刘润喆,罗牧晨

宿州学院管理学院，安徽宿州，234000

1 问题提出与相关研究

新型城镇化是经济社会发展及深化改革的中心环节。2020年政府工作报告再次明确：“深入推进新型城镇化，发挥中心城市和城市群综合带动作用，培育产业、增加就业”[1]。在新型城镇化建设中，“加快农业转移人口市民化”被列为第一项重点工作[2]。农业转移人口市民化作为“以人为本”的城镇化建设的关键环节，对于推动这一国家战略的实现具有重要作用[3]。党的十八大报告中第一次用“农业转移人口”一词代替了以往的“农民工”身份，把这个群体与城镇原住居民同等对待，享受平等的公共福利待遇。

2020年，我国常住人口城镇化率首次超过60%，完成了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》关于城镇化率的既定目标。虽然城镇化水平有所提高，但这不等同于农业转移人口已经实现了真正的市民化。在统计上，他们算作城镇人口，但是受到户籍制度、社会福利政策、生活水平等诸多因素的限制，转移人口并未完全实现身份转变、融入城市生活，与实现市民化还有较大差距[4]。

在稳步推进新型城镇化的过程中，2018和2019年主要侧重于“优配套”和“抓落户”，2020年重心则落脚在“保就业”，2020年政府工作报告中对就业任务的表述提到“千方百计稳定和扩大就业”的高度，其中2020年城镇的新增就业目标在900 万人以上，目标的完成很大程度上要依靠农业转移人口这部分群体。近年来，国家也采取多项举措促进农村劳动力转移就业。另外，受新冠疫情的影响，就业增长率放缓，失业率增加，当前的就业形势将会更加严峻，农业转移人口面临着前所未有的就业压力。

作为城市经济建设的重要群体，农业转移人口基本权益的保障和就业状况的改善，能够推动新型城镇化的进程。张桂文[5]提出，就业关乎到农业转移人口是否能够长久居住直到完成身份转换成为城镇居民。张新岭[6]从社会资本、人力资本、职业认同和个人适应性四个方面建立了转移人口的就业能力模型，认为农民工在城镇的就业与个人、企业、政府都息息相关关。李先锋等[7]分析了农业转移人口市民化过程中的就业行为等特征，认为收入水平会影响市民化乃至城镇化的进程。马晓河等[8]认为，工资收入与生活成本之间存在的经济矛盾是阻碍农业转移人口市民化的拦路虎。农业转移人口的就业问题是一个涉及到经济、社会、文化等多方面的系统工程，在目前特殊形式下更加刻不容缓[9]。本文通过解读现有文献，调研了农业大市——安徽省宿州市，归纳了当前形势下宿州市农业转移人口市民化规律，从就业视角科学评估“新型城镇化”下宿州市农业转移人口市民化的问题。

2 研究方法与对象

本研究为个案研究，在查阅相关文献和统计资料的基础上，通过宿州市农业转移人口市民化工作座谈会、走访、问卷调查等方式，对宿州市农业转移人口就业问题进行了深入的研究，共发放问卷315份，回收315份，有效率为100%。调查结果通过SPSS 25.0和Excel 2.0等软件进行统计分析。

宿州市位于安徽省最北部，与豫、苏、鲁3个省份的11个市县接壤，是“省际交汇区域中心城市”“长三角城市群”成员城市,对淮海经济协作区发展起到重要作用。目前全市总面积9 787平方公里，辖四县(萧县、灵璧、砀山、泗县)和一区(埇桥区)。2019年宿州市共有户籍人口658.27万人，常住人口570.05万人，转移农业劳动力5.82万人，常住人口城镇化率43.96%，而户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率19.66%[10]，体现出部分流动人口并未完成市民化的转变。虽然城镇化率比上年有所提高，但受经济、文化、社会发展水平的制约，仍然低于全省平均水平近12个百分点，相较于全国平均水平的差距就更大(图1)，农业转移人口市民化进程仍需要继续推进。

图1 宿州市城镇化率与安徽省、全国城镇化的对比

目前，人口红利在消退，政府应该采取一系列措施激发城市活力，增强城市吸引力，鼓励和引导农民工返乡就业和创业，对于宿州市的经济增长和社会和谐发展具有深远影响。

3 宿州市农业转移人口的就业现状与问题

3.1 宿州市农业转移人口的就业现状

3.1.1 转移人口以男性、青壮劳动力为主

根据走访宿州市农民集中落户的地区及离乡务工人员密集的村庄发现，农业转移人口受土地政策、家庭劳动分配情况的影响，平时外出打工，农忙时便回乡务农；且转移人口中男性、青壮劳动力居多，他们在城市获取就业机会相对容易；留守的多是妇女、儿童和老年人，一方面是由于城市就业机会少，而自身就业能力相对较弱，另一方面也体现了宣传面有一定的局限性，农村居民对于政策知晓程度不高。

3.1.2 转移人口以“主城区流入”为主

宿州市农业转移人口市民化工作月报指出，在劳动人口流动上，以“主城区流入”为主，其落户人户大于四个县城落户人数总和，据统计，2019年第三季度，全市农业户籍人口中进城落户的有5 424人，埇桥区、砀山县、萧县、灵璧县、泗县分别落户3 224、1 088、334、408、370人[11]，区域分布不均衡，体现出埇桥区的就业机会相对更多，也反映出县城辐射带动作用未能够充分发挥。

3.1.3 就业机会增多，转移就业成效显著

2019年宿州市城区新建并运行了劳务大市场，为农业转移人口进城就业提供了安全、舒心的场所，同时开展“每周三就业招聘”“每周六人才对接”和特殊群体招聘等“2+N”招聘活动共计417场次，为转移人口就业搭建固定求职平台，就业平台得到拓宽。另一方面，企业用工需求较为旺盛，提供就业岗位充足，特别是PVC、轴承和研磨等项目甚至一度出现“用工荒”。此外，市政府在近年来为促进转移人口的就业出台了一系列的政策，其中在2019年组织了7 399人参加就业技能培训，发放各类培训补贴446.5万元、创业担保贷款近7 000万元，发放“农民安家贷”3 524笔、金额13.7亿元，降低了转移人口的就业门槛，取得了显著的成效(数据源于2019年宿州市农业转移人口市民化工作座谈会)。

3.1.4 就业范围较单一，多为一线普通工人

从职位看，农业转移人口因总体受教育程度不高，所以大多为普通工人或服务人员；从行业看，转移人口从事制造业和建筑业最多；其次是商业服务业、生活物业、物流业等；从企业类型看，在个体私营企业工作的居多(数据源于2019年宿州市农业转移人口市民化工作座谈会)。

3.1.5 总体收入尚可，但受限于更高的生活成本

问卷调查结果显示：有高达62%的转移人口反映城区房价高，17%的转移人口反映城市生活成本高。大多数转移人口整体收入水平与当地平均水平较为接近，部分技术工工资甚至略高于平均工资水平。但2020年5月宿州市住宅商品房平均销售价格为6 975元，租房价格也维持在500～1 000元左右，如果以一个人的收入负担整个家庭的开销，则生活压力较大，因此转移人口在收入上仍抱有较高的期待。尽管地方政府对符合保障条件的转移人口提供住房租赁补贴，吸引农民工留在当地打工，但有技术有门路的转移劳动力还是会选择去更为发达的上海、浙江、江苏、广东等地，以获取更高的收入。

3.2 宿州市农业转移人口就业中存在的问题

3.2.1 就业宣传渠道增多，但传统信息获取渠道仍占主流

受新冠疫情的影响，疫情后招聘渠道从线下定期举行招聘会转向了线上网站和微信公众号等，相关部门多种渠道宣传就业政策和信息，鼓励返乡人口就近就业。但多数农业转移人口受教育水平不高，获取就业信息的能力较弱，不会充分利用职业机构、媒体、网络等新兴渠道；另一方面，很多农民工就业定位和目标不清晰，自发性、盲目性较高，缺乏稳定性。

3.2.2 技能培训得到重视，但自身就业能力偏弱

农业转移人口的就业能力是其职业素养与技能水平等综合素质高低的集中体现[12]。宿州市在2019年出台了一系列利好政策促进农业转移人口技能培训和创业培训，包括组织3 013名城乡劳动者参加了免费的创业培训；农业转移人口在市内可以自主选择具备资质的培训单位，按照“先交后补”原则参加培训，培训期满合格后，申请培训补贴；对零就业家庭的农民工，参与就业技能培训可给予一定补贴等，在一定程度上提高了转移人口的就业能力。从文化程度看，转移人口受教育程度总体偏低，接受调查的转移人口中初中文化和小学及以下文化程度占比超过一半，故大部分人学习能力有限；从职业技能水平看，近半数的转移人口没有参加过相关的就业和职业技能培训，绝大多数没有国家职业资格证书，因此择业面较为狭隘，从事加工制造、建筑业以及服务行业占比较大，就业层次不高。虽然转移人口具有获得专业技能培训的强烈愿望，但多数企业并没有给予相应的培训，他们的就业培训多数是通过快速上岗、边干边学的形式进行，其就业能力提升水平有限。

3.2.3 产业结构持续优化，但知名企业数量有限

近年来，宿州市产业结构持续优化，2019年第一、二、三产业结构百分比为14.5∶35.9∶49.6，其中第三产业比重增长较快，但是宿州市的第二产业占比相对不足，工业经济规模小，产业结构仍有较大优化空间。在知名企业带动劳动力就业方面，以食品工业为例，与宿州市临近的滁州市拥有银鹭、六个核桃、盼盼食品、蜡笔小新、东鹏特饮等一批知名食品工业企业，能够有效消化当地转移劳动力；宿州市虽然企业数量较多高但市场占有率和高知名度企业数量还是偏少，如2019年宿州市徽香源食品有限公司等六家单位被列为省级就业扶贫基地，共提供就业岗位425个，在吸纳劳动力就业方面起到示范作用。因此宿州市相比之下发展空间较大。在建筑行业宿州市的176家企业中，一级资质企业仅有15家，二级资质的73家，分别占总数的8.5%和41.5%，由于大部分企业资质等级偏低，缺少相应的行业规范，也未形成自身的特色，吸纳转移人口有限，一定程度上限制了行业发展，提供就业岗位有限。

3.2.4 就业保障情况有所改善，但仍有后顾之忧

宿州市2019年发布《关于加快推进农业转移人口市民化若干措施(试行)》中明确指出，针对农业转移人口市民化，宿州市建立就业保障和养老保险参保补贴政策，鼓励和引导企业为转移人口缴纳社保，为改善转移人口的就业保障情况，对企业每新增加20名农业转移人口并缴纳社保满1年的，一次性补助5 000元。虽然如此，全部缴纳“五险一金”的农业转移人口数在转移人口总数中的占比仍然不高，其中住房公积金大多按最低比重缴纳，部分用人单位未给转移人口办理社会保险，他们的医疗和养老保险等社会保障问题只能回原地区解决。由于转移人口法律和维权意识较为淡薄，在签订劳动合同上也容易让一些企业钻空子。

在城镇化进程加快的背景下，农民全户外出务工的情形增多，新的矛盾例如户籍、医疗、住房等问题逐渐凸显，农业转移人口市民化的政策虽然从制度上引导农民进城，但同时也随之带来了新的问题，成为了农民就业的后顾之忧。农业人口主动落户意愿不够强烈，城乡属性调整就地就近落户人数占比就高达到90%，主动落户不足10%，主要原因在于义务教育管理权限在县一级，对于适龄儿童入学，不设置转移户口限制，产生可以上学、但不转户口现象。图2反映了未落户城镇人员主要顾虑，体现在担心在城市落户后收回三权，不能参与集体利益分配，城镇就业状况不稳定。

图2 未落户城镇人员主要顾虑因素

已在城镇落户人员中，仍有近半数的农民想将户口迁回农村，他们最希望政府帮助解决的问题是子女按学区就近入学、“三权保障”政策长期有效以及对购房、租房落户的人员进行补贴，如图3所示。由于宿州市优质教育资源分布不均，教育集团化建设起步晚，医疗服务水平跟周边大城市有一定差距，养老照护体系建设有待提高，导致城市核心资源的承载能力滞后于农业转移人口就业保障的需求。

图3 已落户城镇人员希望迁回农村原因

4 对策建议

4.1 拓宽就业渠道，鼓励灵活多样的就业形势

政府应当充分发挥低要素成本的优势，在夯实制造业的基础上，增强承接产业转移能力。从产业规划、产业政策等方面适当支持能够发挥城市资源优势和吸纳转移人口的产业，形成上下游全产业链条体系，增加二、三产业就业岗位，拓宽劳动就业面，给予农业转移人口更多的就业机会。

鼓励转移人口灵活就业，扩大就业容量。在新冠疫情影响下，一些企业无法正常运营，部分农业转移人口处于失业、待业状态，难以在城镇维持正常生活。而宿州市有丰富的“地摊经济”的运营经验和群众基础，宿州市小商品步行街、云集夜市等用实践证明了这种模式能够很好地拉动了内需，解决就业。由于“地摊经济”门槛低，不需要租赁和广告费，省去了办理繁琐手续的环节，包容性大，非常适合农民工创业，可以解决部分转移人口的就业问题，如绿色农副产品、水果等行业在后疫情时代市场潜力大，农民工可以种植、售卖一举两得。同时，政府部门要健全相应的监管模式和实施精细化管理，既能凸显风土人情和区域特色，也能够促进灵活就业，健康发展“地摊创业”亦能够出精品，成为地方就业、创业特色。

4.2 加强就业培训，提升转移人口就业能力

就业能力是转移人口获取工作收入及稳定就业的前提，因此，落实转移人口的就业培训，提高他们的劳动技能和收入是新型城镇化的重点任务。可以侧重针对转移人口的特点制定相应的培训模式，加强实操练习，制定灵活培训时间，进而提高培训的效果；第二，在加大公共财政对就业培训投入力度的同时，吸纳一定社会资金的流入；最后是让市场在资源配置中的基础性作用得以充分发挥，完善运行机制和政府的监管机制。

4.3 培育优势企业，形成就业规模效应

积极扶优限劣，不断完善企业格局。采取措施培育宿州优势企业，扶持骨干企业发展壮大，并加快促进餐饮、商贸等传统服务业向品牌化发展，形成规模优势，提高其市场竞争力和占有率。同时，鼓励企业根据资质管理办法的指示，找准自身特色和发展方向，形成有生机的、合理的企业格局，提升企业的整体竞争力和吸纳转移人口就业的容量。

注重新兴产业对就业岗位的带动力，引导并促进形成学习型社会、学习型就业市场，培育与之匹配的就业职业以及职后培训机构与相关产业，提升就业层次。据最新发布的2020年城市商业魅力排行榜，宿州市首次跻身三线城市，而且作为华东地区最大的云计算数据中心，被批准为战略性新兴产业集聚发展基地，这些都是推动农民市民化、新型城镇化的良好机遇。而且，最能够吸引青年劳动力也恰恰是新兴产业，所以为推动农业转移人口市民化的进程，应当着力促进各种新兴产业集聚发展，比如电子信息、节能环保、新能源新材料以及生物医疗这些朝阳产业，以产业发展作为城镇化的基础，带动就业规模和就业层次的提升。

4.4 健全就业保障体系，解决后顾之忧

在新型城镇化发展的进程之中，根据宿州市农业转移人口的特点完善相关的就业保障政策，以保障转移人口增长与城镇基础设施建设、社会保障和劳动就业协调发展，保障农业转移人口的各项基本权益得以实现，有效降低青壮农业转移人口的压力，激发其创造力，增强城市吸引力，提升城市活力。

通过强化“五有并轨”，缓解转移人口就业压力，消除转移人口就业的后顾之忧。首先是确保学有所教。在2019年宿州市城区招生中，有农业转移人口1 708人，进城务工随迁子女930人。政府还应该逐步增加城区学位指标，进一步优化学校布局，扩大并合理调配中小学优质教育资源，确保转移人口随迁子女能够上好学；其次要确保住有所居，2019年完成宿州市公租房建设8 603套，目前67户困难的外来务工人员已纳入公租房保障，但是还应继续加大保障房建设数量、放宽申请条件，为困难的农业转移劳动力提供公共租赁住房，缓解他们的就业压力；第三要确保劳有所能，加大对农业转移人口的就业、创业帮扶力度，实行相应的就业技能培训补助、人才就业补助、个人创业担保贷款等政策；第四是确保病有所医，2019年7月开始，宿州市新增企业职工养老保险参保7 567人，其中就有2 000人为个体灵活就业人员，同时，应该加快整合原城镇居民以及新农合现行保障待遇，实行“一个标准”，统一城乡居民基本医疗保险和大病保险保障待遇，充分确保人移政策不移；最后是确保老有所养，扩大社会保障的覆盖面，实现城乡居民社会养老保险与城镇企业职工基本养老保险政策全覆盖，为困难的转移人口家庭办理城镇最低生活保障，进城前享受农村低保的，进城后调整为城镇居民低保，确保农业转移人口基本生活“两不愁”。

5 结 语

农业转移人口市民化是推进宿州市新型城镇化进程中的重要一环。城镇化的发展需要更多优秀人才和建设者，作为城市经济建设的重要群体，农业转移人口基本权益的保障和就业状况的改善，能够有效地推进新型城镇化进程。近年来，政府出台了一系列的政策措施改善转移人口的就业状况，取得了一定的成效。社会还应进一步加强对这个群体的关注，对症下药，解决好他们的就业问题，确保转移劳动力的生存和发展的权利得到充分保障，享受市民化及社会经济发展带来的成果，进而推进以人为核心的新型城镇化进程。