陈小芳

摘  要：依法治国、建设社会主义法治国家是我国政府治国理政的目标，基层治理法治化是这个目标的前提和基础。近年来我国政府十分注重法治建设，法治能力不断提升，但同时基层法治一直是法治建设的薄弱环节。为此，笔者以三明市为例，从当前基层治理过程中遇到的突出问题入手，从基层党委政府层面、自治层面、社会层面、执法层面等深入剖析实质原因，以期对之后的推进基层治理法治化的路径探讨、实现基层法治化有一定的参考意义。

关键词：基层治理;法治;问题

中图分类号：D920.0     文献标识码：A

Analysis of the Problems and Causes of the Current Law-based Governance at the Grass-roots Level

——Take Sanming City As An Example

Chen Xiaofang

（The CPC Sanming municipal party committee party school，Office of teaching affairs，Fujian，Sanming，365000）

Abstract：The rule of law，the construction of a socialist country under the rule of law is the goal of the governance of China's government，grass-roots governance by the rule of law is the premise and foundation of this goal. In recent years，the Chinese government has attached great importance to the construction of the rule of law. But at the same time，we have seen that the rule of law at the grassroots level has always been a weak link in the rule of law. In sanming city as an example，this paper，from the current problems encountered in the process of grassroots governance，from the aspect of the party committees and governments at the grass-roots level，autonomy level，social level，law enforcement level，such as deeply analyze the real reason，after in order to promote the governance of the path of the rule by law to explore and realize the grassroots under the rule of law is of certain reference significance.

Key words：Grassroots governance;The rule of law;Problem

黨的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层[1]。党的十九大报告再次指出要加强社会治理制度建设，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。这说明党中央对国家和社会治理体系建设重视程度很高，尤其重视基层治理。然而，当前我国经济社会发展进入新阶段，由于城乡之间、地区之间发展不平衡，收入分配不公平和贫富差距扩大，社会结构和利益格局深刻调整，而产生的社会矛盾和问题大量存在于基层，基层化解矛盾和维护社会稳定的任务在增加[2]。

三明市地处闽西北，是一座新兴的工业城市，也是福建省的重点林区，素有“八山一水一分田”之称。近年来随着经济社会的发展，基层各种矛盾和问题也逐渐显露，这些问题从根本上来说与基层治理水平和法治化推进情况有着直接的关系。为了能更直观地了解基层社会问题，笔者将近年来三明市基层社会较为突出的社会矛盾、问题进行梳理，通过问题表象剖析实质原因，以期对基层治理法治化的路径选择有一定的参考意义，加快实现基层治理法治化。

一、当前基层治理面临的主要矛盾和问题

（一）项目征地引发纠纷

随着我国经济社会的高速发展，基础设施建设规模不断扩大，征收村集体土地用于项目建设的需求随之增加，如工业园区建设、城市房地产开发、高速公路、铁路征地等。在征地过程中，部分群众认为自身利益受到损害，如认为征地标准过低、征地补偿不公平不公开、对搬迁安置不满意等，这其中既有合理诉求，也有不合理诉求，而由此产生的阻挠工程施工、与现场工作人员发生冲突等事件，在一定程度上影响了社会稳定，个别还演变为恶性案件，严重扰乱社会秩序。这些事件若处理不好容易使群众产生一种错觉，似乎完成一个重点项目，就会一些社会问题遗留。

（二）群众违法侵犯公共利益

在基层治理中发现，群众违法占地、违法建设、非法侵占集体林地和盗砍乱伐等行为较难根治。特别是违法建设问题较为严重，群众利用节假日及夜间顶风抢建的现象较难管控，虽然政府不断加强值班巡逻，开展集中整治，但依旧难以根治问题。

（三）群众“信访”不“信法”

随着社会发展，群众维权意识明显增强，但由于司法成本考量及法院实际执行存在困难等现状的影响，部分群众仍选择通过行政手段解决权益纠纷。在此过程中，一些群众受“通过行政途径解决可获得法外利益”的错误观念误导，抱着“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的思想，特别是在医疗事故、生产安全事故等的赔偿纠纷上，选择“缠访”“闹访”，甚至违法上访，严重干扰政府机关的正常工作[3]。

（四）基层乡镇执法引发的问题

在上述各类纠纷中，县级以上党委政府虽高度重视，下大力气解决，但效果往往不尽如人意，部分纠纷只好通过行政命令要求乡镇执法处理，但法律规定的执法主体又大都是县级人民政府或其职能部门，由此造成乡镇政府执行主体不合法、执法程序不规范等违法执法现象发生，从而引发新的社会矛盾。

（五）村级自治能力不足引发的问题

当前，广大农村特别是贫困地区存在着人才缺乏、班子弱化、制度松散、村务管理混乱等问题。有一部分管理相对好些的，也多是依赖于个别治理能人，一旦人事调整，村级管理就马上弱化。同时，由于村务决策管理在民主、公开、规范方面仍需进一步提升，村务纠纷也成为农村矛盾的重点、农民上访的热点、干群关系紧张的焦点，影响了村民自治工作的推進。

二、基层治理存在问题的原因剖析

（一）从基层党委政府层面来分析，主要是依法行政水平不高和推动法治工作机制不完善

1.工作理念有差距。近些年，一些基层党委政府把工作重心放在经济社会发展上，虽然对基层治理法治化的重要性有一定的认识，但在认识和处理效率与公平、活力与秩序、经济发展与社会治理、维稳与维权关系等方面有所偏差。对一些矛盾问题常简单归结为发展中的问题，认为只要经济发展了问题就会迎刃而解;对一些涉及安全稳定的问题，从根本上找原因、依法依规解决问题的能力有待加强，以致在解决问题的同时也制造了一些问题，并且有些问题久拖不决，给社会维稳带来巨大压力。

2.依法行政水平不高。经过多年实践，基层政府依法行政的能力有了较大提高，但仍有一些部门或单位存在依法决策、文明执法等能力不强的问题，一些重大决策在执行层面严肃性和延续性存在一定的欠缺，仍存在有法不依、执法不严、以权压法等现象，体现出基层政府重大决策合法性审查、专家咨询和社会听证等机制还不够完善，一些领导干部运用法治思维推进改革发展、管理社会事务的能力还不强。

3.依法治理的监督机制有待加强。权力运行制约和监督体系尚未完全形成，没有形成监督合力[4]。人大常委会讨论决定重大事项的有关制度虽然建立，但在落实层面离抓实抓细仍有差距，一方面人大主动依法监督的力度不够，另一方面监督对象主动依法接受监督的意识还不够好，诸如行政监督、司法监督、舆论监督等体制机制也有待进一步完善。

4.惩戒机制不够完善。由于行政执法过错和司法过错责任追究制度目前还不够完善，操作性不强，执行力不高;干部年终考核、岗位晋升时也没有合理的考虑到执法过错和法治建设成效，因此干部执法过错、不作为、乱作为等行为得不到合理惩戒，导致部分行政执法人员、司法工作人员严格依法办事的意识树立不牢。

（二）从基层自治层面来分析，主要是村民自治基础薄弱和管理不规范

1.村民自治意识不强。相当部分村民关注的主要是选举和涉及自身利益的问题，对村整体利益和公共秩序重视不够，责任意识不强。

2.后备力量不足。由于农村人口大量外出务工，青壮年精英普遍减少，村干部队伍后备力量不足，整体素质下降，对村民自治的有效运转也产生不利影响。

3.村集体经济薄弱。现阶段，大部分农村以农业为主，有些村集体经济非常薄弱，缺少有效的利益诱导和激励机制吸引村民参与基层自治。

4.村民自治管理不规范。一些农村在一定程度上存在村规民约不规范、执行力不强;村级民主决策制度不完善、村务公开不规范，民主管理和民主监督流于形式等问题，挫伤了村民参与自治的积极性。

（三）从基层社会层面来分析，主要是基层群众法治观念淡薄和基层社会组织不成熟

1.基层群众法治观念淡薄。百姓遇到难题，宁愿上访，也不信任法律途径[5]。上述的非法侵占土地违法建设、盗砍乱伐林木、不按法定程序维权等现象都反映了少数村民重私利、轻法律的现状。

2.基层社会组织不成熟。当前，基层社会组织无论是数量还是质量，都难以满足基层社会治理的现实需求，在社会管理和服务中发挥“协同”“参与”的作用仍然薄弱。此外，现有的部分社会组织存在依附政府生存的问题，独立性欠缺，也影响其效用发挥。

3.基层法律服务水平低。基层法律服务体系不够健全，法律服务工作者素质参差不齐;法律服务范围较窄，更多的是对一些简单民事调解、经济案件的代理，对其他领域的法律服务涉足较少;法律援助进基层的力度不够，群众不能很好地享受到便捷的法律服务。

（四）从基层执法层面来分析，主要是执法力量不强和执法不规范

1.执法力量不足。随着“放管服”改革的推进，基层政府承担的行政及执法功能越来越多，可法治队伍人员配备紧张，特别是一线执法人员缺编严重，存在临时聘用人员执法的现象。执法人员素质得不到保证，不能确保严格执法、文明执法，一定程度上存在执法乱象。

2.执法不够规范。当前基层执法仍存在遇到难题不敢担当、该作为不作为、涉及利益问题不公正、在法定程序面前不规范不严谨以及缺乏服务意识简单粗暴等现象，规范执法有待进一步强化。

3.综合执法推行进度较慢。现在虽推行综合执法，但目前三明市成立综合执法局的县并不多，推进不平衡，且存在执法职能整合不到位、人员配备不齐全、工作衔接不顺畅等问题，综合执法成效不理想，不能满足当前的执法形势与任务的需要。

参考文献：

[1]中共十八届四中全会在京举行 习近平作重要讲话[EB/OL].（2014-10-24）[2019-12-16].http：//cpc.people.com.cn/n/2014/1024/c64094-25898158.html.

[2]刘佳义.推进基层治理法治化[N].光明日报，2014-12-08（01）.

[3]李咏玲.推进基层治理法治化问题研究[J].辽宁行政学院学报，2017（01）：16-20.

[4]彭新林.国家监察体制改革：历史借鉴与现实动因[J].法学杂志，2019（01）：44-55.

[5]贾少涵.改革开放以来中国农村普法教育研究[D].保定：河北大学，2018.