□ 曹艳华

我国自2000 年进入老龄化社会，2019 年底65 岁及以上老年人口总量达到1.76 亿，在大陆总人口中的占比已经高达12.6%[1]。预计在2022年、2033年左右，我国将相继跨入深度老龄化和超级老龄化社会，至2050年老年人口规模将攀升到3.76亿，并于2058年达到4.14亿的峰值[2]。与老龄化飞速发展形成鲜明对比的是，2016年，我国0-14岁儿童在总人口中的占比（16.64%）首次被60岁及以上人口（16.70%）超过[3]。而曾被寄予厚望的全面两孩政策，其效果远低于预期。2017年普遍预期的出生高峰不但没有到来，而且还呈现出生总数与一孩数量的双降局面，之后的2018、2019 年降势延续，2016年已经确定为全面两孩政策后我国出生人口峰值年。

那么，全面两孩政策效果未达预期的原因是什么？未来我国要怎么应对低生育水平的少子化挑战？现有研究提出了许多有启发性的解释与对策，如王河等（2019）认为与育龄妇女的工作压力大有关[4]，要完善配套法律法规和政策；张丽萍等（2018）、汪奕名等（2017）实证分析发现与生育意愿不高有关[5][6]，要提高生育意愿；张若兰等（2019）调查发现与经济负担重有关，要提升公共服务体系[7]。但遗憾的是，这些研究大多是从某一方面对该问题进行探讨，缺乏系统的理论视角，没法做到有逻辑的全面分析。因此，本文拟基于发展型社会政策的理论视角，对全面两孩政策效果未达预期的原因进行全面审视，并提出应对少子化挑战的系统思路。

一、理论基础：发展型社会政策

近代以来，社会政策的发展大致经历了“补缺型”“制度型”“发展型”三个阶段。……