张静

海南三亚蜈支洲岛景区（郭程/摄）

买岛屿，当“岛主”，怎么操作？

7月22日，辽宁省自然资源厅公布了辽宁省内（大连除外）无居民海岛使用金征收标准。无居民海岛使用权出让级别从1级到6级不等，比如以“旅游娱乐”为用岛类型的岛屿，开发者每年最低只需缴纳3700元，就可拥有一座面积1公顷岛屿的使用权。

2002年，党的十六大报告提出要“实施海洋开发”。2003年，国家海洋局、民政部颁布的《无居民海岛保护与利用管理规定》正式实施，规定明确，允许个人或机构开发利用无居民海岛，租用期最长为50年。

上述规定实施之初，无居民岛投资与开发一度成为热潮。但因开发无序、建设成本高昂、开发与生态保护边界不清等原因，热潮很快散去。十几年来，各地无居民海岛开发成功案例很少。

此次辽宁调整海域、无居民海岛使用金征收标准，释放哪些信号？无居民海岛该如何科学开发？

“近些年我国对海洋的关注度越来越高，怎样充分利用海洋资源，在开发利用中有哪些急需解决的课题，各种摸索现在还处于初步的阶段。在现有制度框架下，辽宁调整使用金标准是一次有益的尝试。”中国旅游研究院国际所所长杨劲松对《瞭望东方周刊》说。

做“岛主”不容易

什么是“无居民海岛”？指的是不属于居民户籍管理的住址登记地的海岛。

《中国海域海岛标准名录》显示，目前我国总计有11000多個海岛，面积在500平米以上的海岛有6000多个，无居民海岛约占全部海岛个数的96%，海岛总面积约占我国陆地面积的0.8%。

我国面积在500平米以上的无居民海岛，主要分布于浙江、福建和广东三省，浙江省有2836个，福建省有1419个，广东省有796个。辽宁是我国北方海岛最多的省份，目前共确认有海岛633个，其中有居民海岛44个，无居民海岛589个。

《无居民海岛保护与利用管理规定》实施之初，包括外资在内的大量资金涌向沿海各省份的无居民海岛。伴随而来的是混乱甚至非法开发，开山炸岛等行为甚至导致浙江沿海部分无居民海岛消失。

《中华人民共和国海岛保护法》自2010年3月起实施，保护法明确了无居民海岛的所有权和管理权。2010年6月，国家还公布了《无居民海岛使用金征收使用管理办法》，规定了实行无人岛有偿使用制度。

目前我国总计有11000多个海岛，面积在500平米以上的海岛有6000多个，无居民海岛约占全部海岛个数的96%，海岛总面积约占我国陆地面积的0.8%。

2011年4月，原国家海洋局公布中国首批176个可开发利用的无居民海岛名录。涉及辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、广西、海南8个省区。海岛开发主导用途涉及旅游娱乐、交通运输、工业、仓储、渔业、农林牧业、可再生能源、城乡建设、公共服务等多个领域。最长开发使用年限为50年，外籍人士和外资企业也可以按照相关规定申请开发，但必须报国务院批准。这次公布名录，再次引发了对无居民海岛的投资热。

国家海洋局海岛管理办公室相关负责人在公布名录时表示，原则上无居民海岛不进行房地产住宅开发，由于没有户籍常住人口，无居民海岛不会因为开发使用而变为有居民海岛。2011年4月，国家海洋局印发《无居民海岛使用申请审批试行办法》。

2011年11月，宁波高宝投资有限公司以2000万元的竞拍价取得了大羊屿岛50年使用权。然而进入开发阶段后，历时较长的环境评估程序、高昂的海岛建设成本让宁波高宝投资有限公司总经理杨伟华的“岛主”梦近乎破灭。

大连海洋大学教授田涛接受媒体采访时说：“普通人要圆一个‘岛主梦并不是那么容易，原因在于承包使用或开发无人岛屿的门槛比较高。比如，在海岛上做基础设施建设，成本通常是陆地的两三倍以上，同时还需考虑防范台风、潮汐变化、海水侵蚀等额外投入。”

建材都要从陆地往岛上运，通水通电都需要几千万的投入，最终大羊屿岛开发陷入困境。

在海南，三亚蜈支洲岛的旅游开发已经相对成熟，从一个无名小岛变成观光度假地，凭借岛上的珊瑚酒店、海洋牧场、环岛潜浮等实现了盈利，但蜈支洲岛的开发也走过一段曲折的路。

1992年，海南提出“全社会共办大旅游”，蜈支洲岛随之开始拓荒，从功能区规划、道路铺设、住房修缮、泳池建设、碎珊瑚及杂草清理等方面着手基建。

据蜈支洲岛工作人员介绍，1997年至2004年间，岛屿多次面临重大自然灾害、传染疫情和资金困难。1998年超强台风“悟空”突袭三亚后，基础设施遭受较大损坏，景区被迫停业三年。重新开业后，启动环岛路修建、铺设海底水管电缆光缆、改建夏季冬季码头等，资金一直紧张，直到2010年才基本实现收支平衡。

“岛上的建设项目必须依法获得行政许可，在申请材料中要提交项目论证报告、开发利用具体方案。”上海正策律师事务所律师李少军告诉本刊记者，“这一要求就是对不符合我国法律法规的开发项目进行排斥的审查过程，比如赌场项目或其他违禁项目就在这一审查过程中被排斥出去。再者，有的无居民海岛的使用金价格甚至比城市房租还便宜，也许有人想‘买个无人岛来睡觉，这也是不现实的，因为没有项目论证报告、开发利用具体方案的申请是不会获得审批的。”

守住生态保护的边界

无居民海岛开发利用过程中，做好生态环境保护是底线。

根据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国海岛保护法》的相关规定，在无居民海岛开发利用中，应当根据不同的用岛方式和用岛类型，采取有效的生态保护措施，控制岛上建筑物、设施的建设总量、高度以及与海岸线的距离，在海岛项目设计、项目建设和项目运营过程中不得造成海岛地形、岸滩、植被以及海岛周围海域生态环境的破坏。

2011年11月11日，宁波政府部门工作人员展示浙江象山大羊屿岛开发规划图（ 韩传号/摄 ）

李少军举例说，对于用岛类型为旅游娱乐用岛的无居民海岛使用权人，餐饮是不可或缺的服务内容，但是国家禁止向海域排放油类、酸类、碱类废水，而生活污水、含热废水必须经过处理，符合国家排放标准后，方能排入海域。因此，在无居民海岛的开发利用中，必须同步设计和建设污废水处理设施，部分餐饮泔水需要运送到大陆指定回收处置场所。

国家对海岛有生态管制，从原生态开发（种树养野生動物）到最重大改变开发（填海连岛），对应六个等级开发行为。对生态改造越大的，要缴纳更多的出让金。

以辽宁为例，各种无居民岛“原生态开发”，只需缴每年每公顷通常不到1万元出让金，一旦重度开发、极重度开发甚至填海连岛，价格飙涨10到15倍左右。“重度开发”意味着大规模投资，土地出让金成本也随之直线飙涨，这项政策的目的很明显，国家对海岛鼓励生态保护而非经济开发，尤其是房地产开发，在任何情况下都是违法的。

“取得产权的企业或个人，能否将权属转让或抵押呢？目前不可以。开发海岛要投入大资金，风险也很大，然而作为一项巨大的不动产投资，其产权的缺陷却很大，这是很多人望而却步的原因。”财经评论人陈兴杰指出。

自2007年海域使用金征收标准实施后，海岛使用金征收标准多年未调整，而我国海洋资源开发利用及经济发展已发生了巨大变化。为切实保护海洋资源环境，相关部委调整了《海域使用金征收标准》《无居民海岛使用金征收标准》，并于2018年印发了《关于调整海域、无居民海岛使用金征收标准的通知》（以下简称15号文件），要求各省根据本地区情况合理划分海域级别，制定不低于国家标准的地方海域使用金征收标准。

辽宁省自然资源厅海域海岛管理处相关负责人表示，此次辽宁省海域定级和征收标准调整，对于保障生态用海、优化空间布局、发挥地方主动性、促进经济发展具有重要意义。

无居民海岛地理位置特殊，兼具海洋和陆地特点，生态系统独特，又很脆弱，一旦破坏难以恢复，必须严格地进行保护和监管。

8月26日，在回答记者关于对无居民岛如何进行有效监管的提问时，自然资源部海岛海域司司长高忠文介绍，目前已利用卫星遥感、无人机等技术，同时根据面积、离岸距离等对无居民海岛进行分类，分别以月度、双月、季度为周期开展监管。

“经过各方共同努力，目前，我们初步实现了对无居民海岛的有效监管。”他说，沿海各地均出台了海岛保护管理的相关政策措施，部分地区还通过地方立法强化海岛保护，建立了无居民海岛巡查机制。

另一方面，得益于卫星遥感覆盖能力和无人机技术水平的明显增强，“我们积极推动将新的技术手段引入无居民海岛监管工作，不断提高监管技术水平和工作能力。”高忠文说。

科学开发要因地制宜

据国家海洋技术中心海域海岛室主任研究员徐伟介绍，从2011年到2016年，共有17个无居民海岛拿到了不动产登记证，2017年共有9个无居民海岛拿到不动产登记证。从出让方式上来看，25个是以审批出让的方式出让，1个是以招拍挂的方式出让;从地区分布来看，21个分布于南方（浙江、福建、广东、广西、海南），5个分布于北方（辽宁、河北、山东）;这些无居民海岛的用途主要为旅游娱乐、交通运输、仓储等，其中旅游娱乐所占比重最大。

在2010年海岛法颁布之前，很多无居民海岛的开发都属于农业种植、渔民拓荒等低端开发。

每片海域情况不同，开发的方向也必须因地制宜，有的海域适合旅游、有的偏重海产养殖，有的则受到国防限制较多，不宜过度开发。

“每片海域情况不同，开发的方向也必须因地制宜，有的海域适合旅游、有的偏重海产养殖，有的则受到国防限制较多，不宜过度开发。”杨劲松告诉本刊记者。

陈兴杰认为，无居民岛开发不可搞环保一刀切。沿海各省可梳理岛屿生态状况，对动植物丰富，生态价值巨大的岛屿，可作保护公园或予以原生态开发;生态价值低，同质化很高的荒岛，应大力发挥其经济价值，从能源仓储，到酒店建设，围海建堤，都可以放开尝试。“沿海各省在海岛开发上大力竞争。只要有方法正确、率先突围者，就会起到示范作用。”

对于如何以旅游的方式更好更健康地开发无居民海岛，中国旅游研究院副研究员吴丽云认为，各地应加快出台无居民海岛开发的相关政策，保证投资方能合法拿到无居民海岛使用权登记和无居民海岛使用权证书，减少投资风险。同时，无居民海岛的旅游开发应考虑面积大小、区位、资源条件等，选择更有开发潜力的岛屿进行开发，在业态配备上要考虑符合国民消费升级需求，从休闲、度假业态上做好配置。

“建议从国家或省级层面，采取高层级的‘开发区模式，依托沿海中心城市（大连、天津、青岛、上海、杭州、厦门、广州、深圳），设置8～10个无居民海岛旅游开发试验区或特区，充分利用我国沿海经济发达优势等，加大力度培育国内海岛旅游市场。”中国海洋大学管理学院副院长张广海说。

打通市场化通道

从管理层面和实际运作过程来看，海岛的开发、招商引资、规划建设、项目论证等多环节涉及多个管理部门，多头审批，政策实施效果就会差强人意。

中国海洋大学法政学院教授王琪建议，“我国无居民海岛开发缺少一个‘马尔代夫无居民海岛开发模式中的统一协调部门，为民营资本进入无居民海岛开发提供绿色通道。”

浙江海洋旅游研究院专职副院长何军指出，开发建设初期，需要发挥政府的主导作用，应多为市场主体配套一些公益性、基础性的设施，同时要严管在项目开发中的环境污染、资源浪费等问题。待开发时机成熟、基本条件相对具备后，就会迎来更多的市场主体和开发商。

“从中央政策层面看，开发海岛资源是大势所趋，并且这种开发是沿着产权化和市场化的方向走。”陈兴杰分析。

2019年4月，中办和国办联合印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提到海域资源的产权化。探索海域使用权立体分层设权，加快完善海域使用权出让、转让、抵押、出租、作价出资（入股）等权能;构建无居民海岛产权体系，试点探索无居民海岛使用权转让、出租等权能。

2019年6月，广东省自然资源厅印发的《无居民海岛使用权市场化出让办法（试行）》进入实施阶段，这标志着广东无居民海岛的经营性开发利用将打开一条市场化通道。

“广州有些无居民海岛实际已经作为当地渔业基地、补给站的功能定位存在，这些岛屿状况是否适合开发旅游，在开发旅游前，在这里进行的渔业活动怎么安排，都考验着当地政府的协调与监管能力。” 杨劲松说。