唐甜甜 高晗

摘 要：共享经济作为一种特殊的企业经营模式，不同于政府主导的传统公共服务项目。同时，作为共享经济“客体”的共享产品，所有权与使用权分离，同时具有准公共服务性与商业盈利性的双重特性。共享经济的本质及共享产品的特性决定了政府和企业对于共享产品的管理都具有不可推卸的责任。在这种多重利益相互博弈、牵一发而动全身的情况下，任何一方都很难独立地对这些问题形成有效且适宜的规制。因此，解决问题的关键在于政企合作。PPP模式通过建立政府与公司的平等契约关系，明确协议双方权利、责任与义务，并对项目的收益和风险进行合理分配，能实现公私主体之间的有效合作，从而实现对共享经济的规范化管理。

关键词：共享经济  PPP模式  政企合作  风险分配  回报机制

中图分类号：F724.6 文献标识码：A

2020年3月4日，国家信息中心分享经济研究中心发布了《中国共享经济发展报告（2020）》，该报告全面反映了2019年我国共享经济的发展概况。报告显示，2019年，出租车、餐饮、住宿等领域的共享经济发展在各自行业中的占比分别达到37.1%、12.4%、7.3%，网约车、外卖餐饮、共享住宿、共享医疗在网民中的普及率已经达到47.4%、51.58%、9.7%、21%。可见，我国共享经济多存在于公共服务领域，但由于共享经济运营和管理牵涉多方主体利益，且缺乏成熟的共享机制，不免带来各种各样的问题。例如出现投资乱象、共享产品投放泛滥、小企业蜂拥而起并急速陨落、消费者人身安全及财产安全受到侵害等现象。目前，规制共享经济发展乱象的关键在于立足共享经济本质和特性，探寻政企合作路径与可行性，并构建出合理的制度构想。

1 共享经济的本质及特性

1.1 共享经济的本质

由于共享经济所依托的产品或服务的差异性，导致了人们对于共享经济本质的认识产生了分歧，主要存在以下三种观点。

第一，共享经济的本质是再中介化。共享经济大多依赖共享平台发展，共享平台作为第三方实体或虚拟组织，削弱了传统服务中介机构的职能，同时又强化了自身的中介职能。最终，形成一个满足共享服务需求和供给的新平台。共享经济“再中介化”的本质决定了其发展必须依靠强大的技术支撑，以保证平台稳定运行。

第二，共享经济的本质是垄断。在资本决定资源的时代，资本青睐寡头的趋势越发明显。网约车的厮杀，曾经经历了近两年时间的烧钱和博弈，而到了共享经济发展时代，速战速决、加快融资也成为企业一致的选择。因此，由于共享经济本身所呈现的重资产特质，在后期发展过程中必然需要依赖大量资金投入，企业在运营过程中保证可靠的成本收益是成功的必要因素。

第三，共享经济的本质是让产品社交化。互联网时代使得交易越来越具有虚拟化的趋势，而共享经济平台正是利用这种趋势，推动交易从线上发展到线下：线上促成交易，线下完成交易。在交易的过程中，平台收获了用户数据，包括用户的交易配对、评分、用户惯常的出行路径，进行业务创新，达到产品中后期人传人的社交式传播扩张的效果。由此可见，共享经济的发展离不开对社交媒体的运用和对平台信誉的维护。

由于共享经济的发展所依托的产品和服务各有差异，以上三种观点实则是从不同的角度来观察、分析、理解共享经济的本质，更有利于理解共享经济运营过程中的必要成功因素。首先，从产品选择角度来看，共享企业在进入新市场或开发新产品时，应做好前期的市场调研，充分了解共享是否是解决问题、满足客户需求的最佳解决方案。其次，从企业能力角度来看，共享企业的成功经营离不开四个要件：一是强有力的技术基础和网络平台支撑，以应对扩大市场规模所带来的风险;二是企业内部组织结构和治理方式完整，足以应对市场风险;三是可靠的成本收益性，不能只考虑占领市场、扩大用户规模，而忽略了收益;四是有效的信息披露和信用征集机制，企业信用的提高更有利于企业扩大融资。最后，从外部条件来看，企业在经营过程中要善于利用国家政策，不能与国家大政方针背道而驰。同时，企业应主动承担社会责任，保障消费者的合法权益，不损害公共利益。

1.2 共享产品的特性

共享经济作为一种特殊的企业经营模式，不同于传统的政府主导的公共服务项目。作为共享经济“客体”的共享产品或服务主要有以下两点特性。

第一，所有权与使用权的分离。在共享经济中共享产品的所有权归属于企业，使用权在用戶租赁时间内归用户享有。所有权和使用权的分离使共享产品具有二元属性。所有权的归属表明共享产品属于共享企业的私有财产，而使用权可随时向任意用户让渡则表明共享产品能够发挥公共物品的功能。共享产品二元属性导致了风险承担主体不明确，对消费者维权和企业监管、维护工作造成阻碍。

第二，准公共服务性与商业盈利性的双重特性。共享产品与政府设置的公共服务设施在根本目的方面有所差异，前者偏重商业盈利性，后者偏重提供公共服务。不可否认的是，共享产品确实发挥了公共物品的功能，具有准公共服务的性质。但是，共享产品的商业盈利性也导致了激烈的市场竞争，给社会公共秩序与公共利益造成了很大的困扰，这与其准公共服务的性质相违背。如何协调这二者之间的矛盾是在共享产品治理过程中需要解决的问题。

综上所述，共享经济的本质及共享产品的特性决定了政府和企业对于共享产品的治理都具有不可推卸的责任。对于企业来说，在开拓新市场时，企业需要提高科技含量、提升产品质量，尽量规避恶性循环、投资乱象、企业倒闭等现象的发生。对于政府而言，由于共享经济是现代经济体系的一部分，其各方面保障制度的完善定然离不开国家政策的支持和政府的监督管理，故解决共享经济乱象之途径必然离不开政企之间的交流与合作。如何分配好政府与企业之间的公共空间管理责任是共享经济发展面临的难题之一，PPP模式正适应了这一要求。

1.3 PPP模式的适用

共享经济因以共享为主要的服务模式，出现的问题多样、成因复杂，牵涉多方主体利益。在这种多重利益相互博弈，牵一发而动全身的情况下，任何一方都很难独立地对这些问题形成有效且适宜的规制。因此，解决问题的关键在于合作。

通过相关新闻报道可知，政府与企业现阶段的合作多数停留在技术层次，只是通过技术手段实现了企业与政府的信息共享，然而技术层次之外合作不足，缺乏系统的理论指导。实际上，实现政府与企业的统一监管需要的不只是信息，更重要的是监管制度的确立。

PPP模式的本质是参与者缔结契约，通过建立政府与公司的平等契约关系，明确协议双方权利、责任与义务，并对项目的收益和风险进行合理分配，能实现公私主体之间的有效合作，从而促进各个项目参与者之间的相互合作，对共享经济进行规范化的管理。

2 PPP模式适用于共享经济的必要性和可行性分析

2.1 PPP模式的定义

《财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》规定，PPP项目由政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

由此，对于共享经济领域的PPP项目，政府可以采取竞争性方式优先选择具有良好运营管理能力的企业，政企双方按照平等协商的原则订立合同，明确双方的责权利关系，由公司提供具有准公共服务性质的共享产品租赁服务。这样既可以实现公共利益的最大化，又能达到政府和企业之间的合作共赢。

2.2 选择PPP模式的必要性

PPP通过引进民间资本、吸引社会资金参与供给，一方面可以减轻政府财政压力，并且使社会公众得到更高质量的公共服务，有助于民生建设;另一方面将为日益壮大的民间资本、社会资金创造市场发展空间，更好地发挥其优势和创造力。因此，PPP模式的运用对政企双方均有裨益。

在PPP模式下，政府和企业建立的是一种平等的合作关系，但是由于实践问题的复杂性以及政府与企业地位的不对等，会出现损害企业利益的情况。例如，在实践中，地方政府换届、新政策的出台以及政府缺乏承受能力等情况可能将直接危害社会资本的利益。这就要求在项目创始初期阶段，政企双方需要就项目的保障措施达成一致的意见，事先协调好项目开展过程中可能会出现的利益冲突。

2.3 选择PPP模式的可行性

首先，PPP模式在我国基础设施建设的实践中有很多典型案例可供借鉴。在我国第一个交通运输PPP项目——北京地铁四号线项目中，北京市政府与具有丰富的地铁运营经验的香港地铁公司展开合作，通过签订特许经营协议，明确了各方主体的权利义务，地方政府节约了财政支出，企业也获得了稳定回报。

其次，目前我国已经涌现出了一大批共享企业。运营方面，在大量资金支持和长久运营之下，部分企业已经积累了稳定的用户规模;在技术方面，大数据平台的应用推动了共享产品运营的区域一体化。对于政府而言，在资金、规模、技术取得不错成就的企业是具有极大的合作价值的。此外，政府在选择合作对象时，可以通过市场竞争机制选择一家或几家有实力完成大量规划改造的企业，与之建立长期伙伴关系。

最后，PPP模式的政策支持力度较大。截至2020年6月12日，根据北大法宝的数据统计，涉及PPP的法律法规、政策文件一共有725部。其中，法律21部，行政法规77部，司法解释2部，部门规章531部，黨内法规、团体规定、行业规定共96部。由此可见，我国政策大力支持政府与社会资本进行合作。

3 共享经济领域的PPP项目构建要点分析

3.1 识别项目合同

首先，明确PPP项目合同的结构。PPP项目合同是整个PPP项目合同体系中的核心法律文件，以确立和调整各方的权利义务关系，而项目边界条件则是PPP项目合同的核心内容。在PPP项目合同中，政府与企业的权利义务边界主要是明确项目资产的权属、规划风险分配与回报机制等。

其次，明确PPP项目的产权归属。共享经济领域的PPP项目相对其他PPP项目具有特殊性，其部分项目资产在项目实施前已经由企业所有，不是项目实施后取得。所以，需要明确PPP项目合同的产权归属问题——共享产品的所有权属于企业，不因项目合同的签订而发生改变。

最后，明确PPP项目合同的性质。PPP项目合同是政府和企业签订的合作合同，因此以公共利益为基点将PPP项目合同归属于行政合同，或者是以私人利益作为基点归为民事合同，都背离了PPP项目的设立初衷。一方面，项目合同不能完全认定为行政合同。在政府和企业的合作项目中，政企之间是双向选择的平等契约关系。另一方面，项目合同不能完全归属为民事合同。作为具备公共服务属性的新生事物，政府有权利也有义务对共享产品的运营进行监督，保证公共利益不受侵害。因此，PPP项目合同应被认定为一种兼具公法属性和私法属性的合同，从而缓解政企之间的利益冲突，防止行政权力过度干预经济或企业过度追求利益。

3.2 规划项目风险分配与回报机制

由于共享经济领域的PPP项目会涉及政府、共享企业和社会公众等多方利益，在政府的公共管理职能、企业的营利性、社会公众的公共利益三者的相互冲突和博弈之下，正确分配与处理好PPP项目的风险分配与利益共享是政府和企业合作的前提。

在项目风险分配方面，PPP作为一种积极的合作模式，理想状态下每种风险都应由最善于应对该风险的合作方承担。这样不仅有利于风险的有效规避，还能减少项目所需成本，提高项目效益。根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》的规定，在划分政企之间的风险承担责任时，可以按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则合理分配项目风险，由社会资本承担项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险，由政府承担法律、政策和最低需求等风险，对于不可抗力等风险应由政府和社会资本合理共担。

在项目回报机制方面，构建回报机制之前，需要明确利益共享的原则，兼顾各方不同的利益诉求。政府追求公平与秩序利益，社会资本追求高收益，公众追求物美价廉的公共产品和服务。不同利益诉求之间的冲突决定了PPP项目所具有的双重特性：一方面，PPP项目具有公益性，不能以利益最大化为目的;另一方面，PPP项目应当有一定的收益率，才能更好地吸引社会资本参与。所以，如果使用者付费足以作为投资回报的资金来源，则可以采取使用者付费模式。如不足，可以寻求政府的帮助，考虑到政府的财政压力和政府财政审批的复杂性，为尽可能保留共享经济的自由性，可以考虑采取可行性缺口补助方式。当共享产品的使用费用不足以满足共享企业的运营成本时，可以由政府以财政补贴、优惠贷款等形式，给予共享企业以一定程度的经济补贴。

由于实践问题的复杂性以及政府与企业地位的不对等性，PPP项目的风险分配与回报机制的完善和运作需要设立配套机制加以保障，确保项目按照既定计划执行，达到预期的效果。第一，明确违约责任的分担。政府和企业对项目运营合同都负有履行义务，如果没有履行或者部分履行，应当承担违约责任。对未能如约、按量、保质提供公共产品和服务的PPP项目，应依据合同约定要求企业退出PPP项目合同并赔偿损失，严格追究企业责任。第二，确立资金保障机制。在PPP模式下，企业承担了项目融资的大部分工作，政府的增量债务可以得到缓解。然而，在项目缺少资金支持无法运作时，政府应适当给予资金支持。并且，在项目确立后，政府有责任将涉及政府支出的部分纳入政府综合财务报告。第三，构建争议解决机制。政府和企业在项目运营过程中，对某些操作产生疑问或者发生争议时，应当先采取协商解决的方式。不能通過协商解决，或者双方不能达成一致的意见时，可以向上一级政府主管部门申请审查，由上一级部门对争议进行审查核实，并提出合理的解决措施。第四，引入绩效评价机制。政府应积极承担对PPP项目运作、服务质量的监管和考评责任，在了解产品或服务价格、收益的基础上，加强对项目运营全过程的成本审核、服务评析、价格调整、财务审核。

参考文献

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