李新平　胡燕

关键词 灾难冲击 大地震 新型冠状病毒肺炎疫情

作者简介：李新平、胡燕，成都市社科院副研究员。

中图分类号：D67                                                               文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.251

事实上2003年我国就出台了《公共卫生事件应急条例》、2004年出台了修订版本的《传染病防治法》、2007年实施了《中华人民共和国突发事件应对法》，相关的法律法规对我国应急管理提供了重要法律依据。但是，在超大城市引领经济社会大发展中的高密集资源汇聚和高频率的人员流动，使应急预防和救援管理的紧迫性日臻凸显。现在已经是重新审视和完善城乡战略应急管理系统的时候了。完善灾害应急体系，就要以系统思维，用战略性的运筹学理论努力形成一个完善的应急管理体系来应对各种重大灾难，以此彻底提高救灾效率，实现事半功倍。

一、构建全面赋权的决策指挥系统

（一）协调应急部门和卫生疾病防控部门职能形成联席决策委员会

2018年国务院机构改革组建了应急管理部，之后各地设立了应急管理（办）局，成为了统筹管理公共事件的基础平台。新的应急管理部主要是应对自然灾害和事故灾难两类突发事件，并不包括疫情控制事件。实际上应急管理部跟国家卫健委是同级的架构，应急管理部协调不了公共卫生突发事件的应急准备和突发事件的应对。这就是新冠状疫情出现部门失能的重要原因之一。改革方向有两条路线：一是把公共卫生突发事件应对的统筹职责并到应急管理部，国家联防联控机制常态化（应急办）统领包含医疗卫生事件的各类灾害应急事件;二是构建双方的联席决策委员会，在应急准备阶段把各个部门都协调起来，对疾控事件定级别的权力则归于该委员会。同时，赋予各级疾控部门在意见不同的情况下有越级、独立向上级汇报的权利。本文倾向于第二条改革路线。这是有效防止地方政府基于各种原因隐瞒突发性公共事件的重要制度建构。

（二）成立指挥系统，赋与应急指挥部紧急时刻的最高动员权

一旦启动应急响应级别后，就会成立应急指挥部。应急指挥系统（大多数地方已经建立应急办（局））是灾难应急管理系统的核心，是应急管理的大脑，起着呈上启下的重要作用。所谓呈上，就是要立即将灾难的动态情况向更上级应急管理系统报告，直到上报至国家最高管理层。所谓启下则是当地灾难系统的核心管理部门，发出指挥决策和具体指令，并在第一时间了解灾难的动态情况，并进一步为此做出决策。必须从人权和财权上保证政令通达和强大的执行力。

（三）建设技术保障系统，提供大数据、智能化、区块链服务

科技的进步使我们能够更好的面对灾难。大数据的服务，使我们能及时了解灾难的空间和人数动态，决策者据此可以做出准确决策。科学的决策建立在大数据上，就可以准确的指挥储备中心向相关灾难地点调拨物质、指挥救灾人员，以及引导志愿者及时到达相关地域实施救助行为。这里需要说明的是，武汉红十字会的问题在网络舆论中受到了强烈的反弹。其核心实际既有其自身官僚化的问题，也有其技术能力落后的问题。这次武汉红十字会作为物资接受和发放枢纽发生的一些问题，说明了应对特大规模的救灾救援，仅靠一两个公益组织来承担这个职能有较大的局限。

美国国防后勤局部队支持改进办公室（CPI）在费城举办的一场演讲会上，官员们回顾了区块链技术如何帮助应对紧急情况。利用区块链为波多黎各（Puerto RICO）颶风玛丽亚所造成的灾害提供援助的努力被用作案例进行了研究。政府机构也可以探索使用区块链技术进入救灾系统。救灾和建设的一个非常重要的环节是资金和物资输送。区块链公开透明不可篡改，且具有去中心化特征，可以使得救灾基金落实到具体款项上，避免贪污以及因繁杂流程导致的浪费，而其可溯源的特性又能在物资输送上进行一个包括原材料制造商的挑选、运输、运输流程和数据跟踪等在内的保证。这就使物质的支援从源头开始跟踪一直到使用，保证了救援效率。

二、完善灾害物质储备系统

（一）设立完备的普通战略物质储备系统

巧妇难为无米之炊，再好的指挥系统，如果没有物质的援助也只能打空拳。灾难抗击首要的是各种物质必须到位。我国一直都有各种物质储备系统，但这些物资散在各个部门管辖之中，有的系统还残缺不全，比如这次武汉事件中暴露的医疗防护物质严重缺乏问题，说明战略性的医疗卫生防护储备很不到位。略物质必须储备在平时，调用在抗灾。每个城市多建立几个灾害战略物质储备中心是非常必要的。

（二）建设应急时刻的支援物质储备系统

武汉这次的红会事件也告诫我们应有足够的中心空间储备应急支援物质。所谓应急物质储备中心就是专门用来储备各地支援物质的地方。这些储备中心的安置应该分别安置在城市的各个方向，以便最短时间对接灾难抗击。

三、完善灾难救安置系统

（一）建立战略性医院

救灾过程最重要的目标，是保证灾难中出现的各种伤者、受害者的医疗。这里有两种情况，一个是一般性灾难的救助系统，一个是特殊性灾难的救助系统。地震等地质灾害和高传染病灾害的明显不同之处在于受伤者受害者的本身是否具备传染性。我们把不具备传染性的救助定义一般性救助系统，他们不需要隔离治疗，而具备传染性的救助，我们称之为特殊性救助系统。对第一种我们认为当下的医院体系基本能够满足。关键是特殊性救助系统，它拥有必须隔离的要求，对床位和医疗资源的空间和救助人员要求都具备更高。在此我们强烈建议吸取北京市抗击非典的小汤山模式和武汉的火神山医院这种经验和教训。每个大城市应当在现有医院之外建立自己的医院救治系统。在各种灾难出现时可以紧急启动战略性的传染病集中隔离医院，医院规模根据当地规模而定。

（二）完善灾民安置系统，根据灾难的性质合理安置灾民

这次新冠状肺炎疫情防控的灾民安置出现了较大的问题。由于没有建立完备的灾难避灾系统，大量人员得不到救助，只能被要求居家隔离，这是十分不专业和十分危险的。实践证明，在各地应当建立紧急集中隔离地点，特别是专门针对疫情事故进行集中的隔离点。这种隔离点既能保证受害者的基本衣食住行，也能保证病毒传染的隔离。

四、建立抗灾资金金融系统， 探索设立救灾基金

抗击灾难不仅需要对救灾本身提供资金支持，而且涉及经济大幅下滑，企业在灾难期间无法正常工作而导致的企业倒闭、员工失业等问题，这会导致灾害后遗症的延长。所以，我们建议把抗灾资金策略提升到了抗灾金融系统。这个系统直接对应急时刻的物质和人员资金运用提供支持：一方面接受非灾区的救援资金，在应急时刻点对点准时及时调拨资金;另一方面必须建立灾难时刻的金融政策系统。考虑金融系统是个独立的系统，抗灾资金金融系统只是对金融政策提出要求，金融系统及时作出决策。我们也强烈建议设立抗灾基金，基金资金来源可以是个中央财政、地方财政、民政部彩票收入及捐助。基金将在救灾中起到重要资金支持。

五、构建灾害维稳系统

（一）法治系统保障着整个社会治安稳定

一方面，通过打击非法涨价、囤货行为，打击街面犯罪，维持社会治安，保证着系统不会出现无序的情况，使人民能够安心养病治病、社会不会陷入混乱。另一方面，通过制度建构给予应急管理者、救灾决策者和社会参与者一个稳定的预期，有助于提高效率。

（二）组织灾害督查、监督系统

武汉的抗灾实践证明，突发公共卫生事件的及时决策和评估督查非常重要。以往鉴来，要加强应急的法治制度建设，特别是要加强重大应急事件的免责和追责制度。所谓免责，是要充分考虑到突发公共卫生事件及时采取隔离、封堵等措施的重要性以及可能带来的负面影响，两害相校取其轻，对涉及重大传染性疫情的强硬决策给予一定的免责。所谓追责，就是要建立评估督查系统，并在此基础上建立事后追责制度，对不作为、迟作为、乱作为的行为进行惩处，以督查抗災提高效率。

（三）必须构建公开透明的舆论系统

保证人民群主的知情权、并依法保障敢于讲真话的公民的合法权益，保障信息的公开透明。

六、成立完善的接受援助接待系统

新冠疫情救援中，在举国体制下，全国强大的救援力量陆续涌入。却不料爆出了救援力量物质安置的问题，给救援带来了不小的麻烦。这就说明要在指挥部的指挥下分门别类的安排救援力量安置系统，让救援力量及时和救灾系统对接，也让他们没有保留没有后顾之忧，这是极其重要的。

七、构筑多元化的抗灾体系，积极吸引民间力量抗灾

在救灾指挥部的强有力领导下，我们不能忽视社会力量参与抗灾救灾。事实证明，社会组织等民间力量有着强大的救灾和抗灾动力。在突发事件的应急救援中，应当欢迎和引导各类社会组织、社会力量的参与，主动和他们对接，互通有无，让各类社会组织、社会力量嵌入整个抗灾防控的指挥体系之内，从物质和人力上给予支持。当然，需要指出的是，社会组织、社会力量的行动必须是在救灾一盘棋之中，不得随意扰乱国家应急救援的指挥行动，要做到重大事件报备。