城乡均衡视野中的城市权利

2020-08-19许传东胡杰

湖北农业科学 2020年9期

许传东胡杰

摘要：对城市权利的基本内容进行研究，认为城市权利是人权在城市空间中的具体体现，并归纳了城市权利的基本权利特性。从城市权利视角出发，审视现阶段城乡之间的权利差序格局，分析了城乡在政治、经济、社会生活和环境保护等各方面存在的权利差距。提出通过户籍制度改革实现城乡之间权利的平等分配，强调城市权利的作用以规范城市有序扩张，并为农村留出足够的发展空间和机遇。以最终建立城乡平等权利体系，实现城乡关系和谐，促进城乡一体化发展。

关键词：城市权利;城乡关系;权利差距

中图分类号：D621.5;F291.3 文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2020）09-0192-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2020.09.041

在中国快速城市化的背景下，城乡间的关系也进入了一个全新的发展阶段。如何重新审视城乡关系成了城市化进一步发展所必须面对的问题，而城市权利恰好可以成为突破城乡关系困境的有利手段。之所以从城市权利的视角出发，是因为城市权利作为基本人权在城市空间中的具体体现，既是城市市民的权利更是全体公民的权利。再者，从城市权利的内在特点看，其所蕴含的政治权利、经济权利以及社会权利等权利内涵是对城乡权利体系的全面概括，而且城市权利的开放性、流动性以及普适性等特性对新形势下城乡关系的重建也具有现实意义。同时，跳出城市环境，从城乡关系均衡这一宏观角度看待城市权利，有助于更客观更全面地揭示城市权利的内涵与效能。

1 作为基本人权的城市权利

有关城市权利的讨论兴起于20世纪中期且延续至今。作为最早定义城市权利并对如何研究城市权利进行阐述的学者，列斐伏尔与城市权利有着密切的联系。列斐伏尔定义城市权利是超越形式的权利，是自由权，是个体化的权利，是居民权和留居权。与财产权不同，城市权利的集体性暗含着对城市管理的参与以及进入城市空间的权利。在列斐伏尔的基础上，米切尔[1]进一步发展了城市权利的相关理论，提出城市权利的内容包含“话语”和“行动”两方面，并强调城市权利的主要对象是自由的公共空间，城市权利实现的主要方式是上述两方面的统一。哈维[2]认为，城市权利是一种对城市化过程拥有控制权的诉求，是一种对建设城市和改造城市的方式拥有控制权的诉求，而实现这种诉求需要采用一种根本性的、激进的方式。他提出，城市权利既是一项基本人权，也是一项被长期忽略的集体权利，而获得这项权利的途径是进行激进的反资本主义斗争。

城市权利作为人权是城市时代下思辨的产物，有着丰富的思想内涵。自然权利视角下城市权利表现出积极和消极两个方面，积极的方面凸显出人的主动性，强调通过人的实践提高生活质量获得更好的生存发展空间;消极方面则强调人对不被干涉的自由的追求[3]。陈忠[4]认为，在广义上，城市权利泛指一切与城市和城市发展有关的权利，比如土地权、居住权、道路权、生活权、发展权、参与权、管理权、获取社会保障的权利、主体资格等。在狭义上，城市权利特指由于城市发展所产生或带有鲜明城市性的权利，比如获得城市空间、参與城市管理和拥有城市生活的权利。另外，从宏观和微观角度来看，城市权利展现的更多是追求自由的微观权利思想，而不是宏观的话语权利。而在城市权利是集体权利还是个体权利这一区分中，张雪寒[5]认为，城市权利并非是个人权利，其更加看重对公共集体利益的维护，城市权利更多地表现出集体权利的特性。具体来说，城市权利表现出以下特性。

1）城市权利有经济权利特性。纵观世界城市发展史，资本是城市形成、发展的最为重要的因素之一，没有资本的流动和集中就很难形成城市这个环境。以至于马克斯韦伯[6]将城市的经济功能认定为是城市的首要功能，并认为城市是市场定居点、是一个经济联合体。除此他还认为经济因素是对城市分类的依据，因为城市“几乎完全是混合的类型”。城市权利的经济权利特性使得城市空间更具自由性，该特性使得现代城市的市民不再依赖土地，在生产交换过程中脱离了土地的束缚，在种类和形式上更具多样性，谚语“城市的空气带来自由的感觉”恰是对城市权利中经济权利特性下的自由城市空间最好的诠释[7]。

2）城市权利也表现出政治权利的特性。早在希腊城邦时期，城邦的政治意义就已经凸显，城邦通过赋予市民平等的权利以体现城邦的民主特性。进而有学者认为现代政治是城市政治而不是乡村政治[8]，城市政治也被认为是现代民主政治最主要的来源之一。在马克思主义学者眼中，政治权利特性更是城市权利的主要特性。列斐伏尔将城市化解释为在特定政治背景下进行的空间生产，空间是政治性的。空间不是一个被意识形态或者政治扭曲了的科学的对象，它一直都是政治性的，战略性的[9]。哈维[10]则认为空间和时间在社会事务中从来都不是中立的。它们始终都表现了某种阶级或者其他的社会内容，并且往往成为剧烈的社会斗争的焦点。在资本的肆意集中下，城市化成了资本、权力拥有者再生产的工具，普通民众的城市权利处在缺失甚至是不曾享有的状态。资本逻辑主导下的社会关系、社会权利的不平等，是当代城市权利的根本问题[4]。因此，从城市权利的政治权利特性出发，实现城市权利的普适性，是解决城市问题、化解城乡矛盾的方式之一。

3）城市权利还具有社会权利属性。这种社会权利属性突出体现在居住权利上。城市不是简单的各类建筑的堆积，文化和历史的沉淀才是城市活力的源泉，而创造活力的根本是保证居住权利的实现，米切尔[1]认为住房权是享有城市权利的主要形式之一。然而，在居高不下的房价面前，居住权的实现存在一定的困难。城市社会权利首先应该是保障城市居民居住、拥有自身空间的权利，在这一前提下，才能形成公共空间。城市社会的组成部分既包括个体，也包括社会组织;但即使是在市民社会发育成熟的城市，家庭仍然是最重要的社会单元，因此保障家庭等社会单元的居住是城市居民首要的社会权利[11]。另外，城市的包容性也是城市权利社会权利性的体现。雅各布斯[7]认为城市权利的根本内容是人们进行多样生活的权利。城市只有包容居住人的多样性，保障居民多样权利的实现，才能保持持久活力，实现长期的繁荣，才能体现出“以人为本”思想，满足人们对美好生活的向往，实现“城市让生活更美好”的期望。

4）城市权利也包含与生态权利相关内容。随着人们环境意识的提高，生态环境问题上升到了权利层面，在城市发展过程中得到了重视，“生态城市”作为一个全新概念也出现在众多学者的著作中。瑞杰斯特[12]认为，生态城市的建设目的是为了给保护、探究和抚育地球上的各种生命的活动提供服务，人的需要与环境的美好这两个因素都应当在生态城市中加以考虑。陈忠[4]认为当下人们存在的最为根本的环境是城市，应该充分尊重不同年龄与健康状态的人对城市环境的不同需要和不同权利，并提出建设包容性城市对实现人在城市中的环境权利、生态权利具有重要意义。

综上所述，城市权利即是在城市中生存的人的权利，有着丰富的思想内涵。立足于当下中国城镇化的新形势下，城市权利更多体现为“按照我们的期望改变和改造城市的权利”，更多的是人权在城市空间的具体体现，而人权本质就是人的自由自觉的实践活动，人们通过这种自由自觉的实践活动创造、满足自己的需要，并发展自己、实现自己[闭。可以说，人权是城市权利的内核，也是城市权利中人性的体现。因此，城市权利的主体不应限制于城市居民，也应当包括农村人口。但是，在城市化进程中，权利尤其是城乡权利出现差距已是不争的事实，农村人口城市权利缺失现象也普遍存在，如果放任这些现象长期存在，放任这些差距肆意扩大，将会导致城市化进程难以维持，甚至是城市文明的崩溃。所以，从城市权利角度谈缩小城乡权利差距，实现权利平衡成了一个新的应当被重视的课题。

2 城乡视野中权利的差序格局

理论上讲，在一个公平的法治国家中，公民的权利必然会得到普遍发展，而且公民之间的权利也必然是平等的，国家也应当对公民权利平等地供给、保障，并畅通公民权利实现的道路。然而现实中，公民的权利发展远远没有达到这样的理想状态，具体体现在城乡二元制所致的公民权利的不平等上。这种不平等关系的长期存在使城乡二元社会中固化出了一个权利差别体系，即城乡人口被分成两个经济社会利益不平等的社会阶层，形成事实上的身份等级制度[14]。具体来说，城乡公民间的权利差序格局体现为以下几个方面。

2.1 城乡间经济收入差距悬殊

过于悬殊的经济收入差距是城乡居民间经济权利差距的首要体现。中国作为一个农业大国，农业现代化、科技化水平较低，受自然条件限制严重，外加务农成本增加，导致务农收入较低。而集体企业、乡镇企业等受市场影响较大，无法提供稳定的就业岗位和工资收入。反观城市，较多的就业机会、良好的就业环境和稳定的就业收入吸引着大量农民进城务工。有数据显示，外出务工的收入成了绝大多数农村家庭最为主要的经济来源，打工经济成了部分农村长久以来的发展路径，而留守在农村的人口多为老人、妇女和孩童，其很难在农村地区实现较高的经济收入。

国家统计局数据显示，2018年城镇居民人均可支配收入为39251.00元，农村居民人均可支配收入为14617.00元，相差24634元;2019年城镇居民人均可支配收入为42359.00元，农村居民人均可支配收入为16021.00元，相差26338.00元。2019年农村居民人均可支配收入虽较上一年度有所提高，但仍不到城镇居民的50%。这说明在国家的宏观调控下，农村居民收入有所提高，但城鄉居民收入差距巨大的情况并没有得到明显的改善，而且这一差距还有扩大的趋势。在经济收入差距的背后是生活水平改善能力的差距，因此也可以这样认为，城乡居民所享受的经济发展成果和改善自身生活水平能力之间也存在较大差距，而且这种差距还有扩大的趋势。

从权利供给角度来看，城乡间经济收入差距巨大的主要原因是国家在城乡之间分配了不同的经济权利。在城市优先的战略下，城市获得了超前于农村的经济发展权利，借助权利上的优势，城市在经济上与农村地区迅速拉开距离，而经济权利供给上的巨大差异势必影响到经济权利在城乡之间的保障和实现。现实情况也证实了这一点。在城乡经济差距悬殊的情况下，农村居民陷入了一个难以摆脱的经济权利缺乏的恶性循环：经济权利供给上的缺失使农村经济发展极为乏力，所导致的就业岗位匮乏又阻碍了农村居民经济权利的实现，而农村地区整体经济状况落后又使失业保险等保障性经济权利难以实现，最终经济权利保障和实现上的困境又影响了经济权利上的供给。

2.2 城乡社会公共服务不均等

农村居民享受的社会公共服务在数量和质量上都远不及城市居民，突出表现在医疗卫生和教育方面，而社会公共服务在城乡间的差距体现的则是城乡间社会生活权利在供给、保障等方面的差距。

以医疗卫生资源为例，城乡间的供给分配极为不均等。医疗卫生资源是公民生命健康权的重要保障，而生命健康权又是公民参与政治生活、实现经济发展的最基本的权利，因此，在医疗卫生资源上的权利供给差距在另一方面也扩大了公民其他基本权利上的差距。根据国家统计局公布的数据，2018年城市每万人医疗机构床位数为87张，而农村每万人医疗机构床位数为45.6张;2018年每万人拥有城市卫生技术人员数为109人，注册护士数为51人;每万人拥有农村卫生技术人员数仅为46人，注册护士数仅为18人。由此可见城乡医疗卫生资源在数量和质量供给上存在巨大差距，同时反映的也是城乡生命健康权实现、保障上的差距。

教育资源在城乡间的不均等供给也是城乡间社会公共服务不均等的重要体现。教育资源的数量和质量往往决定着一个地区未来的发展潜力，然而在经济发展产生差距后，城市有更多的资金发展教育，城市的学校能够推行更先进的教学方式、使用更先进的教学设备，而良好的就业环境也吸引着优秀教师聚集到城市地区的学校，城市的教育资源质量也因此更为优秀。反观农村，在资金短缺的情况下教育资源的数量难以增加，质量难以提升。教育资源的缺失导致农村地区发展后劲严重不足，资金短缺难以改变，反过来又影响教育质量的提升，逐渐形成了教育资源在城乡间不平等的恶性循环。

城乡间医疗资源和教育资源的差距反映出城乡之间社会公共服务上的不均等，更深层意义上这些差距体现了社会权利在城乡间的不平等。城乡之间医疗机构床位数和学校数量的巨大差距反映出城乡之间社会权利供给上存在巨大差距;而人均医疗技术人员占有量和教师数量的差距则体现了城乡间生命健康权和受教育权等基本人权在保障、实现上的不平等。可以说，这些数据背后所表现出的巨大城乡社会权利差距是一个在供给、实现等方面的全方位的差距，这将是在新形势的城市化过程中所必须突破的困境之一。

2.3 政治权利在城乡间失衡

张英洪[15]认为，在城乡二元结构下，农民与城市居民享受的政治权利也极不均衡，农民无法真正实现在政治生活上的权利平等。其表现在现实的社会生活中，包括户口登记、劳动就业、社会保障、就学就医等方面享有和承担与城镇居民完全不平等的权利和义务。城乡之间政治权利失衡最为直接的体现是选举权的失衡，在2010年《选举法》修改之前，城乡之间人大代表的选举并不是按照相同比例进行的，如此的制度设定早已滞后于当时的社会发展，选举权供给分配上的严重缺失直接影响了农村居民政治权利的实现。虽然法规修改后从制度上实现了城乡人大代表名额的平等化，但是之前制度的影响仍然存在，集中体现为在各级人大代表中农民代表的比例依然明显低于其他阶层的代表，如此便导致了农民的诉求难以通过代表表达出来，更难以获得关注，政治权利缺乏實现途径，这也是群体性上访等社会问题时有发生的原因所在。

2.4 城乡环境保护能力有差距

在环境保护方面城乡之间的差距也不容忽视。在环境保护的法律和政策上城乡之间差距过大。中国环境保护法制体系已经基本建立，但是针对农村方面的环境保护专门性法律并未出台，已经颁布的与环境保护相关的法律中有关农村环境保护方面的规定不够细化、不够具体，因此农村地区的环境权利从供给上就落后于城市地区。这种权利供给上的差距实质上是“城市中心主义”在环境保护立法方面的体现。而且在各地方政府环境保护的相关政策上，城市对辖区内的污染企业在环境治理方面有许多优惠政策和财政支持，但是在农村地区受到财政方面的限制，难以保障有专项资金用以补贴农村环境治理。

总的来说，在中国城乡二元制这一背景下，农村与城市之间在政治、经济和社会生活等方面都有着不同程度上的差距，而且有些差距成逐年扩大的趋势。可以认为，这种城乡间从物质到机会等各个方面存在差距的实质是城乡间权利的差距。更细致地讲，城乡之间的权利差距是一个在权利供给、权利保障以及权利实现等多方面的差距。由此可见，现阶段中国城乡之间在权利种类的横向上和同一权利种类的纵向内容上都存在着巨大的差距。因此，中国未来的城市化不能只是以经济发展为目的，促进城乡权利种类的全面平衡和每一种类权利在供给、保障、实现上的全面发展是更值得重视的内容。现今城乡权利差距已经到了不容小视的地步，如果继续放任这种权利差距扩大，必将会导致城乡间发展进一步失衡，进而引发一系列新的社会问题。

3 城市权利是实现城乡均衡发展的镜鉴

首先应当肯定的是，城市作为公共空间和公共资源是全体公民共同的无差别劳动的成果，因此理应由全体公民共同享有，但是在资本、权力等因素的作用下，这一公共空间极易被强势群体优先享有甚至是单独享有。中国城市化过程中形成的城乡间巨大的权利差距就是这种不平等关系的体现。城市因自身的优势在城市化过程中占有更多资源，实现迅速发展，而农村却在不同程度上衰退，但是并不能因为城市发展的扩张性就将农村置于城市的对立面，城市空间的发展必然存在一个限度上的问题。农村并不是城市化中被消灭的对象，农村、农民的权利和利益在城市化中同样重要、同样值得被重视，这既是以人为本思想的体现，也是空间正义的应有之义。

同时应当认识到，城乡均衡发展的实质是城乡之间权利的平衡，是城乡之间人的权利和自由的同质化、均衡化。城市环境的优越性使得城市在权利供给上较农村地区有极大的超前性，在权利保障等方面也有较大优势，而城市化进程中的城市空间以及城市权利，势必是未来公民权利理论发展和革新的集中展示。因此，应从城市权利出发，以城市权利为引介，强调公民进入、建设并改造城市的权利，为农村供给更多的权益，为农村注入更多的自由，从权利的供给和实现等方面上促进城乡一体化发展。

3.1 户籍制度改革中的国家责任

实现城乡平衡的关键在于实现城乡间权利的平衡，而强调城市权利首先要强调公民进入城市的权利。进入城市是农村人口享受城市优势资源实现自身权益的前提，进入城市意味着农民的身份发生转换，这是对现有户籍制度的挑战，户籍制度改革是城市化进程中具有实质性的关键一步[14]。据国家统计局数据，2012年中国城镇化率达52.6%，但户籍人口城镇化率仅为38.00%。到2016年底，城镇化率达到57.35%，其中有10个省份城镇化率超过60.00%，京津沪地区则超过80.00%，但户籍人口城镇化率仅为41.20%。两组数据表明中国户籍城市化的速度远远不及城市化的速度，这就导致一部分人口不能实质性地进入城市，不能分享城市的优势资源，不能享受到城市的发展成果，权利在供给、分配以及实现上处于“半城市化”状态，以致城市成了城市户籍人口的独享空间，可以说在户籍制度框架下的城市化有一定的虚假性。

打破户籍制度势必要强调国家责任。将户籍制度作为城市治理的手段是户籍制度存在的主要原因。在城镇化进程的不断推进下，从地域上区分农村地区和城市地区变得困难，之前通过严格地限制农村人口进入城市以实现城市治理的方式已经不再适用，进而户籍制度转变成为通过权利上的分治实现城市治理。换言之，户籍制度为城乡权利差距提供了制度上的支持。尽管近几年国家也在政策方面对户籍制度进行了一些积极的改革，例如外来人口使用城市居住证等政策，但是从本质上讲这依然体现着城市保护主义。诸如此类的户籍制度改革以及相关的讨论，仍然是以户籍制度为中心，附着于户籍制度上的各种基本权利很少减少，而所谓新的改革措施所设置的门坎只有非户籍人口的少数即所谓“高端人才”才能达到，也就是说，旧制度的影响还存在，新的改革措施实际上是新的限制措施[14]。

因此，国家应当从法律或制度层面认识到，城乡平衡发展必须以户籍制度改革为前提，而户籍改革的实质是权利在城乡间的平等分配，城市公共服务的全民享受。强调从权利层面打破户籍制度，让农村人口能够实质性地进入城市，享受城市资源。进而实现权利在城乡之间平等的供给、分配和实现，促进权利在城乡间真正意义上的平衡，缩小城乡差距，最终实现城乡一体化发展。

3.2 城市权利的限度和农村机遇

城市化从形式上讲就是城市边界的扩张，即农村的土地通过政策等变成城市用地。但城市的扩张应当是有限度的，为了保障农村和农民的生存发展权益，城市不能无休止地剥夺农村土地，农村绝不在城市发展的对立面上，也绝不是城市化中被消灭的对象。强调城市权利也应控制城市发展的限度。规范资本合理有序地进入农村，在农村土地征用中更要保障失地农民的身份转换或者其相关权益的实现，杜绝强拆现象的出现，城市权利不应变为城市权力或者是城市暴力。

强调城市权利以规范城市有序扩张，目的是为农村留出足够的发展空间和机遇。雅各布斯[16]曾在其著作中提到一个有趣的现象：在20世纪60年代的日本蓧原村，年轻人在城市化进程中离開农村去了城市，留守在村子里的农民被迫改进生产工艺，尝试在原木上种植蘑菇，并取得了意外的成功。随着产品在东京等大城市的销售，蓧原村得到了城市资本的关注，一些食品加工厂来到蓧原村建厂，蓧原村的经济以及社会状况发生了极大的改善。雅各布斯认为，变化的不是人类的本性，而是城市的市场、工作、技术、产业移植和资金，这些因素共同对蓧原村的经济产生了深远影响。本研究认为，在肯定了城市扩张的限度后，农村获得了较大的发展空间，随着资本的有序进入，农村地区也可以实现无差于城市的基本权利。

强调城市权利，肯定城市发展的限度，可以使农村通过自身发展摆脱衰退趋势，也可以实现城市在权利方面对农村的反哺，进而实现农村地区在权利上快速发展，最终达到公民权利在城乡之间无差别的供给、保障并实现的理想状态，实现城乡之间权利和自由的同质化和普遍化。

4 结论

随着中国城市化进程的推进，城市已从单一的政治功能中解放出来，拥有了更为丰富的内涵，与城市权利相关的内容也在近些年得到学者们的广泛关注。但是，无论城市权利的内容有多广泛，都无法掩盖中国的城市化所造成的城乡之间存在巨大权利差距这一事实。如果这种城乡权利差距被当作是便于城市治理的手段则是对城市本质的错误理解，更不利于城市化的进一步发展。所以说，在世界经济一体化进程中，在区域一体化进程中，在城乡一体化进程中，依靠权利分割来实现社会稳定和政治安全既无必要，也不可能[17]。中国的城市化不应仅仅追求经济增长这一简单的使命，更应该强调权利的全面实现，这里既包括城市也必然包括农村。只有从城市权利出发，建立一个平等的城乡权利关系，才能真正地实现城乡关系的和谐，实现实质意义上的城乡一体化发展。

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