肖世法

摘 要 森林资源实施分类经营以来，生态公益林使用有偿补助机制的实施，有效地保护了森林资源，充分发挥了森林生态效益，但在具体管理过程中还存在一些问题。基于此，围绕当地生态公益林的现状、存在问题，提出对策和建议。

关键词 森林资源;公益林;生态补偿;补偿机制;补偿标准

中图分类号：F326.2 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.23.032

为了加强森林资源保护，实行森林资源分类经营管理，发挥生态公益林生态效益，提高林农经济收益，根据《中华人民共和国森林法》，国家林业局、财政部《国家级公益林区划界定办法》以及省林长制改革相关工作部署要求，安徽省已把加强森林生态保护作为林长制改革的优先任务，进一步完善了森林生态效益补偿机制。

1 现状

按照林区区位不同，公益林可分两个级别，即国家级公益林和省级公益林。公益林经营管理以提高森林质量和生态服务功能为目标，通过科学经营和规范管理，形成稳定、高效和可持续的森林生态系统。

自2001年以来，安徽省区划公益林面积近167万公顷，约占全省林地面积的37%，主要分布在生态区位极为重要和生态状况极为脆弱的皖南和大别山等山区。每年由省财政下达中央和省财政生态补偿专项资金，由县（区）财政部门根据核定清册，拨付公益林补偿资金的管护补助支出，其中林农个人的通过“财政惠民补贴一卡通”直接打卡发放。通过近20年公益林生态补偿机制的建立和完善，在维护和改善生态环境、保持生态平衡、保护生物多样性方面具有极其重要作用。

2 存在的问题

2.1 补偿标准低

公益林补偿机制实施以来，集体林地每677 m2每年由5元增加到2018年的15元（其中0.25元省统一管护资金）。安徽省全面推行林长制改革以来，部分市、县（区）人民政府相继出台了提高公益林补偿标准的政策，但补偿标准仍远低于商品林和经济林收入，不能从根本上解决林农脱贫问题，导致林农对划入公益林积极性不高，一定程度上影响了生态公益林的有效保护。

2.2 资金来源单一

目前，由于市、县（区）财力不足，公益林补助标准较低。仅有国家和省级政府专项生态补偿资金，资金来源单一、补助标准偏低，难以有效调动林农积极性，不利于公益林生态保护。

2.3 经济效益发挥不显著

公益林区域多位于生态脆弱、立地条件差、社会经济发展相对落后地区，林业收入是林农经济收入的重要来源。按照国家《公益林管理办法》规定，一旦区劃为公益林，必须严格管理，公益林区域林权流转、生产经营自主权都受到限制和约束，减少林农自主经营权，影响林农收入。

2.4 补偿资金发放不精准

因山场地形复杂，集体林权制度改革不彻底，林农山界不明显，核定清册享受补偿面积与实际拥有经营权面积有一定误差，核发的补偿资金不精准，致使少数地方产生林权纠纷。

2.5 管理水平不高，生态效益低下

由于思想观念传统单一、资金不足等，一些地区对造林项目投入较大，但在管理保护方面的资金严重不足，导致只知造林，而不关注森林管理保护的情况。公益林以生态效益为主，林木管理水平与效益关系密切。森林病虫灾害（松材线虫病）、森林火灾、滥砍滥伐、非法占用林地等时有发生，森林抚育措施跟不上。公益林保护标牌设置不全、护林员责任不落实、地方政府和农村基层组织管理责任不明确，这些都影响了生态公益林的有效保护。

2.6 缺乏管理人员，执行力较低

管理政策不到位，会导致最终执行力度不高，无法将管理政策真正落实到实际管理中来。其中最主要原因是缺乏管理人员、管理制度，缺乏良好的竞争机制，奖罚机制，加快管理人员招募培养工作。现今许多地区森林管理看护人员为当地居民，大都是学历低、年龄大的老人，没有经过专业培训，多以各个地区看护管理人员普遍综合素质偏低，这样也就导致管理的执行力度下降。

2.7 补偿标准难以确定

森林为社会的发展带来了无偿生态服务，但与此同时，森林经营者的边际收益低于社会边际收益，最终使得森林的供给严重不足。若想解决这个问题，要补偿森林经营者，缩小社会边际收益和森林经营者边际收益之间的差异。但在实际工作中，这二者之间的差异很难确定。此外，目前的行政主导体制导致，依据补偿主体的承受能力去确定补偿的标准。缺乏市场运作机制的主导，从而导致无法充分的提升生态公益林所提供的服务价值。因此目前亟待建立一个科学合理的生态效益补偿的标准机制。

3 对策建议

3.1 拓宽资金渠道，提高补偿标准

目前，生态公益林补助资金主要来源于国家和省财政，市、县级财政只是一定的补充。为了进一步提高林农积极性，实现生态公益林有效管护，充分发挥生态效益，亟待提高补偿标准。一方面由国家和省财政加大投入，另一方面要争取社会资金投入，结合炭汇补偿社会（企业）购买的形式，整合资金投入，力争将公益林补助标准提高到商品林收益标准。

3.2 发挥森林优势，提高林农收入

进一步推进林长制改革，依托生态公益林区域森林生态、人文景观资源，大力发展森林旅游、生态康养产业，因地制宜发展林下种植、养殖，使林农得到合理利益分成，增加林农收入。特别要提高区划为公益林的竹林和经济林的经营利用水平，增加林农收入。

3.3 加强公益林保护，严厉打击违法行为

国家相关单位健全公益林保护法律法规，严厉打击在公益林内捕猎野生动物、采挖野生植物，滥砍滥伐、非法占用林地等违法行为，切实保护公益林的生物多样性，严守公益林红线。切实贯彻林长制改革各项措施，林业执法人员要加强巡查，乡镇、村级林长要切实落实管林护林责任，落实生态护林员日常巡护，发现问题及时上报、及时解决，对工作不力、造成森林资源严重破坏的要强化责任追究。

3.4 加强公益林管理，提高森林质量

1）充分利用公共资金，开展公益林有害生物防治，重点防治松材线虫病，保护难以恢复的松林资源。2）加强森林防火，建立健全防火责任制，完善防火硬件设施，提高应急能力。3）加强森林抚育，适度进行间伐，提高森林质量。4）完善公益林公示牌，详细标明公益林的所处位置、四至范围、面积、权属、保护管理责任人及其责任、监管单位、监督举报电话等内容，实行群防群治[1]。

3.5 加强公益林资金管理，确保发放精准

各级财政和林业主管部门要各司其职，加强公益林资金管理。省、市、县（区）林业主管部门要精准区划公益林，乡镇林业工作人员要把山场核定准确，做到区划面积与补偿面积资金一致，减少林权纠纷。同时，进一步完善公益林资金管理机构，确保有专门机构和专人发放公益林资金，提高公益林管理能力。

3.6 明确划分公益效益补偿对象

在公益资金发放过程中，明确划分森林效益补偿对象，无论是集体所有还是国家所有的公益林区，无论是地方重点保护还是国家保护公益林区，都要划分在补偿对象里。只有对公益林补偿对象明确划分，才能真正把补偿机制落实好，更好地保护森林资源。

3.7 改善公益林管理机制

加强公益林管理，完善公益林監管、补偿管理机制，建立公益林管理组织。在健全管理机制的同时要注意结合时代发展，加大科学技术投入、提高资金支持，提高管理人员专业技术水平，储备知识技术人才，提高整体管护人员综合素质，建立完善奖励惩罚措施，提高管理人员工作积极性。与此同时，还要加大宣传公益林保护，使社会全体人员认识到公益林保护的重要性，促使全体公民生态保护意识。

3.8 确定并提升补偿的标准

基于森林资源能够带来巨大经济效益的现状，确定补偿机制的标准时，要将生态合理、经济合理、社会运行可接受作为生态补偿标准制定的出发点，综合考虑经营者的现实损失和市场价值等相关因素，才能够保证合理地补偿遭受损失的经营者。目前补偿的标准或高或低，因此应将森林发展的成本当作补偿的下限，把森林资源可以发挥的最大生态效益作为补偿的上限，以此为基础，因地制宜制定标准[2]。

4 结语

森林资源是全世界最重要自然资源之一，对于生态安全及经济发展有着不可替代的作用。在过去，由于没有健全的森林保护法律法规，人们缺乏保护森林意识，森林资源破坏严重。现如今，对于森林资源的保护已经刻不容缓。森林资源对社会发展的作用不断提升，只有做好森林生态效益的补偿才可以更好地实现可持续发展。

参考文献：

[1] 杨松.浅议我国森林生态效益补偿制度存在的不足及完善建议[J].中国科技财富，2010（8）：255.

[2] 俞培忠.森林采伐限额管理中存在的问题与对策[J].中南林业调查规划，2000，19（3）：7-9.

（责任编辑：赵中正）