谢景慧

摘要：“项目治国”背景下，项目制成为当下政府购买服务、社会工作参与社区治理的一种主流方式。本文通过参与式观察法，从社会工作服务质量的角度对社区层面的项目制运作进行利弊分析，项目制在社区社工服务中具有提升组织自主性、改善服务质量、提高服务效率、调动居民参与等积极作用，也存在项目导向下的服务“内卷化”、制度性差、行政式评估导致“社工变写工”等消极作用;最后在项目制背景下提出改善城市社区社会工作服务质量的建议，以期实现政府购买服务项目制的福利性与公共性的初衷。

关键词：政府购买服务;社会工作;项目制

项目制是在国家分税制改革背景下，为解决地方财权与事权不匹配的问题，通过中央到地方自上而下的财政转移支付的方式，对社会服务与社会建设的项目进行资金支持，一般以中央政府“发包”、地方政府“打包”、基层政府“抓包”为运作逻辑。社会工作服务项目的运作线条是各级政府直接面对社会组织，将公共服务项目通过各级政府部门的直接购买、社会组织的传递而到达受众对象，这是“项目治国”背景下社会工作服务项目制的不同之处。從2012年中央财政首次购买社工服务后，越来越多的公共服务以项目形式打包给社会组织，政府提供资金并监督社会组织的行为，社会组织承接项目并由此获得资金。同时，从中央到地方的购买级别不断拓展，购买服务的领域、金额与数量不断增加。

社区是当下各个部门都很重视的治理单元，也是社会工作的重要实务场域。社会工作参与社区治理的机制与途径一直是备受关注的研究议题，项目制为这个议题提供了思路。在项目制这个载体中，社会工作获得了一定程度的发展资源，证实了自身在社区治理中的作用与价值，促进了基层治理格局的转变，但是，项目制也给社会工作的社区服务带来了一定限制，如资源驱动性与服务专业性、传统行政导向与专业独立性守护、技术理性与价值理性之间的冲突等，如何在项目制线条中充分发挥社工服务的专业性、有效性是本文重点关注的内容。

本文采用参与式观察法，对G市的政府购买社区社会工作服务项目的运作过程进行观察，发现项目制在社区社工服务中具有积极作用，也存在一些问题。因此，基于项目制的客观框架，本文尝试对城市社区社工服务的项目制提出改善建议。

一、项目制概述

目前，多位学者从不同角度对项目制进行了阐述，渠敬东认为项目制是为了实现国家公共服务与资源配置而进行资金转移支付的载体，是为保证国家治理意志顺利实现的有效机制，具体运作表现为在中央集权模式下，在“自上而下”的控制线条下融入“自下而上”的市场化竞争机制，从而演化出一种新的“四两拨千斤”的国家治理结构。国家通过项目制实施基层治理，推动各项事业发展，同时也意味着政府治理理念与行为的变化，即由单纯的经济发展的经营性行为转变为以公共服务为本的社会治理与综合发展行为，其中，法治化、规范化、专业技术化和标准化是项目制的核心议题。

项目制已经成为一种基层治理方式，也是一种国家资源动员方式。政府购买服务和社会工作服务项目都是在这样的大背景下派生出来的，并遵循其规则，这为社会工作提供了新的空间，为社区治理提供了新的力量，但是如何在项目制框架内避免产生消极的负面效应是值得认真思考的问题。

二、城市社区社工服务项目制的优点

（一）赋予社会组织与社区服务一定的自主性

我国基层治理模式正在从“管理型”向“服务型”转变，政府通过项目制将公共服务打包给社会组织，在资金使用和服务监督等方面发挥作用，具体做什么服务和如何开展服务都由社会组织从理念或功能定位出发自行决定。这一方面赋予了社会组织与社区服务一定的自主性、合法性和运作活力，从而充分发挥社会组织服务的独立性与福利性;另一方面提高了社区服务的有效性，实现了公共资源与服务需求的有效匹配。在经济发展相对落后的G市，政府的治理理念转变有所滞后，大多数社区仍然采取传统的行政式管理模式，在此背景下，项目制成为社区服务组织保持独立性与专业性的有效途径。

（二）改善服务质量

不同于传统“管理型”的科层控制，倡导以人为本、改善民生的社会组织通过申请政府项目而对社区特定群体或特殊领域进行服务，一方面可以有效应对社会转型变迁所产生的新问题、新群体，缓解社会矛盾在社区层面的张力;另一方面，社区组织能够通过多样化的专业服务，有效回应社区居民因为生活质量提升而不断出现的发展性需求，从而提升社区福利水平，促进社区和谐发展。例如：G市某社会工作服务社为社区提供的多样化服务，既有留守儿童关爱、残障人士康复、社区矫正服务等治疗性服务，又有老年文艺组织培育、社区教育、儿童能力培育等发展性服务，这些服务使社区充满了人情味与活力，也使该社区因其服务质量而成为市内社会组织参与社区服务的典型代表。

（三）提高社区服务效率

由于中央及地方财政的结算制度因素，项目制服务项目一般均要求一年一结算，即社会组织承接的政府购买服务必须在年内完成申请指标服务并通过项目评估，这无形中提升了社会组织的服务效率。而且，项目制的精细化管理严格将服务指标与时间相匹配，并将之作为项目评估的重要指标，这种流水式的项目规划与评估促使社会组织有步骤、有期限地开展社区服务，避免了传统管理与服务过程中的拖沓现象，大大提高了社区服务效率。

（四）调动公众积极性

项目制要求社会组织立足于社区内某一群体的服务或者某一领域的服务，有很强的针对性与目标性;社区服务有明确的衡量指标，这使得服务具有很强的可操作性与可视化效果;同时，由于基层服务的多样化诉求与基层组织的先天性亲和，政府越来越鼓励多领域、多类型的社会组织、社区内生组织甚至居民团体积极参与社区服务。这些因素叠加扩大了参与主体的范围，也有效调动了公众的积极性。如每年G市的政府购买服务，社区内的文艺团体、爱心退休人士组成的社区组织、其他地区的社会组织、地区行业协会等都可以成为项目的服务方，充分调动了社会主体参与社区治理服务的积极性。

三、城市社区社工服务项目制的局限

（一）项目导向下社会组织服务的“内卷化”困境

项目导向有两层含义，即哪里有項目就去哪里与以完成项目指标为目标。在地区经济发展不平衡与社会组织特别是社会工作机构对政府资源高度依赖的双重背景下，政府购买服务的项目申请制具有一定的资源驱动性，即哪里有项目社会组织就往哪里走，如G市G区的购买力度较大，在其他区注册的社工组织纷纷到该区申请项目。受公民社会程度严重不足、社会组织发展困境等客观因素的限制，这种“游击式服务”非常容易导致社会组织服务脱离社区实际需求。一方面，社会组织具有外来性，缺少社区的熟人网络与群众基础。从学理上讲，了解社区与需求、与居民建立关系是社区服务的前提，并且需要一定的过程，时间上不止项目执行周期一年。扣除两头的项目申请与评估时间，项目制真正的服务时间非常紧张，而且忙于完成项目指标，所以容易忽略居民的真正需求。另一方面，加剧了社会组织的流动性，不利于社会组织与居民之间建立亲和深厚的关系，也不利于组织服务工作的深度开展，服务的形式化、表面化降低了居民对社会组织的信任;同时，这些因素叠加起来，对社会组织自身的合法性与权威性也是一种伤害。

以完成项目指标为目标看起来逻辑上似乎没有任何问题，但是在观察中发现，G市许多社工组织在参与项目申请时自身就缺乏清晰的思路，仍然年复一年地停留在“申请项目—完成项目指标—申请项目”的“内卷化”困境中，社区与服务对象“被工具化服务”，社工组织服务缺乏专业性、连贯性与专注性。从专业学理角度看，申请项目是服务于社区需求的，项目活动是服务于项目目标的，年复一年的项目申请是由浅入深地回应社区需求的专业化过程，在实际执行中，项目申请与项目活动被倒置在最高位置，社区需求被忽视，项目目标不明确，一个个社工服务项目被粗暴地简化为前后没有太大关系的、随意的几个个案或者几次小组活动或者几次社区活动，这些指标之间的内在逻辑难以论证。道德高地的社工行业本身就更应该持有专业自省、专业自觉，在实践中不断反思，在反思中不断改进，这样才能跳出“内卷化”的发展怪圈。

（二）制度性差

项目制的一个突出特点就是随意性强，没有明确的制度标准与规定，今年实行的项目可能会因为各种因素在来年被取消;而且，项目制的经费额度缺乏科学的制度标准，会随时受到外界因素的影响或增加或减少，导致项目制过程中的很多琐碎细节的科学性与合法性无从考证。同时，政府购买服务的资金也缺少制度性保障，受部门或者领导人的影响较大。G市的政府购买服务在2019年之前一直由群众工作委员会负责，但2019年初G市下发政府机构改革方案，市、区两级的群众工作委员会被取消，直接导致2019年的政府购买服务中断，特别是社会组织对政府的依赖较强的西部地区，政府购买服务中断意味着很大一批社会组织与社区组织可能会面临解散的风险。

（三）行政式评估带来的“社工变写工”

G市政府及各区县购买服务的评估工作均交付第三方组织来评估，中期评估、预评估、终期评估、考核评比等节点多，日常的文书资料压力大，花费社会组织大量的时间和精力。社会组织介入社区服务是我国社区由“管理型”向“服务型”转型的必然趋势，社会组织需要在社区需求的基础上，发动居民一起解决社区矛盾，增进社区福利，培育社会资本与社会支持网络等，但是，社会组织在有限的时间、人力等客观条件下，科层指标往往成为项目的首要任务，很多时候容易外化为几个个案服务、几次小组服务或者几次社区活动，这种“活动串烧”无疑会影响组织服务的质量。社会组织还要面临各方的检查，行政式的迎检工作也容易给社会组织带来许多负担。从评估过程与评估方式来看，过程资料是评估的主要依据，资料导向容易引发“搭便车”现象，即几个社会组织或者项目从同样一次活动中各取所需的投机主义，造成职业行为扭曲。

四、社区服务层面项目制的完善建议

（一）实行社会组织社区服务驻地化

从长远发展度看，社区问题解决、弱势群体服务、社区福利提升等将是一项没有尽头的深耕工程，所以，社区应该成为社会治理的基本着力点和社会组织发力的基本田野。在政府购买服务项目制的背景下，可以从以下几个方面促进社会组织在社区落地生根。第一，“留住它”，实行城市社区社会工作服务专项化，实现“以项目为本”向“以社区为本”的导向转变。通俗来说，在目标层面就是通过项目制载体服务社区，而非在社区范围内表面化地实现项目制。在清晰的价值导向基础上，形成城市社区服务购买的专项制度，更好地为社会工作专业力量不断深化社区服务提供基本的制度与资源保障。第二，“让它留得下来”，加大对城市社区服务项目的购买力度。通过对G市的社区服务机构观察发现，许多社会工作机构出现流动性服务的原因在于项目购买力度小，无法生存。因此，作为在基层社区传递社会福利的职业化行为，社会工作服务项目需要足够可以支撑服务质量与组织运行的经费投入。第三，“让它能够留下来”，构建社区服务质量的多元深化指标。社会工作机构在社区落地生根不仅仅是组织形式上，更重要的是在社区居民心中落地生根，而真正回应社区与居民需求的服务才是专业、优质、深入人心的服务。因此，应构建由浅入深、由点到面的持续性服务指标，提升服务的专业性，与居民建立互信亲密的关系，从而充分体现社会组织的公共服务理念。

（二）建立规范、持续的社区服务购买制度

当前，我国公民社会发展程度普遍不高，且社会组织发展时间较短，导致社会组织的生存与发展对政府的依赖性仍然很强。在这样的背景下，建立规范、持续的社区服务购买制度是开展社区社会工作服务的重要前提条件。一方面，常规化并制度化政府购买社区服务的经费来源，如规定地方财政收入的一定比例作为每年公共服务购买专项资金。另一方面，加强项目制运作的过程管理，对项目审批、预算申请、资质认定、合同内容规定与签订等关键环节进行规范与细化管理。在项目内容引导方面，可以在居民与社区普通需求基础上构建一个由浅入深、由点到面的城市社区社会工作服务基本规范，各个社区服务组织根据社区实际情况确定量化与质化的服务内容;项目审批环节，对不同类型的服务组织进行分类引导，专业社会工作组织的专业化要求要相对严格，新成立的社会组织一定的扶持性引导，给予非专业性组织一定的专业引导。

（三）构建社会组织的自我增能机制

社区服务质量、社会组织的自身发展、社会组织的“造血”能力及社会组织的自我提升与增能，对于当下以及将来政府购买服务的项目制运作都有重要意义。首先，加强社会组织之间的交流与合作，在服务互补互促的同时增强社会组织之间的经验交流，使社会组织之间形成相互支持的正向网络。其次，加强社会组织在社区服务中的督导制度建设，以此不断提升社会组织的专业水平与服务能力。尤其在社区服务需求不断扩展的背景下，社会组织的服务质量是衡量其专业性的直观标准，直接有效的督导制度可以引导服务的专业方向，但也要避免督导的形式化与“不对口”现象。再次，增强社会组织的“造血”能力。当下，大多数社区服务组织都依靠“输血”式的生存方式，且输入方式单一，容易导致社会组织的生存能力与风险抵御能力不足。公民意识不断增强，因而要加强与社会力量的联结，如通过质量为本的实际行动挖掘来自公民、企业、基金会、网络等方面的资源，形成多元的自我供给格局。

五、局限与思考

本文通过对G市社区社工服务项目制的参与式观察，主要通过服务质量这一维度分析项目制框架下的利与弊，并针对项目制框架下的社区服务弊端尝试提出改善建议。本文是对一个城市的观察，无法概括普遍存在的共性，另外，只是从项目服务质量这样一个维度进行分析，因此具有一定的局限性。

项目制的社区项目服务终究是一种输入型公共服务，如何在社区服务中实现“输血”式服务向“造血”式服务转变，如何充分运用项目制线条资源服务于社区资本建设、社区自我治理机制构建等，最终实现社区多元自治的格局，这都是可以继续思考的议题。

注释

①作者长期在G市参与各区政府购买服务项目实践及评估工作，并长期在G市参与调查研究工作，文中所举案例均为作者根据参与式观察方法得出。