黄英典 高雪 关琦 徐樱嘉

摘 要：北京市野生植物资源丰富，但尚未制定相应的野生植物保护条例。 随着经济社会不断发展，北京市野生植物资源保护存在的问题也不断凸显：野生植物以及采集的范畴不明确，重点保护野生植物名录久未更新，野生植物消费未作规范以及违反法律责任较轻等。文章借鉴国内外野生植物保护相关法律，提出完善北京市野生植物资源法律保护的建议对策。

关键词：野生植物;法律保护;消费规范

北京市野生植物资源丰富，根据2007-2010年北京市植物种质资源调查结果显示，北京地区有野生维管束植物140科654属1790种，其中蕨类植物19科31属83种，裸子植物3科7属10种，被子植物118科616属1697种，发现了210种野生植物在北京地区的新分布点。野生植物资源有着重要的生态、经济、科研和遗传价值，保护野生植物资源重点在于对野生植物资源的法律保护。

一、北京市野生植物资源法律保护状况

2008年出台的《北京市林业植物检疫办法》，主要是防止检疫性、危险性林业有害生物的入侵和传播蔓延，但未涉及《野生植物保护条例》中林业部门负责的野生植物保护部分的管理。2013年颁布的《北京市农业植物检疫办法》，是北京市规范农业植物检疫行为的部门规章， 也未指出农业部门负责的野生植被保护部分的管理。

2019年修正的《北京市湿地保护条例》对于列入名录的湿地，采挖野生植物、擅自引入外来物种等八大类行为被严格禁止，并分别有处罚条款。2019年正式实施的《北京市园林绿化行政处罚裁量基准》，对违反《野生植物保护条例》法律责任部分制定了更加详细的行政处罚裁量基准，分档和不同阶次执行，为违反法律责任处罚提供了具体参考，也有利于实践中的执行，但也未考量野生植物资源的生态价值。

在管理规定和部门规章方面，北京市园林绿化局每年都会印发湿地与野生动植物保护工作要点中就包含野生植物保护的工作要点，但这些湿地与野生动植物保护工作要点未野生植物资源的保护知名了工作重点。

北京市野生植物资源保护主要依据《野生植物保护条例》、北京市政府公告、部门规章制度等，政府的规划、报告、通知等，尚未出台专门的野生植物保护条例或办法。随着经济社会的发展，野生植物资源保护在法律和实践中也出现了很多亟待解决的问题。

二、北京野生植物资源保护存在的主要问题

2.1 野生植物以及采集的范畴不明确

首先是在《野生植物保护条例》野生植物的界定中更多的强调的是野生植物的经济价值，忽略了野生植物生态价值，在实践中很难界定“原生地”“天然生长”，给野生植物保护执法保护工作带来了挑战。其次是对采集的概念未作解释说明，野生植物的采集与采伐内涵是否一致，采集仅是对枝干的采伐，是否包括对花、枝、叶等的采摘，以及对根部的挖掘，均未作出说明，实践中多依靠执法者个人主观判断。

2.2 重点保护野生植物名录久未更新

北京市人民政府2008年批准的《北京市重点保护野生植物名录》确定了98种重点保护野生植物，包含一级保护植物8种，二级保护植物90种，兰科植物除杓兰属外全部列入名录。[2]其后10多年新的野生植物名录一直未出，一些理应受到保护的植物由于排除在名录外而未受到良好的保护，虽然相关部门和一些公益组织等也在积极保护，奈何法律效力不够，对破坏者未能起到应有的惩治和警戒作用。

2.3 未明确规范野生植物消费行为

野生植物保護条例主要对非法采集、收购、运输和出售野生植物者予以重点打击，对野生植物及其衍生品的消费规制以及相关消费者的法律制裁还是空白。对野生植物及其衍生品的消费规制以及相关消费者进行处罚将会直接减少野生植物的市场需求，从而减小对野生植物资源因需求而造成的伤害的压力。此外，没有具体规定构成犯罪的相应情形定罪，破坏野生植物刑事立案标准也相当于空白，相关执法部门难以开展执法工作。

2.4 违法成本较低、处罚力度过轻

违法主要依靠经济处罚和罚没、吊销证照等行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任，而刑事责任追究仅针对特殊主体的犯罪行为，而且没有说明什么样的行为和后果算是严重，可以追究刑事责任，故实践中基本没有追究刑事责任的。《北京市园林绿化行政处罚裁量基准》规定的处罚“十倍以下罚款”“五万元以下罚款”等处罚力度偏小，而且多考量的是经济标准，生态价值往往被忽略，破坏行为对野生植物资源造成的经济损失要远远低于野生植物作为生态资源所产生的生态价值，起不到应有的震慑与补偿作用。

三、北京市野生植物资源法律保护的建议

3.1 明确野生植物和采集的概念

鉴于野生植物“原生地”“天然生长”以及“濒危”“珍贵”等在实践中难以确认，可以直接按照名录的来执行，把“野生植物”定义为包括国家重点保护野生植物、省重点保护野生植物以及列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录的我国野生植物，包括其皮、根、茎、花、果及其衍生物等。“采集”也规定为采伐、采挖、采摘、采割、收集野生植物的植株及其根、茎、芽、叶、花、果、皮、汁液等。同时做好采集、保护和建设规划，确定禁采区、封育区和建设区，明确采集的区域、时段、方式和工具等，严格按照采集证规定的种类、数量、地点、期限和方法进行采集，并对采集结果进行及时查验，对无证或者超限采集的人员要进行严格的处罚。

3.2 每5年调整或更新一次名录

北京市野生植物行政主管部门应当定期组织国家重点保护野生植物和地方重点保护野生植物资源调查，建立资源档案。英国联合自然委员会每5年必须向国家秘书处建议保护名录山的野生植物名单的添加或删除，新疆和陕西也均是5年对野生植物资源的种类、数量、生长和分布状况等进行一次调查，建立资源档案，并更新地方重点保护野生植物名录。建议北京市也每5年组织野生植物资源调查并调整或更新名录，把保护植物应收尽收，及时有效地进行保护。此外还可以建立野生植物保护相关专家联席制度，对新发现的植物和适宜做调整而未到调整期限的，做好评估，建立一个临时保护名单，临时保护名单与已公布的名录法律效力相当。

3.3 规范野生植物消费行为

条例对野生植物的收购做出了规定，但是收购对数量、地点、人员均有一定的要求，建议把收购变换成买卖的消费行为，规范非法持有或者非法消费野生植物及其衍生品消费者设定一定的民事责任、行政责任和刑事责任，明确非法持有或者非法消费野生植物及其衍生品的行为的违法性。市场上很多标注人工种植的野生植物，有部分是野生的，[5]因此还需加强对人工种植标志或商标的管理，对无人工种植标注或商标的野生植物只需确认非法持有野生動植物的事实而无须证明其来源。加大野生植物资源保护法律宣传，扩宽野生植物保护公众参与途径，及时公开野生植物保护相关信息，充分发挥社会监督舆论作用，扩大社会舆论监督范围，加大社会舆论监督力度，加强野生植物消费行为的监管工作，切实落实保护政策。

3.4提高违法责任处罚力度

明确破坏野生植物及其原生地违法行为的法律责任，在对犯罪适用刑罚上，可以比照他破坏行为造成的损失，运用合适的起刑限，量刑要量化，按照类型进行量化，对恶意破坏者加大惩罚力度。例如极小种群，应当重罚;加大对犯罪分子的处罚金额，增加对不法分子的震慑力，减缓和遏制此类行为的蔓延;增加破坏国家重点野生植物和地方重点保护野生植物的保护点的设施、标志的处罚条款;建议具体规定构成犯罪的相应情形定罪，例如非法破坏采集收购重点保护野生植物罪。

3.5 尽快出台北京市野生植物保护条例

2018年国务院机构改革后，《野生植物保护条例》的修订势在必行。根据具体情况和实际需要，采取切实可行的方法和对策，对野生植物保护条例立法中的具体原则、具体程序、法律责任及其处罚、有关参照执行调控的具体内容和范围等加以细化和补充，尽快制定出符合北京市资源管理和经济发展实际的北京野生植物保护条例。

参考文献：

[1]于永福.中国野生植物保护工作的里程碑——《国家重点保护野生植物名录（第一批）》出台[J].植物杂志，1999（05）：3.

[2]张金屯等.北京地区几种重点保护植物生存群落生态学研究[D].中国科学技术出版社，2013.

[3]王甜.从美国修订后的《雷斯法案》看中国《野生植物保护条例》的完善[J].经济研究导刊，2012（21）：263-265.

[4]崔国发，邢韶华，赵渤.北京山地植物和植被保护研究[D].中国林业出版社，2008.

[5]卞小雨.我国濒危野生植物保护的立法建议[J].各界，2018，（4）.

作者简介：

黄英典（1990-），女，广西，壮族，研究生，研究方向：农村生态环境与资源保护

童光法，副教授，研究生导师，本文通讯作者，研究方向：环境法。

资金项目：2019年北京农学院学位与研究生教育改革与发展项目（项目编号：2019YJS062）