黄明

摘要：本文以节能环保支出科目为研究对象，对其发展历程、绝对规模、相对规模、中央与地方支出结构、内部结构的现状等进行全面分析，发现存在支出规模偏小、内部结构不合理、中央与地方财权事权不匹配、支出效果不佳等问题。结合这些问题从扩大节能环保支出规模并提高其稳定性、优化支出结构、明晰支出责任、提高支出绩效水平等方面提出合理化建议，以提高财政节能环保支出的使用效益。

关键词：财政节能环保;支出现状;问题;建议

引言

“绿色发展”已经成为我国五大发展理念之一。既充分考虑中国的财政分权模式，又纳入政治体制因素，在运用能源消耗、环境质量、空气污染多维指标衡量“绿色发展”的基础上，研究节能环保支出对绿色经济发展的影响。研究发现，在现有财政分权模式下，财政分权有利于地方政府加大节能环保支出，进而影响整体环境质量，但也存在支出效率低的问题。同时，在地方政府官员由中央政府任命的政治体制下，官员出于“政绩”提升的考虑，加上政府与居民之间存在信息不对称，将进一步影响节能环保支出的效率Ⅲ。根据以上结果，在现有的财政分权和政治体制下，应尽快建立更为严格的节能环保政策审核体系，并逐步完善地方环保支出效率评价体系，以提高节能环保支出效率，促进“绿色发展”。

1我国环境保护财政支出重点的演变

新中国成立初期，我国选择了优先发展重工业的战略。当时，环境保护与经济发展之间的矛盾并不突出，环保问题没有得到应有的重视。20世纪70年代初，面对国际上兴起的环保浪潮和国内环境污染及自然生态恶化的形势，党和国家领导人开始关注环境保护。1973年制定了《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，强调开展以“三废①”治理和综合利用为主的污染防治。1976年由国家计委和国务院环境保护领导小组联合下发的《关于编制环境保护长远规划的通知》，首次对环境保护的资金渠道提出了明确要求。这一时期，我国实行统收统支财政体制，政府很少有直接用于环境保护的支出，对环境的投资主要体现为对新建、扩建、改建项目的“三废”治理工程的投资，对企业治理污染所需资金的投入以及对城市排水管网的污水处理设施建设和其他基本建设项目资金的支持。党的十一届三中全会后，我国开始了“以经济发展为中心”的改革开放。随着经济增长与环境保护之间矛盾的愈发突出，环境问题得到越来越多的关注与重视。1984年成立了环境保护委员会，并将环保能力建设纳入中央和地方的投资计划，新建、扩建和改建项目“三同时”、老企业污染治理以及鼓励综合利用等方面是政府投资的重点，排污收费制度开始起步，国家在推动城市综合整治、加大环保投入等方面都取得了长足的进展。

2我国财政节能环保支出优化

2.1明晰财政节能环保支出责任

现阶段要实现节能环保工作的预期目标，就需要进一步明晰财政节能环保责任，明确国家和地方在节能环保方面的权力，同时不同地区和不同部门实际需求仍存在一定的差异性，为了能够更加合理有效的配置相关资源，就要明确各部门的财力，并且使各部门对节能环保的重点和方向加以深刻理解和掌握，根据地区的实际情况实行支出责任制。一方面，建立科学的事权划分机制、确定责任主体。跨区域且具有较强外部性的节能环保事务由中央进行统筹，地方参与共同治理。属于单个地区或外部性较弱的节能环保事务由地方政府负责并明确责任主体，加强节能环保事务管理和监测的垂直管理。另一方面，在转移支付的制度方面进行调整。要在中央整体宏观调控的基础上，因地制宜地对基层环保能力进行指导和提升。对于相关地区的环境情况以及较低水平的公共服务能力，国家也应进一步加大转移支付力度，使得环境基本公共服务达到均等化，满足人们对美好生活的向往。同时建立相关激励机制，提高各地区在环境治理工作的热情。

2.2建立稳定的生态环保支出增长机制

长期以来，在“以经济建设为中心”的思想指导下，我国对生态环境保护重视不够，历史欠账较多，生态环境质量已经成为2020年全面实现小康社会的严重短板，急需增加投入。第一，应加大节能环保支出规模。政府应加大一般公共预算支出中环境保护的投入规模，保证财政生态文明投入增长幅度不低于财政支出的增长幅度。加大中央对环保专项资金的监管，推进落实地方环保责任，倒逼地方政府加大环保投入。同时，优化投资方向和结构，增加民众关注的突出环境问题，如雾霾、黑臭水体、土壤污染修复治理以及农村环境整治等的财政支持力度，保障重大环境工程项目的实施。第二，建立稳定的环境保护投入保障机制。建立节能环保支出增长保障机制是加大环保投入的关键。应加强制度建设，建立刚性约束机制，保证新增加的财政收入能够优先用于生态环保投入，保证节能环保支出增长率不低于当年财政支出增长率，同时也要高于GDP的增长幅度，以此促进生态环保投入的可持续增长。

2.3扩大节能环保支出规模并提高其稳定性

通过国际经验，环保投入占GDP的比重在2%一3%水平之上，国家才能够有效控制环境污染，进一步改善和提升环境质量。但我国在环境保护领域的投入水平一直較低，直接限制了我国对于环境污染治理的进程，因此，在环境保护领域的支出规模还应进一步扩大，尽快达到改善环境质量投入占GDP比重2%的最低标准，同时寻求持续稳定的节能环保资金来源，提高节能环保支出规模增长的稳定性。目前我国财政节能环保支出的绝对规模在逐年扩大，但在国家整个财政支出的相对规模仍然处于较低水平，因此，有必要加强国家对节能环保的重视，逐步把节能环保支出作为国家财政支出的重点，针对部分财政收入出台相关政策，优先用于节能环保的相关领域，保证节能环保领域资金来源的稳定性，同时进一步提高支出的增长率并保持其平稳性。

3结束语

要破除这一扭曲只有大幅度提升各级环保部门的独立执行力，增强环保领域的预算独立，保证环保政策目标和执行不受地方政府总体目标干扰。在长期发展来看，更重点考虑环保事权财权的有效划分，从而避免权力错配导致的扭曲。