聂桐

关键词：新冠肺炎疫情;疫情防控;应急管理;应急法治原则;依法治疫

应急管理法治化是社会治理的时代课题

首先，应急管理法治不完善导致抗疫不力。虽然继2003年非典和2008年汶川地震这两次重大突发公共事件之后，我国建立了应急管理法律体系的主要框架，但应急法治体系仍存在法律冲突、操作性差、规定不完善等现实问题。在本次抗疫实践中，出现了诸如武汉等城市出现严重的信息延误、“战时状态”等法律概念混淆以及应急措施实施主体程序等合法性问题。这都在一定程度上暴露了我国应急法治体系的法律漏洞。突发事件就是要求政府应该在尽可能短时间内对全社会的人、财、物进行应急调动。

其次，行政机关应急管理措施失当。在抗疫前线尤其是基层战线上，地方政府出现了一些粗暴执法、权力滥用现象，如隔离居民被锁家门，擅自阻断国省干线公路等。抗疫前线的执法队伍缺乏应急法治意识，在应急管理体系和法律制度上存在认知漏洞，就难免忽视应急机关体系的构成和工作制度尤其是法律制度与应急预案的研究，就会在应对突发事件时不可避免地出现问题。这些问题在我国抗疫过程中暴露无遗，教训也非常深刻。要保证国家较高应急能力和应急水平，就必须先树立正确的应急法律理念，建立有十分严格且明确具体的法律制度。因此我国亟需健全应急管理法治体系，提高行政执法队伍应急法治水平，坚持以应急法治原则指导应急管理。

中国目前应急管理法治存在的困境与短板

从总体上说，我国已经基本建立了相对完整的应急管理法治体系架构，但是结合新冠疫情防控实践，可以总结出我国行政应急管理法治体系存在的三点不足：

应急管理法律规范存在法律冲突

首先，我国应急法律制度存在立法理念冲突。《突发事件应对法》建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。而《传染病防治法》规定各级人民政府领导传染病防治工作。县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作。根据《立法法》规定特别法优于一般法，《传染病防治法》作为特别法，当发生突发公共卫生事件时只能适用该法规定，才会在疫情初期造成不可挽回的损失。这两部法律在立法理念差异导致了上述的法律困境。《突发事件应对法》以国家统一领导综合协调和属地管理为主;根据规定县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责，突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的，应当及时向上级人民政府报告。《传染病防治法》则更重视卫生部门针对性应对突发卫生公共事件，各级卫生行政部门主管职责范围内的传染病防治及其监督管理工作。政府的综合协调和专业部门针对性布局二者如何调配，这是应急管理中一个关键性课题。

除此以外，此次抗疫过程中，很多关于物资应急征用的行政争议引起了社会的热切关注，我国《突发事件应对法》与《传染病防治法》并未规定应急征用的主体，权力限度，征用手段与程序以及补偿标准与救济等，只是非常原则性规定了相关政府在紧急情况下可以征用民用物资并对其补偿。部分地区将应急征用有关具体措施、程序与补偿等规定在相关法律文件中，但其法律文件本身是否合法，主体是否得到法律授权，紧急权限，补偿标准是否符合法律规定等无从查证其法律依据。简言之，法律法规并未对应急征用做出具体授权，地方机关立法合法性有待考证。应急管理法律冲突是应急管理工作的重要阻碍，也是亟待解决整理的重要法律体系健全的重中之重。

应急信息管理法律制度落后

法律规定的疫情公布主体和公布程序不够明晰。根据我国《传染病防治法》第19条规定国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。而《突发事件应对法》第43条规定，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期。究竟应当由哪级哪类机关承担疫情公布的主体职责，以及法定的公布程序如何实际上并不明晰，在实践中可操作性较差。

关于信息管理法律制度，根据《突发事件应对法》第37～47条之规定，国务院建立全国统一的突发事件信息系统，县级以上各级行政机关都应当具备突发事件信息系统，各级信息系统分级负责、上下联通。地方各级人民政府应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息。各级信息系统之间应加强信息交流与情报合作，实现互联互通。国家建立健全突发事件监测制度和突发事件预警制度，完善基础信息数据库与监测网络。通过梳理发现我国在应急事信息法律制度方面存在规定过宽泛缺乏可操作性，行政层级管理理念深化缺乏灵活应急性，同日益严峻的应急信息管理要求相比，我国应急管理信息法律制度亟需进行针对性提升。我国应健全应急信息管理法律制度，包括明晰应急信息管理体系工作理念，各级机关的管理权责等。

行政机关应急管理体制滞后

新冠肺炎疫情发展至今，我国局势虽然有所缓和但仍不能就此松懈。在抗疫过程中出现这些问题主要原因在于我国行政机关应急管理体制存在滞后性，滞后性主要体现在行政机关执法人员缺乏应急法治理念和应急实施体制不科学。

首先，我国行政执法人员缺乏应急法治理念导致应急效果差。通过此前诸多突发事件应对实践表明，提高执法队伍应急能力与水平最基本也是最关键的就是增强主体的应急法治思维和法治能力，否则再好的应急法律规范也只是摆设。建立应急管理的具体工作方针如应急宣教日常化、依法应对、以人为本等是真正的实操性的理念，其在应对突发事件时有助于应急法治体系依法高效运作。

其次，我国应急实施机制还不够科学。我国应急法律规定了相关应急信息上报系统，但在新冠疫情防控早期，还是由于疫情信息延误以致错失了许多防控先机。主要原因在于我国应急实施主体主要依靠行政系统，我国行政系统以层级管理为主要特征。对即将发生或者已经发生的社会安全事件，地方各级人民政府应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息。高层作出决策之后，再逐級下达到基层进行预警和执行应急措施。但是应急措施的实施效率是应对突发事件的生命线，依靠这样的科层制体系实施应急措施就显得供不应求了。

应急实施体制另一方面即应急预案的管理与实施。目前我国的应急预案体系实操性较差，其中一个重要原因就是预案过于原则化。我国以应急法律制度的细化与延伸作为建立理念构建应急预案体系，因此应急预案主要是对法律制度的进一步理解与细化，导致可操作性比较差。应急预案应当是建立在特定环境中风险评估和能力调查前提下的应急性操作方案，是实践中的行走的应急法律制度。应急预案的实践也应该配置灵活应急的行政应急体制，否则会严重抑制整个应急法律体系的功能发挥。因此应急法律的实施必须依靠灵活的执法队伍和有效的预授权机制，基层在某种情况下可以先采取一部分应急措施，不用逐级上报等待高层决策。

应急管理法治化建设的基本路径

坚持依法应对原则

我国应对突发事件更注重解决问题而忽视依法应对原则，由此也导致在面临抗击非典疫情、汶川地震、新冠疫情等突发公共事件之时暴露出诸多弊病。新冠疫情发生以来，紧急立法已经成为了这场疫情阻击战的重要武器，如国家为保障医务人员安全与医疗秩序发布了《关于做好新型冠状病毒肺炎疫情防控期间保障医务人员安全维护良好医疗秩序的通知》;中央网信办为保证抗疫期间公民个人信息权发布了《关于做好个人信息保护利用大数据支撑联防联控工作的通知》。不可否认，紧急立法在这次治疫过程中确实在坚持应急法治化，坚持依法治国道路，也正因此中国的大国形象深入人心，社会凝聚力激增。但是很多部门、地方和事业单位的政策朝令夕改，也使得政府公信力与办事效率有所下降。

坚持依法应对原则，首先我国应该梳理修订《突发事件应对法》和《传染病防治法》等相关法律规定，明确应对突发事件的立法理念，解决目前二者存在的法律冲突。对应对突发事件的行政机构体系做出统一规定，明确不同标准的突发事件发生时各级政府应急管理措施权限，明确各级政府之间协调沟通机制。法律法规应当制定统一的应急管理制度，包括应急理念与原则、主体、权限、程序等全面严格的制度，国家机关在法律制度指导下统筹管理。在此基础上各个地方政府应当在法律制度指导下因地制宜制定适用于本行政区域的针对性应急预案，以避免矛盾冲突，确保政令畅通，精准实施。

严格按照法律规定权限规定、实施应急措施对于“战时状态”“封路”“封闭管理”以及应急征用等重大紧急防控措施，应严格按照法律规定的权限，由有权机关作出批准或决定，不得擅自越权作出决定。并且要规范名称的使用，所谓的“战时管制”“战时管理”法律上并没有依据。较高级别的紧急措施如封城、“战时管制”等属于全国和地方重大决定事项，应当由全国人大常委会和省级人大常委会依法作出决定，国务院可以在法律授权的情况下作出决定，其他地方各级人民政府无权决定。通过法律法规对应急征用制度从征用主体、权限、手段、程序以及补偿、救济机制等全方面规范性设计，严格审查各级法律文件合法性，确保上行下效，法律体系完善有序。

贯彻公开透明原则

这是一项低成本、高效率但最为基础的应急法治的基本原则。应急信息法律制度应当以高效信息采集、整理、分析与预测为主要工作内容，以依法高效应急为主要目的。

在政府信息公开原则方面，根据《突发事件应对法》《政府信息公开条例》以及《传染病防治法》等相关法律制度，都对应急信息公布主体、程序与应急措施做出了相关规定，应当严格遵行我国应急信息法律制度。行政机关应通过多种途径与平台，及时发布疫情实时信息和应对措施，实现公共卫生事件防控的全过程公开透明。为保证公民接收信息的时效性与准确性，应急信息法律制度应规定信息公开的时限、内容要求与程序以及补救措施等。建立“中央-省-地（市）-县”四级信息管制网络，建立开放、透明和及时的信息披露与沟通机制。发生突发事件后，相关部门应定期和不定期通过多种途径向公民公布防控手段与事件发展动态。行政机关建立这种及时有效信息沟通机制，能够使人民群众对突发事件有正确认知与行为预测。政民联动保持信息流通，提高我国的反应速率、应急能力与水平以及风险预测准确性。

除此以外，结合疫情防控实践，我国应当完善突发事件信息直报制度。充分利用现有的突发事件信息直报管理系统，统一突发事件信息的报送标准、方式和程序等，加强对突发事件信息统计及报告的培训工作，并实现信息的相關各部门共享。全国医院传染病监控信息、全国须申报疾病监控信息、食品传播疾病动态监控信息、应急药品储备监控信息、全球新发传染病监控信息等应为该规制之重点。

提高行政机关应急管理能力

首先增强行政执法队伍的应急法治理念。各级政府要全面依法推进法治政府建设，坚持运用法治理念和法治方式开展应急管理工作，提高依法应急水平。行政执法队伍应当加强应急法律学习、应急能力培训与演练，增强法治思维，树立依法应对突发事件的理念，提高依法应对突发事件的素质与能力。

其次明晰行政应急管理体制体系。统筹协调中央与地方、地方之间的关系，明确中央的统筹领导地位与各级行政机关的防控权责，明晰政府与专门行政机关二者之间的关系与责任，包括立法权限、预案制定、应急预警、信息发布与补偿救济等各个环节。国务院设立全国应急处理指挥部，负责对全国突发事件应急处理的统一领导、指挥;国务院卫生行政主管部门按照分类指导、快速反应的要求，制定全国突发事件应急预案。省、自治区、直辖市人民政府根据全国应急预案，因地制宜制定本行政区域应急预案。坚持全国统一领导，也要授予地方行政机关一定应急管理权力，形成灵敏高效、上下联动的应急管理体制。优化国家应急管理体制体系，提高防灾减灾救灾能力。

2020年2月5日召开了中央全面依法治国委员会第三次会议，习近平总书记明确提出了“坚持依法防控，从立法、执法、司法、守法各环节发力，切实推进依法防控、科学防控、联防联控”的总要求。这就要求我国总结经验教训，结合我国国情与实践，坚持走应急法治化道路，坚持依法应对原则、公开透明原则、比例原则等行政法基本原则，完善我国应急体制机制，促进科学立法，严格执法，全民守法。真正做到依法应对、科学应对、高效应对。

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