文｜郭滨

今年以来，住房和城乡建设部先后发布《城市综合管理服务平台建设指南（试行）》和《城市综合管理服务平台技术标准》GJJ/T312-2020，以指导与规范国家、省、市城市综合管理服务平台的建设运行；3月中旬，召开城市综合管理服务评价指标试评试测视频动员会，确定太原等15 个试点城市启动城市综合管理服务平台建设运行；6月中旬对部分试点城市进行了试测评，拉开了全国城市综合管理服务平台工作的序幕。在此背景下，如何贯彻落实中央要求，结合实际建设节约高效的城市综合管理服务平台（以下简称综合平台），已成为各地关注的热点。

一、关于综合平台的基本问题

（一）综合平台建设目标

为贯彻习近平总书记关于提高城市科学化、精细化、智能化管理水平的重要指示，住房和城乡建设部决定，搭建国家、省、市三级综合平台，构建适应高质量发展要求的城市综合管理服务工作体系，增强城市管理统筹协调能力，提高城市精细化管理服务水平，推动加快实现城市治理体系和治理能力现代化。

（二）综合平台建设原则

1.统筹建设、共建共享。按照因地制宜、统筹规划、集约高效的原则，以需求为导向，充分利用现有的城市管理信息化基础设施，加强物联网、云计算、大数据、人工智能、区块链等技术应用，搭建物理分散、逻辑集中、资源共享的城市综合平台。

2.顶层设计、分步实施。按照“边建设、边完善”“先联网、后提升”的工作思路，强化顶层设计，分步加快实施，以目标为导向，推动平台建设落地运行。

3.统一标准、规范运行。按照《城市综合管理服务平台技术标准》规定，规范各级平台应用体系、数据体系、基础环境和管理体系建设，实现各级平台无缝对接、数据共享、信息互用、平稳运行。

（三）综合平台总体架构

综合平台架构分为国家、省、市三级，通过部门协同、条块配合、信息联动，加强对城市管理服务工作的统筹协调、指导监督和综合评价。

国家级平台部署在住房和城乡建设部，与省级平台、市级平台联网互通，实现对全国城市管理服务工作的业务指导、监督检查和综合评价等功能目标。主要对省级、市级平台实施业务监管。

省级平台部署在省住建（城管）主管部门，与国家平台、市级平台联网互通，实现对全省城市管理工作指导监督、统筹协调和综合评价等功能目标。主要对所辖市级平台实施业务监管。

市级平台部署在城市，基于现有数字化城市管理信息系统，纵向对接国家平台、省级平台，联通县（市、区）平台；横向整合或共享城市管理相关部门数据资源。市级平台是实际操作平台，主要包括业务指导系统、指挥协调系统、行业应用系统、公众服务系统、数据汇聚系统和数据交换系统等。实现对全市城市综合管理服务工作统筹协调、指挥调度、监督考核和综合评价，推动形成党委政府领导下的“大城管”工作格局。

（四）综合平台建设主要任务

三级平台建设的主要任务包括应用体系建设、数据体系建设、基础环境建设和管理体系建设等4 项内容。其中市级平台的建设任务可以细化为：

综合平台总体架构图

1.应用体系建设方面，共用国家平台的业务指导系统，同时建设指挥协调、行业应用、公众服务、数据汇聚和数据交换等系统。可根据需求扩展应用系统及功能。

2.数据体系建设方面，建设包括城市管理基础数据、管理部件事件数据、城市管理行业应用数据、相关行业数据、公众诉求数据和舆情监测数据等在内的综合性城市管理数据库。

3.基础环境建设方面，建设满足平台运行需求的信息化基础环境，包括建设能够支撑管理服务需求的网络环境，高效、可扩展的软硬件环境和有效防护的安全环境。

4.管理体系建设方面，建立健全城市管理体制机制，加强综合统筹协调，构建“横向到边、纵向到底”的城市综合管理服务工作体系。

（五）综合平台建设运行中的几个关系

1.与数字城管平台的关系

（1）市级综合平台建设，以数字城管平台为基础。可以根据实际需求扩充应用系统，对基本运行环境进行改造、提升或扩建。不提倡重建。

（2）市级综合平台运行，鉴于综合平台的内部工作原理与数字城管平台基本相同，因此，应按照综合平台管理体系建设的基本要求，以数字城管平台的管理体系和机制为基础，进一步强化“高位监督”、网格化管理模式、闭环业务流程、履职绩效考核评价机制4 个保障综合平台健康持续运行的关键节点。

2.管理与服务的关系

综合平台将“服务”摆到突出位置，包含了3 层寓意，一是彰显“管理就是服务”的理念；二是蕴含由管理向治理过渡演进的内涵，倡导“共建、共治、共享”；三是充分体现“以人为本”的宗旨意识。明确综合平台的职能，包括以问题为导向的城市管理和以满足群众需求为目标的生产生活服务两方面，通过提升管理与服务品质，实现“干净、整洁、有序、安全、群众满意”的城市管理目标。其本质是完善城市治理体系，提高城市治理能力。

3.内评价与外评价的关系

住房和城乡建设部近期颁布的《城市综合管理服务评价指标体系及评价细则》相对科学完善，特别是补齐了数字城管平台“外评价”指标体系的短板。分析城市综合管理服务评价指标体系设置的68 项四级指标，有3 个突出变化：

一是，地方政府成为城市管理主体，即“大城管”管理体制。具体体现为“三全”，即覆盖规划、建设、管理的全周期；涉及生产、生活、生态等各方面的全相关；源自政府、社会、市民等各方力量的全主体。指标设置有利于推进城市管理服务工作的统筹协调。

二是，既有运行数据指标，又有15 项现场视觉感观考评指标。

三是，群众满意度成为重要评价指标。评价体系有8 项关系公众利益的群众满意度指标，包括采集员发现问题处置评价、群众诉求处置评价、社区市民公共参与评价、制度保障评价、满意度评价等，这些指标的设置，体现了公众参与城市治理的理念，反映了群众关切，增强了考核评价体系的客观性和真实性，对于解决城市管理服务动力机制问题具有重要意义。

4.与行业内、外信息系统的关系

《综合平台建设指南》将市政公用、市容环卫、园林绿化和城市管理执法（3+1“大部制”）定义为行业内应用系统；将自然资源、住建、生态资源、交通、公安交管（准“大城管”体制）等涉及城市管理服务的部门定义为行业外应用系统。综合平台与行业内、外应用系统的关系是：

（1）行业内、外平台的应用系统涉及城市管理服务方面的信息数据均应汇聚到综合平台，即涉及问题发现、派遣、核实核查以及考核评价各环节的信息数据要与综合平台联网并逐步建立综合数据库。

（2）行业内、外平台的应用系统原则上均由各行业主管部门和专业机构自建自管，但应做好分类指导。行业外平台的应用系统应根据系统运行需求，打通与综合平台的链接，以便进行数据交换共享。行业内平台的应用系统须与综合平台链接，并接受综合平台对其运行过程的实时监管。

5.数字城管标准与综合平台技术标准的关系

数字城管标准是综合平台建设和运行的基础性标准，它规范着市级综合平台的应用体系、数据体系、基础环境和管理体系建设及运行的基本内容，以保障内部运行原理的科学可行。综合平台技术标准是平台建设运行的综合性标准，它的管辖范围包括国家、省、市三级平台的建设与运行，是平台验收的标准依据。

二、关于《数字化城市管理信息系统》系列国家标准

自2004年10月北京市东城区率先在全国实施“数字化城市管理新模式”至今，已走过了16年发展历程，在经历了创新试点、推广普及和智慧化升级三个重要发展阶段后，已经成为具有中国特色的城市管理主导模式，呈现出蓬勃向前的良好发展趋势。截至2019年6月底初步统计，全国已实行数字城管的县级以上城市近2000 个，已覆盖除港澳台外所有省、市、自治区，其中地级及以上城市269 个，约占80%；952 个行政区，约占78%；186 个县级市，约占48%；553 个县城，约占42%。

（一）数字城管标准的演进

数字城管建设和管理运行，始终坚持标准先行理念，新模式在全国推广之前，原建设部即组织专班对北京市东城区数字城管新模式的理论及实践进行了总结、提炼和整理，在遵循国家相关法规、标准的基础上，从2005-2013年先后编制并发布实施了建设行业标准《城市市政综合监管信息系统》9 个系列标准。

数字城管行业标准在规范指导全国数字城管建设运行中取得显著效果，被国家标准化管理部门充分肯定，为更好地适应数字城管迅速发展对标准的更高要求，促进数字城管行业标准与其他行业标准的融合对接，实现信息资源的整合与共享，进一步提高城市管理和公共服务的质量与效率，2010年，国家标准化管理委员会批准将行业标准“城市市政综合监管信息系统”升级为“数字化城市管理信息系统”国家标准。

升级后的国家标准由多部分组成，统一编号为30428，每一项数字城管行标对应升级为国标GB/T 30428 的一个部分。从2013年到2020年，国家标准化管理委员会发布实施了《数字化城市管理信息系统》30428.1-8 共8 个国家标准。截至目前，现行的数字城管标准共9 项，包括国家标准GB/T 30428 的第1～8 部分、1项行业标准《技术规范》CJJ/T 106-2010。

同时，拟将建设行业标准《城市市政综合监管信息系统 技术规范》（CJJ/T 106-2010）修编升级为国家标准《数字化城市管理信息系统 第9 部分：系统设置》（GB/T30428.9）；新编制国家标准《数字化城市管理信息系统 第10 部分：社会监督信息受理》（GB/T30428.10），此2 项标准已于去年12月中旬基本通过国家标准化管理委员会组织的专家答辩评估，待批复后即可进入编制程序。

《数字化城市管理信息系统》系列国家标准在实践中的卓越成就，引起国际同行的积极关注和广泛赞誉，在住房和城乡建设部标准主管部门的指导下，该标准通过ISO/TC1 推动上升为国际标准，名称为《城市治理与服务数字化管理框架与数据》，标准号ISO37170。目前标准编制工作已经启动。编制此项国际标准，对于践行“一带一路”倡议，助力中国提升国际影响，输出更多中国优质实践成果，以及在国际上赢得更多话语权等方面具有重要意义。

（二）数字城管标准的应用成效

数字城管标准体系探索创立了“监管分离”的城市综合管理体制；创造了“单元网格管理法”和“城市部件事件管理法”等科学管理方法；建立了闭环业务流程；建设了数字城管信息平台；构建了科学的考核评价体系，初步形成了城市管理动力机制；为规范数字城管事业发展、提升城市管理水平、建设和谐社会发挥了重要作用。其应用成效主要体现在6 个方面：

1.虚拟了城市综合管理体系和综合管理机构

将分散于若干区域和部门的城市管理事务纳入到一个管理系统进行权责统一的专业化管理（物理分散、逻辑集中），并且在系列标准规范下，推进管理精细化、程序化和法制化，提高了城市管理协同水平和管理效能。按照标准要求，许多城市设立了隶属地方政府、相对独立的实施机构——数字城管监督指挥中心，作为数字城管工作的综合协调和督查考核部门，为实施城市管理工作“高位监督”提供了组织保证。

2.创造了“网格化管理理念和管理模式”

将数字城管监管区域划分为若干单元网格，并根据管理需求集合为责任网格，作为实施数字城管的基本单元和基本思维。在此基础上创新提出网格化管理理念和管理模式，使管理范围、管理主体、管理对象、管理目标“四位一体”，有力促进了城市管理的精细化、规范化和科学化。同时，网格化管理理念和管理模式，对推进我国城市治理体系和治理能力现代化产生了积极影响。

3.创建了管理体系中监督、执行“两个轴心”

建立“双轴制”管理体系，即一个“监督轴”（城市管理监督中心），一个“执行轴”（各城市管理职能部门），两个轴心职责明确，各司其职，各负其责，使城市管理监督与管理真正分离，从而较好化解了传统城管“监管不分”的体制机制难题，开始步入管理责任基本理清、考核评价基本到位的良性发展轨道。

4.建设了“数字城管闭环业务流程”

建设了包括信息收集、案件建立、任务派遣、任务处理、处理反馈、核查结案和综合评价7 个阶段的闭环业务流程，其创新之处在于它是一个闭合管理流程，而且每个环节都有回路，进入流程的案件，只有达到结案标准才能结束流程，否则将继续在流程中循环，直至达标。系统将对其履职状况予以客观评价。

5.建立了“综合考核评价指标体系”

制订了科学、客观、公平、公正的绩效考核评价办法，建成“监督、指挥、处置、考核”四位一体的综合考核评价指标体系，形成具有较大核心驱动力的城市管理长效机制，保障数字城管长治久安。

数字城管闭环业务流程

6.搭建了具备现代管理技术和应用技术功能的“数字化城市管理信息平台”

依据标准管控数字城管建设的全生命周期，建成了空间强大、功能齐全、融现代管理技术和应用技术功能于一体的数字城管信息平台，包括应用系统建设、数据建设、运行环境建设、管理体系建设等等，为实现数字城管的高效节约建设和健康运行奠定了可靠技术基础。同时，为智慧城市建设提供了基本载体，为城市综合管理服务平台建设运行奠定了基础。

（三）数字城管标准的作用和意义

根据行业建设及运行周期的发展需求，适时进行编制或修订的数字城管标准，既从宏观上紧跟城市管理体制改革发展节拍，更好地服从和服务于城市管理大局，又从微观上探索数字城管机制创新和应用升级，保障数字城管健康可持续发展，对于不断提升城市综合管理服务水平，推进城市管理向城市治理过渡发挥了积极作用。主要体现在8 个方面：

1.积极推进城市管理体制机制变革

创新“大部制”理念，创建监管分离的城市综合管理服务体系，对城市管理的“体制机制改革、方法手段创新、保障制度建设”等方面进行了积极大胆、富有成效的成功探索，实现了城市管理从多头管理到统一管理、从粗放式管理到精细化管理的重大转折，为实现城市管理的科学化、精细化、智能化提供了重要的体制机制保障。同时，也为开创新时代城市管理新局面摸索了新路子、新经验，为深化城市管理体制改革提供了成功实践案例。

2.实现城市管理精细化

率先提出“单元网格管理法”，创建网格化管理理念及其管理模式，匡定各城市管理责任主体的区域边界，整合各种数据资源、信息资源、管理资源、服务资源，实现资源共享，为城市的精细化管理、科学化考评提供了基础和载体。同时创立“城市部件事件管理法”，在将管理对象人格化的基础上，与管理区域的责任主体予以对应，从源头上实现了城市管理主体责任和管理对象的精细化。

3.提升问题发现与处置效能

组建了专业信息采集队伍，建设了城市管理综合数据库，建立了管理对象与空间地理数据的位置关系，将管理部件和事件与单元网格结合，实现城市管理对象的定量、定性和定位，保证“第一时间发现问题”。在此基础上，按照《数字城管管理规范》所明晰的权属和主体责任，将监督考评、处置管理主体与管理对象实现精准匹配，保障“第一时间解决问题”。

4.规范城市管理运行秩序

规定了监管案件的分类依据、工作时限和管理要求等管理细则，明确不同类别监管对象的责任主体，制定监管案件立案、处置和结案管控标准，为评价区域、部门、岗位工作质量和效率提供了科学依据。同时，建立城管问题从采集受理到派遣处置，从核查结案到考核评价全过程的闭环业务流程，各相关责任主体依据不同阶段、不同环节和不同岗位的工作标准，尽职履责，协同配合，促进城市管理秩序井然，工作质量效率大幅提升。

5.建立了科学的城市管理动力机制

由传统机制以“自我评价”为主，变为“监管分离、高位监督”。以系统自动生成的各责任主体的履职过程和结果数据为基础，以公众监督、社会满意度及第三方测评为辅助，建立科学、客观、公开、公平的城市管理工作考核绩效评价体系，对各责任主体进行综合考核评价，并且将考评结果纳入地方党委政府对相关责任主体以及其领导干部的绩效考核、行政督查、行政问责指标体系，从而形成核心动力机制，为城市管理长治久安提供了根本制度保障。

6.引领城市管理各行业规范化发展

一方面对“大部制”城管行业内信息系统的应用系统进行智慧化改造升级，同时，又对标同行业先进水平，提高管理运行及考核标准，加强系统运行过程监管考评，推进城市管理各行业发展进步。另一方面以数字城管标准为导向，科学运用综合考评指标体系与考评结果，引导、影响和推动行业外相关部门，协同配合实现“干净、整洁、有序、安全、群众满意”的城市管理目标，不断提升城市综合管理服务水平。

7.推进城市管理向城市治理发展过渡

坚持“以人民为中心”宗旨，积极倡导“共建、共治、共享”的城市治理理念，围绕增强公民的城市管理参与和自律意识，在数字城管平台设立“12319”城市管理服务热线，应用移动互联网等新技术，开放和畅通交互渠道，引导市民积极参与城市管理，使政府部门、社会组织、公众个人参与协调、管理城市共同事务的途径更加便捷，沟通方式更为直接，涉及范围更趋广泛，呈现出多元化、分散性、网络型和多样性的城市管理向城市治理发展新取向。

8.丰富发展了城市管理理论

数字城管在实践中探索创新的“城市综合管理体系”“监管分离”运行机制、网格化管理模式、精细化部件事件管理方法、“闭环业务流程”、内外评价相结合和“高位监督”的城市管理“考核评价体系”等等，都极大丰富发展了城市管理事业的理论与实践，为我国城市管理理论发展做出了重要贡献。