摘要：新生中小城市培育是分担大城市压力、带动农村发展、促进城乡融合的有效路径。为增加中小城市数量，优化城镇体系，山东省于2017年设立了一批新的中小城市培育试点。研究认为，目前试点城市培育存在产业发展动力不足、用地和资金紧张、人才紧缺等现实困境，亟须在产业培育提升、城市建设管理、存量用地挖潜、财税收支保障、人才引进培养等重点领域推进改革。

关键词：中小城市;培育;瓶颈;对策;山东省

中图分类号：F127文献识别码：A文章编号：

2096-3157（2020）17-0146-02

一、引言

中小城市缺位是新型城镇体系中的短板[1]。发展更多中小城市，提升中小城市的竞争力和吸引力是我国均衡城镇化战略的重要组成部分[2]。为进一步壮大中小城市，优化城镇体系，山东省于2017年确定了15个中等城市和15个Ⅰ型小城市培育试点，提出到2020年，两类试点城市城区人口分别达到50万人和20万人以上。几年来，各试点城市把握机遇，加大建设力度，城市综合承载能力不断增强，对于促进区域协调发展，统筹城乡融合发展，深入推进高质量发展产生了积极影响。然而，试点城市在发展过程中也面临着一些瓶颈，极大限制了进一步提升。因此，聚焦实际问题，探讨解决对策，对于培育更多中小城市并促进其持续健康发展具有突出的必要性和现实意义。

二、山东省中小城市培育面临的主要瓶颈

1.产业层次低，尤其高新技术产业缺乏成长动力

高新技术产业以其巨大的带动作用成为推动经济社会发展的重要动力，是产业竞争的焦点。从目前情况看，山东省大部分试点城市产业基础薄弱、结构单一，相关产业难以为高新技术产业的发展提供有力支撑;普遍没有强大的财政支持和健全的金融体系来维持科研开发资金投入;体制机制创新为高新技术驱动的“润滑”作用较弱，知识技术的引进、融合、转化过程不顺畅，科技创新不活跃。总体来说，试点城市高新技术产业的“生长土壤”还十分贫瘠，半数以上试点城市高新技术产业产值占规模以上工业产值比重低于全省平均水平。

2.土地低效利用，加剧建设用地紧张

必须承认，随着中小城市城镇化、工业化进程提速，对建设用地的需求量快速增加，但是低效粗放的土地利用方式仍在很多城市中存在，进一步加剧了建设用地供需矛盾。实际上，一些试点城市在建设过程中，往往不重视土地集约利用，用地布局散乱、重复建设、土地闲置、地均产出率低、立体空间未能充分利用等问题十分普遍。问题背后是地方政府急功近利的政绩观，新增建设用地成本低、易开发，挖潜存量成本高、难度大，因此盲目追求新增建设用地，不在土地利用质量上做文章，造成摊子铺得很大，内部低效无序。在我国土地利用逐步进入“存量时代”的背景下[3]，尽快转变土地利用方式，是实现高质量、可持续发展的必然选择。

3.融资难度增大，城市建设资金不足

城市建设庞大的资金投入一直是中小城市面临的难题。由于经济体量小，财政收入低，大部分中小城市不得不举债建设，在地方政府通过融资平台筹集建设资金的过程中，出现了运作不规范、举债规模增长过快等问题。为防范化解地方政府债务风险，财政部门严禁以新增隐性债务方式上新项目，有效控制了地方政府隐性债务增长，过度透支财力的现象得到遏制，但是同时城市建设资金开始大幅缩减。在融资难度增大的情况下，中小城市如何科学合理地融资建设，可持续地推动城镇化进程，考验着地方政府的智慧。

4.人才引留能力弱，造成人才“贫血”

在高质量发展的新时代背景下，信息、技术、知识对经济社会发展的作用日益突出，人才作为创造性运用知识和技能的稀缺资源，迅速成为城市之间竞争的主要目标。然而，囿于中小城市设施和服务水平、文化物质生活、营商就业环境等软硬实力不足，在这场涉及全国乃至全球城市的“抢人大战”中，中小城市很难占据优势。目前，大部分试点城市在外接受高等教育的人才在学业结束后大多数选择了留在就读城市或者迁往大城市，返回试点城市就业的仅占20%到30%。引人难、留人难、用人难，人才“贫血”在试点城市中普遍存在。

三、推动山东省中小城市培育的对策建议

1.产业发展注重科技提升

如今，科技创新对产业的影响力比以往任何时期都要大，只有掌握核心技术的企业才能在全球化的市场竞争中获得话语权。因此，要把科技提升摆在突出重要的位置，明确哪些技术关系本地重大产业发展前景，列出技术清单，实施一批技术攻关专项。鉴于核心技术的复杂性、系统性，需要整合多方力量联合开展技术攻关，在此过程中，政府应充当技术创新的“催化剂”和“操盘手”，努力促成企业、高校、科研院所、行业协会等携手攻坚，并充分保障科技成果利益相关方权益。要加快产业设备和生产工艺升级换代，在智能化蓬勃发展的当代，要推动产业与智能科技深度融合，促进生产全过程向集成化、数字化、自动化、智能化转变。此外，积极承接大城市产业转移和技术扩散仍然是中小城市低成本获取技术行之有效的方法。要结合资源禀赋、围绕产业定位开展承接，立足拓展产业链、补齐短板，而不是来者不拒、统统都要。

2.城市建设注重品质宜居

中小城市要充分利用自身條件，靠特色增强城市的吸引力[4]。山东省试点城市地形地貌多样，生态资源各异，既有荣成市、蓬莱市、乳山市这样的临海城市，也有东明县、禹城市、临清市等平原城市，还有蒙阴县、沂水县、邹城市等山地丘陵城市，应充分结合各自生态本底，打造独特景观，彰显城市个性。要强化城市环境综合治理，促进生态环境与城市建设渗透融合，让绿水青山成为城市的鲜亮外衣;要加快构建统筹协调、多方参与的城市管理长效机制，完善突发公共卫生事件应急保障制度和预案，推进城市治理体系和治理能力现代化;尽快完善社会服务功能，促进优质教育、医疗、养老等资源向中小城市配置，推动包括人工智能（AI）、第五代移动通讯（5G）等技术应用的智慧城市建设，提供高品质的城市生活和发展条件。

3.建设用地注重挖潜存量

各级政府应牢固树立严控新增建设用地的意识，倒逼城市土地利用优化布局和结构，提高利用效益，做到守土有责、守土负责、守土尽责。过去中小城市建设密度低、容积率小;加之市场竞争的压力日益增大，一些工厂企业被淘汰，不少用地处于低效或闲置状态，这为存量建设用地挖潜提供了很大空间。因此，中小城市要认真做好低效闲置用地现状和开发潜力调查摸底，在此基础上分门别类制定挖潜实施方案，通过整体拆建、局部改造、限期开发、土地收回再利用、立体空间拓展等多种模式进行处置，自然资源、发改、住建等多部门要协同配合，有序推进。建立低效用地再开发激励约束机制，将土地集约利用情况作为领导干部考核的重要内容。在挖潜存量的同时，也要预防低效闲置用地增量，建设之前要通过节约集约的规划布局进行把控，建设运营过程中开展土地效益跟踪评估，努力让每一寸土地创造最大价值。

4.财税收支注重开源节流

为应对复杂多变的经济形势，支持企业发展，国家施行减税降费政策短期内增加了财政压力，中小城市在财政本不充裕的情况下，更应该做好过紧日子的准备，在收支两端积极应对。要深入研究经济形势和国家经济政策，做好短期和长期的财政收支计划;要重视涵养财源税源，培植和发展产业，全力保障重大项目建设，形成新的财税增长点;压缩不必要的开支，通过行政体制改革降低政府行政成本，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少过度干预市场的财政支出;强化财政支出绩效管理，提高资金使用效率，将财政资金优先用于保障公共产品和公共服务，同时引导社会资本参与城市建设。中央和地方政府还应在理顺事权划分的基础上，明确支出责任，建立事权与支出责任相适应的财政制度;加强地方税收体系建设，健全地方主体税种，增加中小城市财政收入。

5.人才战略注重内外兼修

解决人才瓶颈不光要重视引才，也要重视育才，坚持双管齐下、内外兼修。对外，要建立急需人才引进库，聚焦急待改善提升的行业和重点产业，实施精准引才。只有引进的人才与中小城市发展方向高度契合，才能使招才引智真正成为城市发展的助推器，使城市成为人才施展拳脚的舞台。与大城市拼资金、拼投入对中小城市来说是不明智的，要在突出本地特色，培育獨特文化上下功夫。许多试点城市如临清市、蓬莱市、兰陵县、郓城县等，历史悠久、文化底蕴深厚，应充分培育城市文化，使文化成为具有独特魅力的精神寄托之所。对内，要完善人才培养和任用制度;对外在“输血”的同时增强自身“造血”能力。要善于挖掘现有人才，将其放在最合适的岗位上，同时打造好干事创业平台，加强知识产权保护，确定合理的人才享受待遇政策，用事业发展和个人职业前景留住人才。城市和人才是相互吸引的而非一厢情愿，城市求贤若渴，人才也会用脚投票。所以归根到底，中小城市要营造尊重知识、尊重人才的社会氛围和制度环境，让人才真正感受到价值实现，自然会人才济济。

四、结语

本文对山东省新的中小城市培育存在的主要瓶颈进行了探讨，提出“五个注重”的对策建议，以期对相关城市的发展壮大提供有益借鉴。新生中小城市培育是分担大城市压力，带动农村发展，促进城乡融合的有效路径。山东省中小城市培育走在路上、任重道远，只有立足于破解当前面临的瓶颈，以勇于改革创新的姿态积极应对，坚持高质量发展，才能结出硕果。在这一过程中，不仅需要各级政府的努力，也需要企业、市民等社会各界共同参与。相信经过不懈努力，山东省一批新的中小城市将破茧而出，在城镇体系中发挥更大作用。

参考文献：

[1]陈昌智.积极培育和发展新生中小城市[J].人民论坛，2017，（12）：6～8.

[2]辜胜阻，郑超，曹誉波.大力发展中小城市推进均衡城镇化的战略思考[J].人口研究，2014，38（4）：19～26.

[3]王磊，王然，姚舜，等.城镇低效用地再开发政策探析——基于高质量发展要求的思考[J].中国国土资源经济，2019，（11）：20～24.

[4]王明浩，李小羽，刘玉娜，等.关于创建宜居中小城市的探讨[J].青岛科技大学学报（社会科学版），2005，21（4）：12～16.

作者简介：邱岳，供职于山东省建设发展研究院，中级经济师，硕士;研究方向：新型城镇化，城市经济与管理。