杨慧 张莉

摘 要：食品生产经营虽然是经济行为，但食品作为一种特殊的商品，其安全的保障不能仅仅依靠市场，很大程度上必须通过依法监管来实现。目前基层食品安全现状不容乐观，本文以内蒙古某旗的食品安全监管实际为例，对基层食品安全监管所面临的难题加以分析，并提出相应的解决对策，以期进一步完善我国基层食品安全监管机制。

关键词：食品安全;基层监管;监管机制;食品监管;食品检验

Abstract：Although food production and management is an economic activity， as a special commodity， food safety can not only rely on the market， it must be achieved through legal supervision. At present， the status of food safety in rural areas is not optimistic. Taking the actual food safety supervision of a county in Inner Mongolia as an example， this paper analyzes the difficulties faced by the grass-roots food safety supervision， and puts forward the corresponding countermeasures， with a view to Chinas grass-roots food safety supervision mechanism to further improve the contribution

Key words：Food safety; Grass-roots supervision; Regulatory regime; Food regulation; Food inspection

中图分类号：

食品是人类生存的必需品，对于食品消费量大、但是消费者鉴别能力偏低的县级以下食品消费市场，基层行政执法单位对其进行有力监管是十分重要和必要的，但受诸多主客观因素的影响，基层食品安全监管在具体操作中无法有效发挥作用。本文以内蒙古某旗为例，对基层食品安全监管机制作了一些進路研究，以期通过本研究为基层食品安全监管中存在的难题提供一些解决建议。

1 基层食品安全监管特性与重要性

1.1 基层食品安全监管特性

（1）直接性。基层食品安全监管作为执法的第一线，直接面对辖区内的被监督户，通过对被监督户的全覆盖检查，能够清晰掌握被监督户从业人员情况和食品生产加工经营过程是否规范等情况，精准确定被监督户存在的食品安全隐患问题。同时，基层食品安全监管也是食品安全法律法规和政策的直接宣传者和普及者。

（2）复杂性。基层的监管对象存在“规模小、分布散、经营乱、数量多”的特点，从业人员文化素质低，食品安全管理都比较混乱。

（3）被动性。基层食品安全监管作为执法一线，虽然面对的具体监管情况复杂多样，但基层监管作为命令的执行者，工作安排上受到上级业务部门和本级政府的双重管辖，缺乏主动性。

（4）单一性。在消费者、食品生产经营者和食品安全监管部门三者共同构成的食品安全保障坏境下，基层食品安全监管部门承担着单一作用者的角色。

1.2 基层食品安全监管的重要性

基层食品安全监管的作用能否有效发挥直接影响着本行政区域内特别是广大农村的食品安全，因此基层食品安全监管部门的监管作用尤为重要。

2 内蒙古某旗基层食品安全监管现状

2.1 食品监管机构设置情况

该旗辖区面积8 137.6 km2，辖区人口44万余人，各类食品生产经营者4 500余家。该旗基层食品安全监管实行县、乡、村食品安全三级网格化监管，目的是实现横向到边、纵向到底的全覆盖监管。在全旗16个城区、苏木（乡、镇），共设置了9个市场监督管理所，负责所有市场主体的生产经营的日常监管工作。在嘎查村级没有设置专职食品安全协管员，只设置一名兼职人员，由各村的计生主任或者村主任兼任。

2.2 食品安全抽检和快检能力

基层的食品安全监督抽检分为国家级、自治区级、市级任务和旗县本级任务。具体到旗县级，抽检的品种和检验项目完全依照上级的食品安全抽检实施细则进行制定。近3年旗检验所主要工作是扩项，只在2019年承担40%左右的检验任务。

3 基层食品安全监管难点及其原因分析

3.1 监管难点

3.1.1 基层监管适用法律法规困难

（1）基层执法人员在日常监管中面对“小、散、乱、多”的食品生产经营者，发现的违法违规问题多且复杂，但《食品安全法》自2015年修订后处罚额度骤然从几千元上升到几万元，处罚额度过于巨大不适用于基层日常执法。作为补充的《内蒙古自治区市场监督管理行政处罚裁量权适用规则》虽然能解决大部分难题，但是具体适用时需要考虑的条件非常复杂。

（2）基层在日常监管时，主要按照相关管理规范制定的日常监管文书进行逐条核查，但是只规定了相应的规范，并没有相对应的法律责任。

（3）基层食品生产经营者普遍存在食品安全管理知识匮乏和自律意识不强的问题，但是对于广大个体工商户不进行食品安全培训和考核、不遵守自查制度的行为缺乏法律责任约束。

3.1.2 基层监管力量不足

（1）执法人员不足。县级局和乡镇所的执法人员少，尤其是持有执法证的比例小。乡镇市场监管所设置不足，全旗16个城区、苏木（乡、镇）只设置了9个市场监管所，承担辖区内所有市场主体的日常监管任务。村级食品安全协管员工作积极性不高。

（2）检验能力不足。①检验人员不足，影响承接的项目和数量。②检验水平有限，检验同样的项目需要反复试验。③检验灵活性不足，国抽实施细则没有的检验品种，旗检验所不能承检。

3.1.3 食品安全监管缺乏技术手段和公众参与

（1）基层食品安全监管缺乏诸如电子监管等先进的管理技术手段，单一依靠监管人员的现场检查。

（2）基层食品安全监管缺乏公众参与。因基层地处偏远、行业协会不健全、经营者规模小和消费者自我保护能力有限等，导致基层食品安全监管公众参与度不高。

3.2 原因分析

3.2.1 执法依据不够系统明确

目前法律法规在某些方面不够细化，不能让基层执法运用自如。一些法规和强制性文件对规范或提升食品生产经营行为提出了具体要求，甚至给基层执法提出了必须完成的任务指标，但却没有配套的法律责任，给基层落实造成很大难度。同时，一些基层面临的实际问题在法律法规中没有相关规定。

3.2.2 体制机制不完善，限制执法能力发挥

（1）编制问题限制执法人员履行职责。无论是多乡一所、人员不足，还是执法身份缺失，归根结底是编制问题。由于基层食品安全监管具有单一性，执法人员不足会直接影响基层食品安全监管效果。

（2）政府投入不足致使检验能力薄弱。政府在人员聘用、检验培训和设备设施等方面投入不足，限制了基层检验能力的发挥。该旗检验所在扩项后技术上能完成全部的监督抽检项目，但是人员不足，缺少专业培训和技术交流。

3.2.3 电子监管缺位，监管方式单一且多为事后监管

缺少信息化的电子监管，监管人员无法通过设备实时查看重点风险隐患单位加工经营情况，对完整加工经营过程中的违法行为不能用现代化的技术手段进行确定，导致人力监管治标不治本。

3.2.4 食品生产经营者自律管理能力差

①能力不足，不具备食品安全管理知识和进货查验时的辨别能力。②主体责任意识不强，有蒙混过关的心理。③缺乏约束自律行为的管理方式和考核标准。

3.2.5 没有形成社会共治格局

①对社会各方力量调动不足，没有在机制上形成监管合力。②不注重技术手段投入，缺乏便捷的数据平台或其他设备，可以让公众也能像监管人员一样查看生产经营过程或调阅资料。③对消费者的食品安全知识宣传普及不到位。

4 解决基层食品安全监管难题的对策

4.1 立法立规时考虑在基层的实操性

制定的法律法规在实践中应具有可操作性。在出台规章时要全面考虑、简单明确，并且有相配套的法律責任，比如明确基层自由裁量具体适用何种规章，规章规范中用词不能含糊宽泛、要明确给出执行的最低标准，违反相应的操作规范会有何种具体行政处罚，规章和法规都是对法条的细化，如果不具有实操性很难体现公信力。在立法立规时不搞一言堂，借鉴日本立法经验，在立法阶段引入公众参与[1]，尤其多收集采纳基层监管人员意见。

4.2 改革体制机制释放监管效能

4.2.1 合理增加基层执法人员数量

实行“一乡一所”才能切实保障县、乡、村三级食品安全监管网络的有效运行。同时，应按照合理标准增加基层食品安全执法人员编制。基层作为执法一线，没有足够的执法人员配置，就无法正常开展生产经营单位现场检查、无法充分保障食品安全。

4.2.2 增加投入，强化食品安全监管技术手段

基层迫切需要提高监管的技术手段。互联网+食品生产经营单位+食品监管部门+社会公众共同作用的“阳光监管”，可以让监管人员、公众在手机上通过“阳光监管”APP软件随时随地查询参与阳光监管的生产经营者的实时生产经营状况、证照和从业人员健康证以及监管部门检查结果等基本信息。

食品检验在食品产品质量安全评价、市场监管和产品贸易等方面担负着重要的技术支撑作用，对保证食品产品质量安全，提高食品行业整体水平起着重要的保障作用[2]。政府应增加人员、设备等方面的投入，以保障食品抽检在市场监管中充分发挥靶向基础作用。

4.3 提高生产经营者自律管理能力

①要加大对食品生产经营、食品安全管理等从业人员的培训，确定由食品监管部门等权威机构进行考核，出台考核不合格脱岗学习等办法。②要制定如HACCP、强制召回、全程追溯等管理制度，并立法立规在生产经营中强制推行，以充分调动生产经营者主体责任意识和自律管理能力，预防食源性疾病。③要增加对企业的信息公开。

4.4 加强社会共治

为确保公众参与的有效开展，要做到以下3点：①立法保障公众参与食品安全系列立法立规和政策制定的过程，让群众的呼声和迫切需要反映到法律法规中。②调动社会力量参与监管和保障，如充分调动行业协会力量，允许行业协会参与日常监督[3]。③监管部门对公众加强食品安全知识培训和宣传，让公众有能力辨识食品安全问题。

5 结论

为切实有效提高基层食品安全监管效能，①要综合考虑基层食品安全监管实际，结合基层监管特性建立具体、明确、可直接用于操作的法律法规体系，使执法一线的基层监管人员在面对不同业态和规模的当事人的具体违法违规事实、性质、情节和后果时，能清晰无争议地区分不同情形给予指导或惩戒。②要通过改革一些体制机制弊端，将基层的监管效能充分释放出来，让基层监管部门在县、乡、村三级的食品安全保障中有力发挥作用。通过增加财政投入，加强食品检验能力，引入信息化监管设备设施。③要采取措施加强生产经营者自律管理意识和管理能力，对不同业态和规模的食品生产经营者开展针对性的培训和考核，对考核不合格的从业人员出台脱岗学习办法。④要充分重视公众参与，形成社会共治格局。调动媒体、食品行业协会、消费者组织以及社会公民等各方力量，共同参与食品安全治理工作，形成全社会协同工作、共同管理和监督食品安全的共治格局。

参考文献：

[1]毋晓蕾.美国和日本两国激励公众参与食品安全监管制度及其经验借鉴[J].世界农业，2015（6）：83.

[2]赵会宇.新时期食品检验检测工作的重要性[J].食品界，2017（3）：90.

[3]彭 刚.我国农村食品安全监管法律问题研究[D].武汉：华中农业大学，2016.

作者简介：杨 慧（1985—），女，硕士，工程师;研究方向为食品药品质量监督与质量检验。