杜瑞峰

摘 要： 在分析民生的概念和特点的基础上，强调必须始终坚持统筹城乡民生保障制度的优势，即坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路。坚持和巩固统筹城乡的民生保障制度的显著优势，必须与时俱进地完善和发展统筹城乡的民生保障制度，将着力点放在完善和发展统筹城乡的就业、教育、社会保障、健康等基本民生制度上。

关键词： 统筹城乡 民生保障 社会保障

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中的一大亮点，就是将“坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路”，作为我国国家制度和治理体系十三个“显著优势”之一，将“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要”，作为十三个“坚持和完善”之一，旗帜鲜明地宣示了中国共产党始终坚持“以人民为中心”的发展理念，使人民对美好生活需要有了更加坚实的制度保障，充分彰显了制度自信。

一、民生概述

（一）民生和统筹城乡的民生指向

民生一词最早见于《左传·宣公十二年》：“民生在勤，勤则不匮。”民生有广义和狭义之分，广义的民生是指同民生有关的事物，包括直接相关和间接相关的事情。这个概念的优点是充分强调民生问题的高度重要性和高度综合性，但其明显的不足在于概念范围太大。狭义的民生就是指民众的基本生存和基本生活状态，是人民群众的基本发展能力、基本发展机会和基本权益保护状况等，涉及就业、教育、养老、医疗卫生、社会保障、住房、收入分配等方面。党的十九届四中全会将涉及老百姓最关心、最直接、最现实的一系列基本民生问题概括为就业、教育、社会保障、健康、住房、养老、扶贫等方面，强调要健全国家基本公共服务制度体系。统筹城乡的民生是指改变“城市工业、农村农业”的二元思维方式，将城市和农村的经济社会发展紧密结合起来，统一协调，全面考虑，形成城乡良性互动的发展格局，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。

（二）民生的特点

一是层次性。民生由低到高呈现出一种递进状态，包含三个层面：第一个层面主要是民众基本生存状态的底线，即社会要保证每一个社会成员“能够有尊严地生存下去”;第二个层面主要是指民众基本的发展机会和发展能力;第三个层面主要是民众基本生存线以上的社会福利状况，这一层面的民生问题主要侧重民众基本的“生活质量”问题。二是广泛性。民生不仅包括物质上的，还包括精神上的，民生的内涵是物质生活与精神文化生活的高度统一。基本民生则侧重实现民众基本生存和发展所需的就业、教育、社会保障、健康等社会权利。三是刚性需求性。所谓刚性需求是指民生水平具有不可逆性，民生的标准和水平上去了，就不会降低。四是不宜泛化性。虽然民生的内涵和外延随着经济社会的发展不断变化，但是不宜将之泛化。

二、坚持统筹城乡的民生保障制度的优势

党的十九届四中全会通过的《决定》将“坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路”，概括为民生保障制度的显著优势。在新时代，做好民生保障工作，必须始终坚持这一显著优势。

（一）坚持以人民为中心的发展思想

中国共产党在自己的章程里开宗明义写道：党代表中国最广大人民的根本利益。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在治国理政实践中始终践行这一思想，提出“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。夙夜在公，勤勉工作，出台一系列重大方针政策，推出一系列重大举措，推进一系列重大工作，解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事，推动党和国家事业发生历史性变革。这些历史性变革，对党和国家事业发展具有重大而深远的影响，赢得了人民群众的衷心拥护和爱戴。

党的十九大报告指出，一大批惠民举措落地实施，人民获得感显著增强。脱贫攻坚战取得决定性进展，六千多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从百分之十点二下降到百分之四以下。教育事业全面发展，中西部和农村教育明显加强。就业状况持续改善，城镇新增就业年均一千三百万人以上。城乡居民收入增速超过经济增速，中等收入群体持续扩大。覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人民健康和医疗卫生水平大幅提高。坚持和完善民生保障制度，必须坚持以人民为中心的发展思想，把人民群众关心的事当作大事，多谋民生之利、多解民生之忧，坚持问题导向，适应实践发展要求，回应群众现实需求，顺应人民对美好生活的新期待。

（二）不断保障和改善民生，增进人民福祉

人民福祉最终体现在民生、体现在社会发展上。党的十八大报告提出保障和改善民生，党的十九大报告强调坚持在发展中保障和改善民生。习近平总书记指出“在整个发展过程中，都要注重民生、保障民生、改善民生，让改革发展成果更多更公平惠及广大人民群众，使人民群众在共建共享发展中有更多获得感。”保障和改善民生必须有一定的财力、物力、人力来支撑和保证，前提是通过发展生产力创造物质财富来实现。发展有多方面的含义，首先是指经济的发展、生产力的发展、财富的创造和增长。但是，仅仅有生产力的发展是不够的，还必须不断完善生产关系，不断完善各项经济制度，在创造财富的同时搞好财富分配，实现社会和谐稳定发展。通过生产力的发展为保障和改善民生提供物质基础，通过生产关系的发展为保障和改善民生提供社会基础。在此基础之上，还应当提高思想认识水平，完善意识形态领域的工作，通过人民群众思想水平的提高、思想覺悟的提升，为保障和改善民生提供坚实的思想基础。因此，保障和改善民生必须坚持在发展中进行，必须以发展的成果做后盾。对于保障和改善民生中所遇到的问题，也应当通过不断地发展加以解决，在发展中解决矛盾，在解决矛盾中得到发展。特别要注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活，增进人民福祉。

（三）走共同富裕道路

社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。我国目前仍处于社会主义初级阶段，地区之间、城乡之间发展不平衡问题依然十分突出，实现共同富裕的任务依然十分艰巨，但我们充分发挥社会主义制度的优越性，特别是集中力量办大事的优势，采取了多种灵活有效的措施。比如，坚持精准扶贫、精准脱贫，不落下一个贫困地区、一个贫困群众，留出缓冲期，在一定时间内实行摘帽不摘政策，努力全面建成小康社会。在今后发展中，我们要始终坚持走共同富裕的道路，通过协调发展逐步缩小城乡之间、地区之间的发展差距;通过相应的政策和制度鼓励依法致富，缩小收入分配差距。确保人民收入水平提高、生活质量提升，确保各个地区经济发展水平得到较大提升，共享经济社会改革发展成果。

三、完善统筹城乡的民生保障制度的路径

党的十九届四中全会通过的《决定》最大的历史贡献是全面回答了在我国国家制度和国家治理上，应该“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大政治问题。坚持和巩固统筹城乡的民生保障制度的显著优势，就必须与时俱进地完善和发展统筹城乡的民生保障制度，着力点就是完善和发展统筹城乡的就业、教育、社会保障、健康等基本民生制度上。

（一）完善和发展就业民生

就业是民生之本，是人民群众改善生活的基本前提和基本途径。党的十九届四中全会《决定》提出“健全有利于更充分更高质量就业的促进机制”。完善和发展就业民生，就是要促进“更充分”“更高质量”的就业。“更充分”就业就是要不断扩大就业、创造更多岗位;“更高质量”就业，就是让劳动者实现体面劳动。实现这一目标，就要大力实施积极的就业政策;提供全方位公共就業服务，促进高校毕业生等青年群体、农民工多渠道就业创业;健全终身职业技能培训制度，培养大批专业的技术工人，特别是会精细操作的技术工匠;鼓励创业带动就业，健全多渠道灵活就业机制，优化双创环境，降低创业成本，形成政府激励创业、社会支持创业、劳动者勇于创业的格局;破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端，包括户籍限制、入学限制、社会保障等方面的障碍;注重解决结构性就业矛盾，即一方面大量的就业岗位无人问津，另一方面大量的人就业困难，比如大学生就业难的问题，不是大学生找不到工作，而是他们存在自愿性失业的心态，对于不愿做的工作不会去做;大量农民工由于缺乏专业技能、受教育程度低找不到工作;完善政府、工会、企业共同参与的协商协调机制，化解就业中的劳资冲突，构建和谐劳动关系。

（二）完善和发展教育民生

教育是民生之基，百年大计，教育为本。党的十九届四中全会《决定》提出“构建服务全民终身学习的教育体系”。完善和发展教育民生，就是要构建起“服务全民、终身学习”的教育体系，“服务全民”，就是教育要面向全体人民，体现公平性;“终身学习”，就是教育要覆盖人的整个生命周期，体现持续性。实现这一目标，重点要加强义务教育，为人的终身学习打下坚实的基础。统筹城乡义务教育一体化发展，缩小城乡基本公共教育服务差距，办好老百姓家门口的每一所学校，让每一个孩子都能接受高品质的教育。如果一个地方的学校有好坏之分，那么一些家长肯定会千方百计把孩子送进所谓“好学校”，而在这一过程中就会出现“乡村弱”和“城镇挤”的问题。要标本兼治解决这一问题，就要合理规划城乡义务教育学校建设布局，完善城乡义务教育经费保障机制，统筹城乡教育资源配置，大力提高乡村教育质量，适度稳定乡村生源，增加城镇义务教育学位和乡镇学校寄宿床位，推进城镇义务教育公共服务常住人口全覆盖。巩固和均衡发展九年义务教育，同步建设城镇学校、努力办好乡村教育、科学推进学校标准化建设、实施消除大班额计划、统筹城乡师资配置、改革乡村教师待遇保障机制、改革教育治理体系、改革控辍保学机制、改革随迁子女就学机制、加强留守儿童关爱保护。我们只有把这些好事做好、实事做实，才能让每个孩子都能享有公平而有质量的教育，才能为全民终身学习夯基垒台，为每个人实现人生梦想插上腾飞的翅膀。

（三）完善和发展社会保障民生

社会保障是民生之盾，关系人民美好生活和国家长治久安，要织密织牢社会保障安全网。党的十九届四中全会《决定》提出“完善覆盖全民的社会保障体系”。完善和发展社会保障民生，就是要实现“覆盖全民”的社会保障体系。“覆盖全民”，就是要把更多的群众纳入保障范围，健全保障项目，努力做到全覆盖。实现这一目标，可以在建成城乡统筹的“一卡通”社会保障体系方面进行探索，即在城乡之间、地区之间、职工和居民之间对社会保障制度进行统筹设计，确保社会保障权益顺畅转接，从而实现保障技术创新。当前，我国建立了职工加居民的社会保险制度，建立了城乡居民基本养老保险制度，建立了城乡居民基本医疗保险制度。从当前制度建设来看，经过多年的改革，我们基本做到了城乡统筹、城乡一体和城乡协同发展。但是，在实际执行的过程中，由于发展不平衡，地区之间的收入水平差距较大，我们的统筹层次还比较低，在很多情况下还属于地区级统筹或者县级统筹，存在城乡统筹不到位的问题，尤其是不同统筹地区的制度不够匹配，地区之间社会保险权益的转移接续不够顺畅，不能做到便捷、及时、无缝衔接。针对这些问题，我们要完善和发展相关制度：第一，提高社会保险统筹层次，确保制度更加规范统一;第二，建立以国家政务服务平台为统一入口的全国统一的社会保险公共服务平台;第三，实现全国社会保障“一卡通”，在全国范围内共担社会风险。此外，要以满足所有老年人的基本养老服务需求为方向，以失能老年人长期照护服务为重点，加快建立人人享有基本养老服务的制度，进一步健全居家社区机构相协调、医养康养相衔接的养老服务体系。满足老年人的生活照料、医疗康复、健康管理等各方面需求，让老年人无论是在家里、还是在社区中、在养老机构中都能得到较好服务，实现健康长寿、老有所养。

（四）完善和发展健康民生