摘要：目前，实施留置措施的相关规定不完善，主要体现在留置期限届满解除留置措施的程序以及延长留置措施的条件不明，没有规定提前解除留置措施的模式和程序等，导致在实施中既有可能不当限制被调查人人身权，又有可能放纵犯罪嫌疑人。解决该问题的关键是按照符合人权保障要求和程序正义的基本理念完善留置措施运作程序，区分解除留置措施的不同模式及对应的情形，规范解除留置措施的程序，明確延长留置的“特殊情况”，增设留置必要性审查制度。

关键词：留置措施;解除模式;解除程序;延长留置;留置必要性审查

中图分类号：D925.2

文献标识码：A

文章编号：CN61-1487-（2020）11-0095-03

留置措施是指监察委员会为了调查严重职务违法和职务犯罪事实，依据《监察法》的有关规定，暂时剥夺涉案公职人员及相关人员的人身自由，使其在一定期限内不得离开留置地点，以确保职务违法、犯罪调查活动顺利进行的一种监察调查措施。监察机关采取的留置措施具有强制性、主动性和预防性等特点。监察机关通过留置措施限制被调查人人身自由，其权力来源于国家强制力，因此留置措施具有强制性。留置措施为调查权中的一项具体措施，监察机关的调查权不遵循不告不理原则，不必以他人举报与控告为基础，因此留置措施具有主动性。留置措施针对尚未完全查明违法违纪的被调查人，防止其破坏证据和线索，妨碍调查活动的顺利进行，因此留置措施具有预防性。留置措施实施不当很容易侵犯被调查人的合法权利，为此有必要对留置措施的实施进行规范。

一、实施留置措施的相关规定不完善

《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（简称《共产党执纪规则》）仅明确规定了期限届满情形下适用自动解除模式，对于解除留置措施不同情形适用的解除模式及解除程序没有详细的规定。

其一，留置期限届满解除留置措施的程序以及延长留置措施的条件不明。《监察法》第43条规定留置措施的适用期限不得超过三个月，三个月届满后发现不存在职务犯罪行为的，应当解除留置措施。《监察法》第60条规定留置期限届满，监察机关不予以解除的，被调查人及其近亲属有权向该机关申诉。上述规定表明《监察法》明确了申请解除、依职权解除两种解除方式，但并没有明确规定解除留置措施由谁审批，由谁决定解除。所以才出现未经过上一级监察机关把关而自行对需要延长留置的被调查人解除留置的情形，有可能放纵犯罪嫌疑人。《监察法》明确了申请解除、依职权解除两种解除方式，但是并没有明确规定解除留置措施由谁审批，由谁决定解除，所以出现对需要延长留置期限的情形未经过上一级监察机关把关而自行解除留置措施，导致有可能出现放纵犯罪嫌疑人的现象。同时，由于《监察法》对于延长留置措施的条件“特殊情况”的具体内容没有明确，导致监察机关对于延长留置措施的条件宽松，存在为了办案需要不当延长留置时间，侵害被调查人的人身权的可能。

其二，《监察法》没有规定提前解除留置措施的模式和程序。提前解除留置措施的被调查人的特点是主动交代违法犯罪问题并配合调查，这种情形下被调查人一般对调查工作不会产生妨碍，并且被调查人掌握的犯罪事实已经交代完毕，监察机关没有必要再对其留置，被调查人不再符合留置的条件，因此应对其解除留置。但是，《监察法》中并没有规定解除留置之后监察机关对被调查人的犯罪行为是否予以追究，没有规定提前解除留置措施的模式和程序，如果采取留置措施的监察机关没有经过上一级监察机关的批准而自行解除留置措施，很有可能使得构成犯罪的被调查人成为“漏网之鱼”。

其三，《刑法》第390条第2款有对行贿人免除处罚的规定，司法机关长期存在“重受贿轻行贿”做法，一直实行惩治行贿犯罪要服务于查办受贿犯罪的刑事策略，这给监察机关带来了示范效应，对于如实交待犯罪事实的行贿人往往提前解除留置措施之后不再追究其刑事责任。走无原则底线的过度迁就行贿人的老路会给出一个错误的信号：国家对行贿行为不重视。这导致某些市场经营者为了谋利或者生存选择权钱交易，已行贿的人尝到了甜头还会继续行贿，反向刺激并催生新的受贿行为。因此，司法、监察机关应当考虑《刑法》第390条免除处罚规定的正确理解、重新定位等问题。

二、留置措施运行中存在的问题

留置期限届满后发现不存在职务犯罪行为的，采取留置措施的监察机关可以不经过上一级监察机关的批准，自行解除留置措施。但可能存在需要延长留置期限的情形，由于未经过上一级监察机关把关，容易导致放纵被调查人的结果。

监察机关前期初步核实工作不扎实，调查工作基础不牢，长时间难以获得关键证据，留置期限届满后对被调查人解除留置，就难以发现所谓的“新罪”或者其他理由来申请延长留置时间，上一级监察机关审查时为了办案效果对延长留置措施的条件要求比较宽松，导致不合理延长留置期限，这就有可能侵害被调查人的人身权。

监察实践中提前解除留置措施的情形不在少数，提前解除留置的被调查人一般已经构成犯罪但情节不严重且积极交代问题，也可能是涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，比如贪官的妻子或情人被留置了，经调查发现他们没有构成共同犯罪，对其提前解除留置。比如，湖北省监察机关发布的保障企业发展的十二条措施第九条规定，对于主动交代违法犯罪问题并配合调查的，可依法解除留置。《浙江省留置措施操作指南》规定，对留置的使用、延长、解除，市级以及县级监察机关需向省级监察机关备案，省级监察机关需向国家监察委备案。因此，监察实践中，提前解除留置不需要原批准采取留置措施的上一级监察机关批准。

三、完善留置措施运作程序的路径

（一）明确各情形所对应的解除模式

建议《监察法》和《共产党执纪规则》将留置措施的解除分为依申请解除模式、依职权解除模式和自动解除模式三种类型，并明确各模式所适用的解除留置措施的情形。

一是适用依申请解除模式的情形。没有充分证据证明有违法犯罪行为或者查明不存在犯罪行为就应当释放被调查人，相应的就存在解除留置措施的两种情形。第一种，留置期限届满没有查明犯罪事实的，根据《监察法》第60条的规定，留置期限届满，被调查人及其近亲属有权向采取留置措施的监察机关申请解除留置措施，显而易见该情形采用的是依申请解除模式。第二种，留置期限内监察机关有充分的证据证明被调查人无罪的，此时被调查人以及近亲属是否有权利或者是否可能申请监察机关解除留置措施值得思考。由于现行规定中被调查人的近亲屬和律师在调查阶段不能介入，对调查的情况并不了解，即使在调查期间监察机关查明被调查人不存在犯罪行为的，第一知情者是监察机关，因此此种情况应当由监察机关依职权解除对被调查人的留置措施。在监察机关自行解除留置措施之前是不会向外界公布案件的调查情况的，因此被调查人的近亲属不能申请解除留置。被调查人由于是案件的利害关系人，所以在留置期限内不能申请解除对自己采取的留置措施。如果赋予被调查人申请在留置期间解除对自己的留置措施的权利，被调查人很有可能通过解除留置的申请扰乱调查活动的正常开展。因此，只有第一种情形符合依申请解除留置措施的条件。

二是依职权解除模式。排除移送检察院审查起诉时留置措施自动解除的情形，其他都适用。依职权解除模式不需要被调查人及其近亲属的申请，监察机关可以根据自己的监察权行使解除留置的权力。留置措施全程都在监察机关的掌控之下，一旦发现不符合留置的条件，就应当行使公权力解除对被调查人的留置，防止对被调查人人身权造成侵害。因此，除了移送检察院审查起诉时留置措施自动解除外，对于其他符合解除留置措施的情形（期限届满解除、无罪解除、提前解除），监察机关都可以依职权主动解除留置措施。如果监察机关先依职权解除留置，被调查人及其近亲属就不能再申请解除留置，因为依职权解除留置的决定当时生效，无需再申请解除留置。但如果被调查人及其近亲属先申请解除留置，监察机关在审查之后认为不符合解除留置的条件作出不予解除留置的决定，之后又出现了新情况符合解除留置的情况，则监察机关可以依职权解除留置。

三是自动解除模式仅存在一种情形，即监察机关用充分的证据证明被调查人有罪，移送检察机关审查起诉，对被调查人的留置措施自动解除。根据《刑事诉讼法》第170条，人民检察院只有对监察机关移送的留置案件按照规定权限进行立案，将调查程序转化为审查起诉程序，根据刑诉法规定采取先行拘留措施，留置措施便自动解除，不需要监察机关决定解除。自动解除模式不能与其他两种模式并用，只能单独使用，自动解除模式启动后就不能再使用其他两种模式了，这是由自动解除模式立即生效所决定的。

（二）规范解除留置措施的程序

留置期限届满和无罪解除情形下，采取留置措施的监察机关可以自行决定解除留置。留置期限届满没有充分的证据证明被调查人存在犯罪事实或者留置期限内有充分的证据证明其无罪，这两种情形已经达不到采取留置需要满足的条件，因而应当解除留置措施。在证据充分、事实清楚的前提下是比较容易判断是否应当解除留置措施的，所以采取留置措施的监察机关就有能力和条件做出解除留置的决定。由于第一种情形已经达到了留置期限，如果还需要上一级监察机关批准，可能由于审批流程繁琐导致超期羁押，损害被调查人的人身权，因此采取留置措施的监察机关可以自行决定解除留置，但如果是上一级监察机关批准该留置措施的，应当向上一级监察机关备案，从而让上一级监察机关知情，明确该被调查人不存在犯罪事实，消除对其怀疑，恢复其名誉。

对提前解除留置措施的情形，由于已经达到犯罪程度，认定符合解除留置的条件比较困难，因为如果将一个有罪之人释放是否会放纵犯罪，是否会影响相关案件的调查都需要严格判断，一般涉及重大复杂利益考量的案件都需要征求上一级监察机关的意见，因此应报批准决定适用留置措施的上一级监察委员会主任签署解除留置的意见。这既能保证案件质量，又能为下一级监察机关进行指导，保证执法的统一。

对于提前解除留置措施的被调查人在解除留置措施之后对其犯罪行为是否应当追诉，要看《刑法》和《刑事诉讼法》是否对其设置了免予追究刑事责任的规定。《刑法》第383条和第390条第2款规定了行贿罪和贪污罪免除处罚的特册情形，当符合这两种情形时监察机关可以在提前解除留置措施之后不再追诉，但其他情形下的职务犯罪没有免于追究刑事处罚的特别规定，因此对于提前解除留置措施的其他情形下的职务犯罪，监察机关应当严格按照有关法律的规定，明确审查是否应当继续追究其刑事责任，保证应当追究刑事责任的被调查人符合移送条件时及时移送检察院审查起诉，防止遗漏犯罪。

（三）明确延长留置的“特殊情况”

《监察法》规定的延长留置期限的“特殊情况”应指发现新的犯罪事实或者案情重大复杂的情况。因为留置是为了方便监察机关调查案件、收集证据，如果三个月留置期限内没有收集到充分的证据，就应当推定无罪，解除对被调查人的留置。只有当留置期限届满，由于案件重大复杂或者发现了新的犯罪事实，监察机关需要延长留置期限查清案件时，才有对被调查人重新留置、调查新罪、收集证据的权力。但是实践中可能出现监察机关前期初步核实的工作不扎实，导致没有在三个月内找到充分证明被调查人构成职务犯罪的证据，监察机关可能会以“发现新罪”为由来延长留置时间，因此不仅要明确“特殊情况”是发现新罪，还要对特殊情况进行严格的审查，对无故延长留置时间的人员依法进行惩处。

具体来说，应当严格遵循延长留置期限的审批程序，省级及以下的监察机关认为需要延长留置期限的，要经过本级监察机关的领导进行集体研究再做出是否延长的决定，并且还应当经过上一级监察机关批准。根据以往监察案件中留置期限的长短，大致可以判断出不同种类的重大疑难案件对应的留置期限：县处级以上干部职务犯罪案件通常为四个月的留置期限，厅局级以上干部职务犯罪案件通常为五个月，省部级以上干部职务犯罪案件通常为六个月。监察机关明确重大疑难的案件之后，可以针对不同的案情有针对性地延长留置时间，这样既能充分保障被调查人的人身权，又能够督促监察机关提高办案效率。

（四）增设留置必要性审查制度

借鉴刑事诉讼活动中的羁押必要性审查，留置必要性审查制度是指由上一级监察机关对被留置的被调查人有无留置的必要进行审查，对不符合留置条件的，由相关主体建议办案机关对被调查人解除留置的监督活动。

留置必要性审查的程序应当包括受理、初审、立案、审查、结案的几个步骤。留置必要性审查程序除了上一级监察机关依职权启动外，由执行留置措施的监察机关或者被调查人及其近亲属、代理律师通过申请启动。申请人应当向上一级监察机关提出申请，并说明解除留置的理由。上一级监察机关收到申请材料后应当在三个工作日以内进行初审，提出是否立案审查的意见。对于没有理由或者理由明显不正当的申请，受理案件的机关可以作出不予立案的决定，并以书面形式告知申请人。经过初审，认为可能存在不予留置的法定情形的，应当经过批准后予以立案，对申请人提出的存在留置不当的理由进行审查，经审查认为无留置必要的，应当向执行留置的监察机关发出解除留置的建议书，并要求该监察机关在十日以内回复处理情况。经审查认为有留置必要的，告知申请人不予解除留置，并通知执行留置的监察机关。省级监察机关认为留置措施不当的仅需向国家监察委员会备案。

四、结语

目前有关留置措施的规定内容过于粗略，具体标准缺失，可操作性不强，应当区分留置措施的解除模式，细化解除留置的程序，明确延长留置的情形，在《监察法》中增设留置必要性审查制度，从而符合人权保障要求和程序正义的基本理念。

作者简介：李树帅（1995-），女，汉族，山东潍坊人，单位为湘潭大学法学院，研究方向为中国刑法。

（责任编辑：朱希良）