杨芸

摘    要：2017年国务院下发《生活垃圾分类制度实施方案》，部署推动生活垃圾分类，在46个城市进行试点，我国垃圾分类政策由“鼓励”变为“强制”，标志着我国生活垃圾分类进入了新的发展阶段。为了使“生活垃圾分类”落到实处，本文将从现实需要和政策背景出发，结合当下城市社区垃圾分类治理面临的困境与问题，通过对不同主体角色、功能的分析，提出合理可行的“垃圾共治”方案，构建起城市社区多元主体共治共享的现代化垃圾治理体系。

关键词：城市社区;多元主体;生活垃圾分类;协同治理

1  背景

国家統计局的数据显示，2018年全国生活垃圾的清运量高达2.28亿吨，相比于2017年上涨了6%，虽然，伴随着科技进步和政策引导，生活垃圾的无害化处理率也得到了提高，但还是难以改变我们正面临着“垃圾围城”这一事实。城市周边的“垃圾山”侵占耕地，每逢高温垃圾散发出的恶臭味严重影响了人们的生活环境，并且，垃圾中的有害物质对土壤环境造成了极大损害。

为了减轻垃圾对生态环境的威胁，我国从2000年开始就提倡垃圾分类，但成效甚微。2017年，国家再次掀起了一阵“垃圾分类治理”的风潮，以生活垃圾为主要处理对象，面向全体社会成员，通过法律与政策的建立和完善、制度加固、设施改进等多种方式，推动“垃圾分类”这一政策进入“强制时代”。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，也将“普遍实行垃圾分类和资源化利用制度”作为生态文明制度体系的重要组成部分列入其中。

那么，实现垃圾的减量控制和分类回收利用该从何处着手？

社区作为社会的基本单元，在社会治理体系中的地位和作用日益提升。党的十九大报告也曾明确指出，要推动社会治理中心向基层下移，有效调动地方政府、社会组织、社区居民等多个主体的积极性，实现这其间的良性互动，打造一个共建共享共治的社会治理格局。“垃圾治理”作为“社会治理”的一个重要课题，理应从城市社区多元主体协作的角度出发，寻找可行方案。

2  当前城市社区垃圾分类治理问题

目前，多市的垃圾分类正如火如荼地进行着，以首都北京为例，2017年10月，北京市人民政府办公厅发布了《关于加快推进生活垃圾分类工作的意见》，2019年11月，新修订的《北京市生活垃圾管理条例》首次明确单位和个人是生活垃圾分类投放的责任主体，并详细阐述了垃圾分类标准。但在实际走访过程中，我们仍可以观察到城市社区垃圾治理中存在的诸多问题，主要集中在规章制度的制定与执行、垃圾分类标准的宣传与落实、垃圾中端与末端的处理这三个方面。

2.1  规章制度的制定与执行

国家、省、市发布的关于推进垃圾分类工作的各项文件，是指导基层开展相关工作的指挥棒，而基层有责任依据政策文件的内容制定完备的规章制度，并将其中的要领内涵传达给民众。但实际上，在规章制度的制定方面，还存在诸多疏漏，以致于不能对个人的行为产生有效的约束作用。而从执行的角度出发，问题主要体现为“宣传不充分、监督不到位、奖惩不落实”。居民对垃圾分类的相关规章知之甚少，作为监督主体的基层党组织、居委会没有履行好职责，同时未将居民的行为落实到奖惩制度上来，导致垃圾分类工作进展缓慢、浮于表面，民众的垃圾分类意识未有显著提高。

2.2  垃圾分类标准的宣传与落实

而“垃圾分类标准”也面临着与“规章制度”相同的问题。对垃圾分类标准的宣传怎能仅依赖社区宣传栏中的海报或社区的轮流广播，必得对社区居民进行更加深入的教育。个人作为生活垃圾的源头，能否做好开端工作，是垃圾减量分类的关键一环。社区应将垃圾分类标准宣传到户，并通过开展各式各样的社区活动，明确各类垃圾的区别，指导居民如何快速分类、正确投放。同时，居民一方应积极响应号召，对家中的功能区进行细致划分，避免将垃圾混放，减轻分类难度。我们应提取垃圾中的“可回收垃圾”送到定点回收站，将其余的厨余垃圾、卫生垃圾、有害垃圾等正确投放到相应的垃圾桶中，长此以往，垃圾分类就会成为我们日常生活中不变的好习惯。

2.3  垃圾中端与末端的处理

做好垃圾的“源头分类”只是迈出了关键的第一步，但要真正实现垃圾的无害化处理与回收利用，由市场主体负责的“中端”与“末端”的处理过程同样不能放松要求。但在实际生活中，面对已经做好初步分类的垃圾，垃圾车一来“一锅端”，到了终点站“一锅倒”，居民端做出的努力将变得毫无意义。企业参与垃圾分类的效果不尽如人意的原因主要包括：垃圾处理的成本高、收益低;企业的垃圾分类处理能力滞后;垃圾分类的质量低，加大了企业处理的难度。2面对这些问题，政府的引导、支持和监督是必不可少的。

3  多元主体的角色定位与功能定位

垃圾分类治理领域的多元共治并不是一个新出现的观念，日本作为世界上公认的垃圾分类最成功的国家之一，已经由最初的政府主动式、自上而下的管理体制逐步转变为日本公民、社会团体、企业等社会主体协同治理的体制，实现了多元共治。这种政府引导、市场激励、民众参与的垃圾治理多元主体的协作模式值得中国借鉴，结合中国国情以及社会治理中心逐步下移的背景，在我们推行生活垃圾分类政策的过程中应充分发挥以下几个主体的作用。

3.1  地方政府

纵观垃圾治理模式的发展，政府始终占据着引导、指挥、规划的重要地位。地方政府要结合本区域的实际情况，将党和上级政府的方针政策细化，将具体的工作安排与要求下发到各居委会，指导和监督社区垃圾分类工作的开展，同时要通过资金投入完善相关的设施建设。除此之外，垃圾分类的有效推进必须依赖一定的强制措施，而在这多个主体当中，政府是最适合进行这项“兜底”工作的，政府能够借助法律的力量强制居民进行垃圾分类，对不规范的行为进行处罚，起到保障和约束的作用。

3.2  居委会

作为基层群众性自治组织，居委会在社区治理环节中一直充当着执行者的角色，亦可以称作联系政府与居民的中间者，负责接收来自政府的指令，管理社区内的大小事务。所以，在推行垃圾分类的过程中，居委会的作用不容忽视，它应将政府发布的相关文件整合成具体的行为指导规范并传达给民众。同时，通过组织居民开展相关活动、倾听居民遇到的难点问题，使垃圾分类治理真正地在社区“生根”。

3.3  物业与垃圾清运公司

物业与垃圾清运公司代表了生活垃圾治理过程中的市场一方。物业管理公司是按照市场化方式运作的企业，能够利用自身在資金、人才、管理方面的优势弥补社区治理的不足，更好地满足居民的需求。就垃圾分类一事而言，物业作为社区居民雇佣的“管家”，应协助居民、居委会更好的进行垃圾处理的工作。在北京市，2019年8月，人大代表赴昌平区东小口镇九台社区，与辖区单位、居民代表等就《北京市生活垃圾管理条例》修订倾听居民意见，参会人员建议应明确物业企业的责任，使其在垃圾分类工作中发挥更大的作用。参会人员认为，鉴于物业公司在分类工作中的重要作用，条例不仅要对居民个人参与垃圾分类责任进行明确规定，同时更要对物业参与垃圾分类的人员安排、设施设备、奖罚机制等主体责任予以明确。

3.4  社区居民

2019年《北京市生活垃圾管理条例》明确指出单位和个人是生活垃圾分类投放的责任主体，社区居民作为生活垃圾的生产者，在垃圾分类上有着不可推脱的责任，而过去的20年之所以垃圾分类一直无法开动起来，最大的症结在我们的民众身上。分类意识淡薄、浪费之风盛行、素质水平低下等都严重阻碍了垃圾分类和生态文明建设的脚步。或许过去我们还可以通过简单粗糙的填埋和焚烧方式处理掉我们产出的垃圾，但今天的我们必须清醒地意识到“垃圾分类”已经避无可避。社区居民是社区的主人，在参与垃圾治理的过程中，既是垃圾分类义务的承担者，同时又是垃圾分类的监督者和受益者，只有实现全员参与、自我监督，垃圾分类才能获得成功。

4  构建“垃圾共治”的现代化治理体系

4.1  明确责任，聚力共治

正如前文所述，“垃圾共治”这一现代化治理方案，首先应明确包括政府、居委会、市场、居民在内的多个主体的责任，由政府统筹全局、协调各方，为“垃圾分类治理”提供法律、政策和资金等方面的支持，并监督和调控垃圾分类的整个过程。居委会作为其间具有领头作用的执行者，必须制定出完备的规章制度和行为规范，带动全体居民参与垃圾分类。居民作为生活垃圾分类的责任主体，应积极响应国家的号召，承担起执行分类和监督分类的双重身份。市场应在政府的支持与引导下，发展技术，最终实现资源的回收与利用。

4.2  “从源头到末端”的全程式方案

垃圾治理从不仅限于开头做好分类，因为垃圾分类的目标最终指向资源的循环利用，所以在推行生活垃圾分类时，政府应做好全局规划，制定出“从源头到末端”的全程式方案，然后将垃圾分类治理的其他主体一一对应到不同的阶段，并针对各阶段建立适宜的、完备的管理制度。

4.3  “双向传递式”监督体系

“监督”对于任何一项政策的实施来说都是必不可少的，我们在完善垃圾分类的监管体制时，尤其要凸出“双向传递式”的监督模式，从政府一端出发，它要监督居委会是否将政策落实到工作中，而居委会作为一个自我管理、自我服务的组织，必然要对社区居民的行为进行监督。但这个过程同样也可以反过来进行，居民作为社区的主人，可以监督居委会对于垃圾分类工作的宣传与实施有没有到位，在具体执行的过程中有无疏漏，而居委会同样也可以对政府相关职能部门的工作与公务员的行为进行监督。

4.4  让“教育和宣传”始终在路上

通过观察邻国日本的垃圾分类推进过程，我们可以看到“垃圾分类”并不是一蹴而就的，未来我们还有很长的路要走，要避免“中途夭折”，就必须让“教育和宣传”始终在路上。“垃圾分类”并不是短期工程或一代人的工程，我们在完成现阶段的实施之后要以“接力棒”的形式一代一代传承下去，所以尤其要加强对青少年的教育，让“垃圾分类”走进学校，至此，“垃圾分类”已不单单是生态文明建设的组成部分，更是精神文明建设和素质教育的重要内容。

5  结语

从环境保护层面来讲，垃圾分类治理最直接的积极作用是减少污染、保护我们的地球家园，遵循“代际公平”的原则，为后代子孙留下宝贵的财富。从资源利用层面来讲，生活垃圾是资源没有被完全利用的产物，对其进行分类处理，可以及时回收垃圾中有价值的资源，逐步构建起高效运转的资源回收与社会治理体系。最后，“垃圾分类”作为一项“需要”所有人和“惠及”所有人的政策，在社会治理层面有着十分重要的意义，它可以成为促进民众参与社会治理的关键点。一方面，我们通过多元主体协同治理，实现了对资源和环境的保护，并推动了社会主义精神文明建设的进程，另一方面，在垃圾分类政策执行过程中，努力贯彻“人人参与、人人尽力、人人共享”的理念，真正发挥群众在社区治理中的主体地位，这是垃圾分类治理在社区治理中引发的连锁效应。因此，城市社区多元主体的“垃圾共治”方案对于促进社会治理现代化意义深远。

参考文献：

[1] 北京市生活垃圾管理条例[N].北京日报，2019-12-18（5）.

[2] 杜春林，黄涛珍.从政府主导到多元共治：城市生活垃圾分类的治理困境与创新路径[J].行政论坛，2019（4）：116～121

[3] 毕竞悦.垃圾分类不是政府“独角戏”[J].法人，2019（8）：21～23.

[4] 杜春林，黄涛珍.从政府主导到多元共治：城市生活垃圾分类的治理困境与创新路径[J].行政论坛，2019（4）：116～121.

[5] 王蓝蓝，钟小浜.元治理理论下社区治理主体结构的重塑与构建[J].长春师范大学学报，2020（3）：50～53.