岳光辉

（湖南警察学院，湖南 长沙 410138）

现场管制，是指为制止重大突发事件中的违法行为、保全证据、控制危险扩大等情形，县级以上公安机关经上级公安机关和同级人民政府批准，依法对与突发事件相关的空间、人员、通信等实施的暂时性控制。《中华人民共和国人民警察法》第十七条规定：“县级以上人民政府公安机关，经上级公安机关和同级人民政府批准，对严重危害社会治安秩序的突发事件，可以根据情况实行现场管制。”目前，我国正处于深化改革的新时代，整体来说，基本实现了社会和谐稳定，但重大突发事件仍时有发生。由于各种社会矛盾和利益需求在各种突发事件中显得错综复杂，公安机关在处置突发事件过程中时常力不从心，导致警察不能依法依规科学有效地运用现场管制措施，全面有效地应对突发事件给社会带来的破坏和负面影响。因此，在现代法治国家和宪政建设过程中，如何确保警察正当合法地行使现场管制权，是公安机关现场处置突发事件需要解决的一个现实问题。

一、现场管制的性质

厘清现场管制的性质是公安机关合法合理的运用现场管制的前提。《中华人民共和国行政强制法》第二条规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”从现场管制的含义看，完全具有《行政强制法》第二条规定的行政强制措施的特点[1]。因此，现场管制从性质上来说属于行政强制措施，其主要特征表现为：

一是具体性。现场管制是公安机关为控制、消除突发事件的影响，针对实施突发事件的相对人（物）所作出的制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等具体行政行为。

二是强制性。强制的本意是凭借手中的力量，迫使他人作既定的服从[2]。现场管制是公安机关在采取其他措施无效果或效果不佳，或没有其他非暴力的行政措施可采取的情况下，以国家强制力为后盾，对相对人的人身自由、财物、行为等采取的使相对人无法反抗或不得违抗的强制性行为。

三是临时性。现场管制是公安机关出于紧迫情势的需要暂时对相对人采取的强制措施，而不是对相对人的人身、财产等作出的最终处分，是一种中间行为，不是最终行为。

四是非制裁性。现场管制的直接目的是为了防止公共安全、公共利益和相对人自身安全和利益遭受危险情势或危险行为的损害，在于排除危险情势和危险行为，不以相对人违法为前提，不以制裁违法为直接目的。

二、现场管制的规制

党的十九大报告作出“中国特色社会主义进入了新时代”的重大政治论断。这一重大政治论断不仅明确了我国发展新的历史方位，也明确了全面推进依法治国、建设法治中国新的历史方位，对深化依法治国实践提出了一系列新任务新要求。在新时代，公安机关在实施管制时，必须贯彻新思想、把握新矛盾、瞄准新目标，严格依据《人民警察法》和《行政强制法》等法律规定实施。

现场管制属于行政强制措施，其采取必定对相关人的人身、财产安全造成损害，因此，实施现场管制必须依法严格审批。严格审批应当注意两个方面内容：一是已经发生了严重危害治安秩序的突发事件，且这一突发事件运用其他非暴力手段难以得到解决，必须进行现场管制；二是经县级以上人民政府公安机关申报，上级公安机关和同级人民政府审查批准后方能实施。

决定实施现场管制后，公安机关应当采取张贴告示、现场广播或通过其他媒体等方式告知突发事件现场及周边群众，要求他们服从现场人民警察指挥，遵守现场管制的相关规定，并同时告知相关违法责任与后果。

依据《人民警察法》第十七条规定，实施现场管制的主体只能是县级以上人民政府公安机关，其他任何单位和个人均无权实施。

依据《人民警察法》第十七条规定，现场管制的对象是严重危害社会治安秩序的突发事件。具体来说，可分为三个方面：一是对人员的管制，如对社会有威胁或拒不接受指挥的人员采取的强制拘留、强制约束、强制隔离措施；二是对空间的管制，是为了将危害控制在一定区域，防止危害蔓延造成不可控制的后果，也为了能够及时的处置突发事件而采取限制空间的措施，如划定警戒区域、限制通行、实行交通管制等；三是对通讯的管制，是为了控制谣言的传播导致社会面的恐慌，从而达到控制后继消极影响。

依据相关法律规定，实施现场管制措施主要可以采取以下方式：

1.封闭现场和相关地区。视突发事件发生的具体情况，对事件现场及相关地区予以封闭，禁止无关人员、车辆进出。值得注意的是，封闭范围的大小一定要慎重，范围过小，难以保证突发事件处置的顺利处置；范围过大，容易侵害封闭现场及周边居民生活、交通等合法权益。

2.设置警戒线，划定警戒区域。为保障安全，应当使用警戒带、人墙或者其他方式，对封闭区域内的重点人员、重点单位、要害部位等周边设置警戒线，划定警戒区域，由民警值勤守护，禁止无关人员出入。

3.控制现场至高点。这里的“至高点”，是指突发事件现场最高的地方。为了全面了解突发事件全貌，观察事件发生发展变化情况，有针对性地采取应对措施，采取必要方式控制好现场的至高点。

4.实施区域性交通管制。交通管制是公安机关交通管理部门依法对部分或者全部路段的车辆和行人在道路上通行以及其他与交通有关的活动所制定的带有疏导、禁止、限制或指示性质的具体规定。依据《人民警察法》第十五条规定，县级以上人民政府公安机关，为预防和制止严重危害社会治安秩序的行为，可以在一定的区域和时间，限制人员、车辆的通行或者停留，必要时可以实行交通管制。据此，经县级以上人民政府公安机关批准，公安交通管理部门可以对突发事件相关区域实行交通管制。

5.实行通讯与新闻管控。为避免出现现场内人员与现场外人员的消极互动，导致事态扩大蔓延，公安机关应对管制区域采取适当措施。一是据情对现场实施通讯管控，切断现场内人员与外届的通讯联系；二是实行新闻管控，未经县级以上人民政府公安机关负责人同意，不得在现场从事拍照、录像、录音、采访等工作；三是严格禁止集会、游行、示威等活动，严防人员相互之间的串联与不正当聚集。

6.盘查嫌疑人员。在封闭现场、控制事态后，公安机关应当有组织、有目的地查验现场人员身份证件，对有违法犯罪嫌疑的人员依法实行盘查。

7.责令立即解散、强行驱散。在封闭现场后，应当通过张贴公告、广播喊话等方式责令围观人员立即离开现场，责令聚集的人群在限定时间内立即解散，并离开现场。对不听警告和命令、拒不离开现场的人员，公安机关可以依法使用警棍、催泪弹、高压水枪等必要的非杀伤性警戒强行驱散。对经公安机关强行驱散仍不离去的人员，公安机关可以强行带离现场或者立即予以拘留。

8.收缴非法财物。对经强行驱散的嫌疑人员及其所携带物品，公安机关可以进行搜查、检查。对非法携带的武器、管制刀具、标语、传单等违禁物品，予以收缴。

实施现场管制后，通过采取一系列措施，突发事件一旦得以平息，就应当经原批准实施现场管制的机关同意，解除现场管制措施。现场管制措施一经解除，应当立即通过媒体告知管制区域内及周边群众，并立即解除封锁、撤销警戒、恢复交通与通讯，以及时恢复正常社会秩序。

三、公安机关实行现场管制时存在的问题

新时代对公安民警提出了新要求。近年来随着我国法治建设的不断深入，执法环境显著改善，民警素质不断提升，公安机关处置突发事件的效果也越来越好，但是由于突发事件现场的不确定性，使公安机关实行现场管制时难免存在一些问题。

公安机关作为处置突发事件的主体，承担着巨大的责任。在现场管制过程中，公安机关各警种必须各司其职，紧密联系，配合默契，以期用最简单有效的方式最大程度地消除危害、平息事态。目前在公安机关在进行现场管制时，存在警力的配置和分工不科学的问题。在警力的配置上，警力投入过少，则不足以应付危害；警力投入过多又造成警力资源的浪费。在进行现场管制时，公安指挥人员对到底该投入多少警力、如何分层级投入警力考虑不周。在警力分工上，一般来说，参与现场管制的警力要进行细化分类，如指挥、信息收集、现场管控、交通管制、紧急情况处置、证据收集、机动等。然而，由于突发事件的突发性、紧迫性、破坏性[3]，公安机关往往临时调集民警进行现场处置，再临时进行分工，经常达不到预期的效果。

目前，公安机关处置突发事件时，有时会错过最佳控制时机，大多数情况下都是信息掌握晚，决定现场管制时间晚，采取有效处置措施晚，致使突发事件持续发酵，参与人员不断增加，波及范围扩大、影响更深，公安机关处置难度随之增大，造成不良社会影响。

在现场管制过程中，警方实际采取何种处置方式非常重要。虽然说可以采取的措施很多，但是到底采取哪种措施，如何采取措施，都必须根据现场具体情况确定。如现场封闭的范围大小、交通管制的区域、查验现场人员身份证件的方法、强行驱散的方式等等，既需要现场民警注意各种方式方法及执法执勤态度，还需要考虑现场具体情况，如警力的多少、参与突发事件的群众人数及情绪变化状况、交通及道路状况等等。有时由于参与突发事件的人员在不法分子的煽动下情绪激烈，部分民警处置方式简单粗暴，或者是在处置民警在不了解诉求情况下，直接采取强制力驱散人群或者将人员强行带离现场，都将导致矛盾激化，甚至将事件矛头直接指向公安机关，使事件处置更加被动。

信息的收集与研判工作是现场管制中的一项十分重要的任务。公安机关只有及时、准确地收集关于突发事件的情报信息，并及时进行研判，才能有效处置突发事件。当前，公安机关信息收集方式与实际生活之间存在差距，主要表面在三个方面：一是信息来源途径堵塞。部分公安机关对搜集信息不够重视，没有运用现代科技手段进行信息收集，不能主动预测信息和动态监测；二是信息综合应用能力弱。公安机关各警种之间因多种原因导致对信息的应用程度不一致，信息共享难度大；三是情报研判能力弱。有时虽然收集的情报信息较多，但却不能有效地对这些情报信息进行研判，并提供给领导者决策，致使领导处置突发事件时缺乏依据，导致行动迟缓。

四、公安机关实行现场管制中存在问题的原因

公安机关实施现场管制存在的各种问题，究其原因，既有公安机关现场指挥员和执勤民警自身存在的主观因素,又有突发事件现场情况的不确定性等客观因素。

突发事件的处置尤其是现场管制措施的运用是对指挥员和民警综合能力的考验。指挥员在现场进行指挥前须判断出突发事件的发展趋势，从多方面考虑可能产生的情况，及时采取有针对性的有效行动。在信息时代，由于信息快速传播和发展过程的缩短，运用现场管制措施短时间内处置突发事件极为困难，要求指挥员必须拥有极佳的决策能力。然而，由于指挥员的训练不够，导致突发事件发生时指挥员因为缺乏危机意识、实战经验和能力不能快速、有效地处置。此外，处置民警缺乏现场处置技巧的教育培训，缺少实战经验，缺乏应急救助方法和民警之间的战术配合[4]，致使处置效果不佳。

处置时机把握不当，主要原因是缺乏对事件风险进行全面评估。突发事件是个动态的过程[5]，需要随时随地对事件发生发展变化情况进行风险评估。但现在，公安机关缺乏专门的机构与专门的人员从事风险评估这一工作，致使很多风险评估都是在事件发展过程中，由现场指挥组织部分民警随机处理，使评估情况缺乏科学性。并且，由于突发事件涉及的部门广，各部门风险评估的指标不同，单一部门对其进行风险评估势必会片面化，不利于综合处置和早期预警。

社会参与是危机管理中的重要组成部分，群众参与、媒体支持、社会专业组织对危机处理有着积极作用。特别是媒体与社会专业组织在专业技能、信息收集、心理抚慰等方面有着优势，所以在危机处理过程中合理运用社会各方面力量极为重要。但从现实情况来看，目前社会对风险预防意识和应急救援的教育、培训和演练工作未落到实处。公民社会危机意识、自救互救能力，社会参与的动员机制有待加强[6]。

从已有的立法来看，我国当前尚未制定规范公安机关实行现场管制的单行法律，涉及现场管制的规定仅在《人民警察法》粗略提及，不够细化。其中现场管制的目的宗旨、职责与权限、处置原则、管制方式、责任追究与监督均未规定，导致公安机关在实行现场管制存在警力配置与分工、时机把握、处置方式等方面的问题。

突发事件的响应不是某个部门的事情，它需要公安机关各部门形成合力，互帮互助。从现实来看，公安机关往往在错过最佳处置时机后才匆匆组建应急队伍，各部门、警种之间执法合作缺乏默契，导致突发事件处置效果不佳。这种应对危机的方式，使很多危机处置效率不高，也不适应当前我国突发事件复杂化的现实。[7]

五、国内外先进经验借鉴

他山之石，可以攻玉。我国目前处于经济高速增长时期，但也正是由于经济增长过快，致使法律制度和现实生活步调不能完全同步。因此，可以借鉴国内外关于现场管制方面的先进经验，完善我国的现场管制制度。

德国警方在长期的处置突发事件过程中形成了先进的“协商管理模式”[8]。德国警方认识到，突发事件势必会影响社会治安秩序的前提下，表示可以容忍一定程度的秩序损害。因此，警方在处置过程中，并不会立即阻止人员的聚集，而是竭力控制其所带来的破坏性，持续与聚集人群的沟通，出现暴力破坏性行为限制武力的使用，将事件控制在警方能接受的范围之内。警方的处置机制也因此由攻击型转变成保守型，主要表现在警力的投放和使用趋于保守，有效避免了因自身行为带来的紧张和敌对氛围。采取强制措施时，重视影响控制，避免激化警民矛盾，对强制执行主体做了规定。如果现场警力与聚集人群对峙过久，为防止警员报复性的攻击行为，则抽调未直接对峙的警力实施强制措施。再者德国警方重视和媒体的合作，德国各级警方都有专门与媒体联系的部门，避免警方从处置开始，行政相对人就存在着敌对情绪，在情感上取得聚集人群的理解，同时也减少了处置暴力行为的难度。

在处置突发事件时，加拿大警方根据收集到的信息全面分析威胁等级，然后评估当地环境、天气、参与者、地点和原因，识别潜在威胁、事件的规模和参与者数量，最后确定威胁的可能性。一般风险评估分为五个级别，用数字1～5表示发生的可能性大小，“1”表示不太可能发生；“2”表示也可能发生；“3”表示可能发生；“4”表示容易发生；“5”则是极大可能发生。每个数字代表一种因素，必须考虑每个因素，并分析各种情况，最终得出风险评估报告[9]。

香港警务处作为处理突发事件的专门小组，已经成立了应急处置机制。对申请举行的集会游行活动，警方提前考虑各种危害因素，并且制定了针对性预案，细化各部门的职责，规定现场处置方式和救援措施，如运输、医疗、通讯、物资等。香港警方对批准的集会游行示威活动，在路线、人数、活动内容活动区域作出规定，并派出人民警察当场维护秩序，从而保证集会游行示威不会影响社会治安秩序。在活动进行中，若突然出现暴力事件，警方立即依法取缔。在危机事件处置之后，会总结经验、吸取教训，不断地完善预案，使得警方走向越来越专业化的道路[10]。

六、完善我国现场管制的思路

目前，我国正处于激剧的社会转型时期，存在各种各样的社会风险，其中就包括治安风险。因为，“一个处在社会激剧变动、社会体制转轨的现代化之中的社会（或曰过渡性的社会），往往充满着各种社会冲突和动荡”[11]。因此，对治安风险中居于重要位置的突发事件进行有效的管理和控制已经成为公安机关在社会现代化过程中必须攻克的难题。

公安机关应当制定现场管制的相关方案和应急预案，组建紧急状态下的多警种联合队伍，并制定相应的科学训练制度。公安机关处置能力的关键在于平时针对性训练程度的高低。组建专门训练团队，针对预案设想情况，制定联合训练计划，充分发挥各警种优势。在联合训练中进行统一指挥，在训练中使各警种有意识的磨合，熟悉不同情况下不同力量的配合。各级公安机关要做到相对固定参与人员、固定装备、固定时间的组织训练。同时训练时有意识地借鉴德国的“协商管理”模式，确保采取强制措施的主体是未直接与人群对峙的警力，并规范方法、动作、程序，在实战中提高各级公安机关的应急处置能力[12]。加强应急处置队伍素质能力培养，做到既重知识又重能力；既立足长远，又着眼现在。确保在重大突发事件中使用现场管制措施时，公安机关处置得力。

法治是维护社会和谐稳定，国家长治久安的重要基础。应对《人民警察法》中现场管制的内容进行补充与完善，从法律层面规范公安机关的现场管制行为，切实尊重和保障公民基本权利。同时，为了增加现场管制实施中的可操作性，使现场管制走向程序化、规范化，进一步明确公安机关的角色定位，使公安机关能够合理合法的实行现场管制，应制定一部关于现场管制方面的单行法规或规章，规范现场管制的目标任务、主体职责、基本原则、工作机制及善后等方面工作。

公安机关在平时的应急知识教育宣传中，是要加强对媒体和相关社会专业组织的宣传教育，取得媒体和社会专业组织的理解、支持与配合。公安机关在实施现场管制过程中，应当及时向现场人员普及法律知识，告知群众实施现场管制的法律依据，公安机关可能会采取的措施，以及公安机关的态度，尽量避免人群产生抵触情绪，激化警民矛盾[13]。在突发事件处置后，公安机关还应当通过媒体向社会大众做出关于现场管制的说明，明确清晰地向社会告知公安机关采取现场管制的原因、法律依据、已采取的管制方式，以及利益被侵害群众的救助途径，以此减小社会的质疑，维护公安机关的执法形象。

时机，是指客观存在的主观判断。公安机关在处置突发事件时，如果时机把握得当，可以起到事半功倍的效果。这就要求公安机关能审时度势，根据突发事件发生发展变化情况，及时进行风险评估，以此决定现场管制的时机、进行现场管制时采取各种措施的时机。风险评估是进行现场管制的前提和基础，其科学性直接导致现场管制的成败。由于风险是随时间而变化的，涉及多个学科。因此，在进行风险评估时加强信息收集和研判能力，实现各部门之间的信息共享，从而达到动态的风险评估和多维度的风险评估。同时，在进行风险评估时可以借鉴加拿大风险评估模式进行多维度、动态的综合分析，避免因评估不周全而带来的现场管制失败。

结语

法治兴则国家兴，法治强则国家强。在现阶段，我国的主要矛盾早已不是阶级矛盾，而是人民内部矛盾，对公共安全和治安秩序的威胁主要源于突发事件、群体性事件以及特定的不安全因素的日积月累[14]。因此，依法合理使用现场管制措施，有效处置突发事件，对维护社会和谐稳定有着积极的作用。在完善现场管制相关法律制度的同时，公安机关应当根据突发事件现场情势，遵循现场管制的规制，制定严格的管制预案并组织定期演练，提高管制执行人员的实战能力，以达到及时、有效的处置突发事件的目的。克服“重补救，轻防范”[15]的被动管理趋势，主动作为将隐患拒之门外，从根源上杜绝突发事件的发生。