宋家璇

摘 要： 中国目前流域水污染防治面临着多龙治水、局部改善、整体恶化的困境。其瓶颈主要在于流域内各区域的环境利益与流域整体环境利益、各区域的经济利益与流域整体的环境利益之间的矛盾。要破解矛盾、突破困境，应当设立专门的流域管理机构，实现流域综合管理;树立“环境保护优先”的理念;加强区域政府间的协调合作;引入市场调节机制，建立流域水生态补偿制度。

关键词： 流域水污;防治;流域综合管理;生态补偿

【中图分类号】D922.6     【文献标识码】A     【文章编号】1674-3733（2020）19-0295-01

1 我国流域水污染防治的现状

水资源作为经济社会发展的重要资源，与生活生产关系密切，而七大水系更是我国经济社会发展的命脉所在，几大流域水污染治理的成效好坏有着非同一般的意义。“水污染物排放一直没有得到有效控制，水污染防治和水环境保护面临着旧账未清完、又欠新账的局面”。“部分流域水资源的开发利用程度过高，加剧了水污染的恶化趋势”就是具体表现之一。七大水系总体为轻度污染，浙闽区河流和西南诸河水质良好，西北诸河水质为优，湖泊富营养化问题突出。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河七大水系总体为轻度污染。目前我国并没有专门针对流域水资源管理的专项立法，只是在现行《中华人民共和国水法》 第12条对水资源管理体制做出了如下规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制;国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作;国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和國务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责;县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”新修订的《水污染防治法》也没有涉及到专门针对流域水污染防治的专门规定，但在第8条有这样的规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理;交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理;县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。”

2 我国流域水污染防治困境解读

各个流域的形成是自然因素的结果，不是人为划定的，水本身则既是一种重要的自然资源，更是一种关键的环境要素。流域内的水资源是以整个流域为单元的，其总量、质量都是以整个流域为基础的。流域水循环既是流域经济发展的基础，更是流域生态的重要一环。脱离流域整体性，必然是流域水资源的数量和质量的双重损失。而单纯地只注重水的经济价值忽视其生态价值必然导致流域水循环的破坏和水质量的不断恶化。因此，流域水环境治理，首要的一个问题在于明确流域水污染防治的真正目的何在。笔者认为以水资源的生态功能的维护作为流域水污染防治的目标，实现整个流域内各行政区域对流域水资源的充分合理利用，发挥水资源巨大的经济社会功能的同时能够保存好其隐含的生态价值是治水的根本。正是基于经济利益的考虑，加上地方利益、部门利益的冲突和纠葛，流域的水污染治理并未见实效，基本上是“局部改善，总体恶化”的局面。有鉴于此，流域内各行政区对于本地方利益的考虑应该以整个流域为基础，在充分考虑本地方经济社会决策对整个流域的影响之下选择最优的发展机会，做出更优的决策。因为，只有在实现整个流域的经济生态利益最大化的前提上，才能为各行政区域内的经济社会利益最大化提供保障。在整个流域范围内，各个条块分割的地方的利益总和并不必然大于流域整体的利益，而反过来，只有整个流域的利益最优得到保障，才能为实现各个条块的小利益的最大化创造条件。

3 我国流域水污染防治困境的解决思路

水资源具有生态价值和经济价值双重属性，又具有系统性和整体性的特点，其本身属性的综合一体性必然要求我们不能割裂其多方面的价值，而只选取其中一点。“水生态”的概念强调对水的经济功能和生态功能的系统性考量。以往的以地域为主、多部门分权管理的模式，根据各政府部门的职责赋予其在水资源管理治理中的一定权限，这本是权责一致的体现，但是针对水污染治理，尤其是流域水污染治理，完全忽视了流域内水资源本身属性的考虑。流域水资源首先从地理区位上看，流域内的上中下游是密不可分的，再从水的功能上看，水量、水质以及其他的养殖、航运等功能之间也并不是完全独立而是相辅相成、一体共生的。其航运功能的好坏与水量密切相关，而养殖则因对象的不同对水质有不同程度的要求。经济发展与环境保护之间的矛盾在单一的行政区域内和整个流域内都分别存在，但最直接的表现还是通过单一行政区经济发展与整个流域环境保护之间的矛盾表现出来，而这一点正是制约流域水环境治理的关键所在。因而如何协调与解决流域内单一行政区经济利益与整个流域环境利益之间的对立与冲突就是流域环境治理的基本任务。因此，解决这一矛盾在很大程度上还需要依赖各行政区的“环境保护优先”理念以及落到实处的行为，即为了保护流域整体的具有明显公共性和整体性的环境利益，暂时牺牲某些行政区自身经济增长的个别利益和局部利益，促使各行政区做出短期内经济发展让位于生态环境保护的举动才有望化解这一尖锐矛盾。而具体到流域水污染的治理中，就要求治水理念的转变：要从现在的以单一的水质、水量以及单方面的水功能的治理转变为以整体的水环境和水生态的治理。无论是流域内的政府还是各涉水部门进行水污染防治都要树立治理水生态的理念，以水生态为中心，水质、水量双管齐下，实现对流域水资源的可持续利用。

参考文献

[1] 周生贤.关于《中华人民共和国水污染防治法》的说明，2007.

[2] 罗兰等.流域水污染治理模式创新研究.河南科学，2010.

[3] 晁根芳.流域管理法律制度建设研究.中国水利水电出版社，2011.

[4] 吕忠梅.水污染防治法修改之我见.法学，2007.