耿国彪

“天苍苍，野茫茫，风吹草低见牛羊”这是古代诗歌中对草原的描绘。

我国是一个草原大国，有天然草原3.928亿公顷，约占全球草原面积12%，世界第一。草原是大地的皮肤，是水平的生态屏障，也是不可替代的重要战略资源。

5月22日下午，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平参加十三届全国人大三次会议内蒙古代表团审议。全国人大代表、内蒙古自治区锡林郭勒盟盟长霍照良告诉总书记，他们坚持生态优先、绿色发展，将全盟60%以上区域划入生态保护红线，不再在草原新上矿山开发项目。习近平表示肯定：“留在那，子孙后代可以用。”

草原早已不仅仅只用于放牧，而是有着独特的生态、经济、社会功能。草原，承担着防风固沙、保持水土、涵养水源、调节气候、维护生物多样性等重要生态功能。如何保护好草原，让草原拥有更合理的人畜承载量，在全国两会上成为代表委员热议的话题。

用心呵护草原

“我国草原生态保护欠账较多，草原生态系统整体仍较脆弱。与传统牧区相比，北方农牧交错带土地生产力与人口之间矛盾更为突出，资源环境压力更大，草原生态的不稳定性和敏感性更加明显，更容易产生农田沙化、草场退化、水土流失等问题，巩固生态保护成果的难度较大。”全国政协委员、宁夏农林科学院荒漠化治理研究所所长蒋齐对记者说，我建议对北方农牧交错带草原加强保护和利用。

蒋齐认为，北方农牧交错带巩固生态保护成果的难度较大，这表现在多个方面：一是草牧业发展水平低；二是草原管理基础工作存在短板；三是生产生态监督管理技术手段落后；四是牧民缺乏现代畜牧业经营管理理念和技能。“比如北方农牧交错带大多县区自有财力不足，制约了产业转型发展和生产效率提升。同时，草原管理基础工作也存在短板，相关法规不完善、资源底数不清、草地和草原的关系没有界定清楚、承包经营管理不到位、禁牧区划定不合理，这些都加大了巩固生态保护成果的难度。”蒋齐说。

据蒋齐调研，我国草原牧区生产与生态监测统计在基础研究、技术装备、监测能力、新技术应用等方面还相对落后，草原专业执法力量被削弱，不少牧民缺乏现代畜牧业经营管理理念和技能，偷牧乱牧现象时有发生，这些问题也给生态保护工作带来了挑战。

针对这些问题，蒋齐建议：尽快完善新一轮补奖政策的顶层设计，为草原生态保护和利用提供政策保障；结合农牧交错带资源禀赋和区域特点，坚持农牧结合、草牧配套，推动草原畜牧业传统生产方式的转型升级，大幅提高农牧民养殖投入产出效率和规模效益；加快推进草原行政执法体制改革，建立一支权责统一、权威高效的草原行政执法队伍，着重加强草原基层站所规范化标准化建设，不断提高基层站所人员的执法和综合管理能力；积极拓宽牧民就业增收渠道，加快现代草牧业生产经营技术推广与示范，培育现代草原畜牧业新型生产经营主体，提升生产、加工、销售一体化程度，促进种养结合、农牧循环，促进养殖、加工、流通等环节利益合理分配，实现产业发展和牧民增收双赢；补齐草原管理基础工作短板，把草地和草原的关系界定清楚，摸清、核定草原面积等基础数据，并明确各部门的管理职责，全面提升草原信息化、精细化管理水平。

蒋齐委员关注的问题，全国人大代表、内蒙古兴安盟国有林场和森林公园管理局副局长陈良也有同感。他认为，农牧交错带的草原生态资源与种植业经济之间存在突出矛盾，加强农牧交错带的草原生态保护迫在眉睫。

在谈到农牧交错带草原生态保护的问题时，陈良说，一是草原与森林和耕地交错分布，地形地貌多样，林地、草原和耕地界限不清，草原管护难度较大；二是长期以来草原被开垦变为耕地，农牧民从草原要耕地要经济利益，草原生态保护与种植业经济之间的矛盾突出；三是草原监督管理机构规模偏小，很难适应草原生态保护的迫切需要；四是在当前形势，草原生态补助奖励政策不够精准，急需进行适当调整使其更符合新时代高质量发展需要；五是人口密集的乡镇难以落实草原承包经营制度，有些地方虽然实行联户承包，但草原“大锅饭”现象没有得到根本改变；六是草原调查规划工作滞后，没有形成保护利用建设草原的中长期规划。

对于加强农牧交错带草原保护，陈良提出六点建议：一是做好草原调查规划；二是特殊对待农牧交错带草原承包和确权承包工作；三是适当提高草原生态保护补助奖励资金额度，草原补贴应当以人为本，考虑草原面积的同时还要考虑人口因素；四是适度扩大草原监督管理队伍规模，加强草原管护队伍建设；五是将草原管护工作纳入到社会征信管理平台；六是将草原管护考核指标纳入到村两委班子考核体系内。

“必须做到谁收益谁承担保护责任，将有限的草原补贴集中发放给有能力管护草原的农牧民，发挥草原补贴资金的应有作用。”？陈良说。

曾在内蒙古大草原生活工作27年的全國政协委员周秉建，一直关注草原的保护和牧民的生活。她向大会提交了一份提案，建议再次修订草原法，以促进草原休养，提升草原生态功能和生产能力。

周秉建认为《草原法》2013年6月29日发布实施以来，发挥了重要的法律支撑作用，但随着我国生态文明建设不断深入，相关内容已经不能适应现在的管理需要，应该以绿水青山就是金山银山理念为指引进行必要的修订。

“建立完善草原保护修复目标评价考核制度，将草原保护修复相关约束性指标纳入领导干部自然资源资产离任审计。严格落实党政领导干部生态环境损害责任追究制度，对不作为、乱作为造成草原严重破坏的领导干部，实行终身追究制。”与此同时，对于违法破坏草原的单位和个人，周秉建建议，既要依法追究其法律责任，还要追究其赔偿责任，大幅提高违法成本。

此外，周秉建还建议，创新完善草原合理利用制度，着力解决草原过度开发，切实提升草原科學利用水平；严格落实草畜平衡制度，创新监管手段，加大监管力度，下大力气解决草原超载过牧问题；建立完善草原资源产权制度，着力解决草原资源底数不清和产权主体不明晰、权益不落实等问题；严格落实草原资源保护制度，依法解决非法开垦、非法占用等擅自改变草原用途的问题；完善落实草原生态修复制度，加大治理退化草原，提升草原生态功能。

通过今年的调研，全国政协委员、宁夏金沙林场场长赵庆丰了解到，宁夏自2003年实行全区禁牧封育以来，草原植被明显恢复，全区草原综合植被覆盖度由禁牧前的35%提高到现在的56.23%，但草原生态文明建设还有一些问题亟待解决。“比如说，像咱们生态奖补标准比较低，草原保护基础设施已不能满足草原保护的需要。这些都是需要解决的问题。”

为此，赵庆丰建议国家开展全国草原生态文明建设示范区试点工作，将宁夏列为首批西部地区全国草原生态文明建设示范区试点。扩大山水林田湖草综合治理试点范围，把宁夏列为黄河流域生态保护和治理重点省份，加大草原生态保护补助政策支持，大力支持宁夏发展现代畜牧产业，促进草原生态休养生息，提高草原质量，提升草原功能。同时，建议根据《关于乡镇机关事业单位工作人员实行乡镇工作补贴的通知》，落实对国有林场事业单位工作人员实行工作补贴的建议。

“草原生态保护奖补政策对于恢复草原生态的作用是毋庸置疑的。我们要持续完善这项政策，要根据新的发展形势合理提升补奖标准，增加休牧补助等补贴内容，探索‘以保代补政策。”全国政协委员、内蒙古自治区政协副主席董恒宇建议，推动草原生态有限奖补向全额补偿转变，探索“以保代补”政策，建立草原畜牧业干旱指数保险制度，建立市场化草原生态保护机制。

善待草原生命

目前，我国73%的草原被承包，牧民普遍采用围栏保护自己的草场。由于草原围栏设置过多、过密，对草原生物多样性的影响日渐凸显。为此，全国政协委员、甘肃省治沙研究所副所长马全林建议规范草原围栏，强化野生动物保护。

围栏封育具有操作简单、投资少和见效快的特点，是退化森林、草地和湿地生态系统恢复重建的重要措施之一。大量研究和实践证明，围栏封育对生态恢复的重要性不言而喻，在短期内能够显著提高植被高度、盖度、生物量，改善植物群落结构，优良牧草优势度增加，毒草等优势度下降，并且较长时间的围栏封育可以改善土壤的理化性质，缓慢提升土壤肥力。网围栏在我国乃至国际上早已普遍采用，而且随着我国草原承包和集体林权制度改革的实行，网围栏被广泛应用于界线的划定。

但是，马全林在调研中也发现草原围栏设置过多、过密等不合理问题，对草原生物多样性的影响日渐凸显，其主要表现为：密集的围栏将野生动物生存空间不断分割压缩，阻断了野生动物迁徙、饮水路线，不仅造成草原生态系统碎片化，而且使野生动物在迁徙觅食或为了躲避天敌而跳跃时，极易被带刺的铁丝网挂死或刮伤。草原围栏阻挡了狼、狐狸和猫等天敌的活动，对草地鼠害的防治受到限制，草原鼠害又加速了草原退化。围栏保护了生态系统的植被与土壤组分，而忽视了生态系统的完整性，限制了生态系统生态服务功能的发挥，对于野生动物繁衍改良和生态系统可持续发展产生负面影响。

为此，马全林委员建议：一是对全国围栏开展一次调查摸底，掌握围栏面积、类型、利用现状以及存在的问题；二是制定围栏及其设置的规范标准，优化现有围栏设置，充分考虑野生动物迁移规律，进一步增设必要的动物通道，对已经恢复或划定为草原禁牧区、自然保护区的围栏进行拆除；三是减少围栏密度，淘汰带刺网围栏。对于偏远保护区域，可利用设立警示牌，或使用无人机、电子监控系统等新的监测手段替代围栏；四是加大宣传教育，出台野生动物保护补助奖励政策，鼓励农牧民积极落实草畜平衡制度，创造减少围栏的社会基础。

“草原退化，除超载过牧之外，根本原因在于草原承包主体责任不明确，缺乏可量化的草原生态健康评估制度；法规制度刚性不足，执法不严，管控不力；生态补偿制度需要完善，现行草原补奖政策需要稳定、延续，更需要长期化、制度化；草原网围栏建设亟待优化。”周秉建委员说，“草原多年的大规模网围栏已导致草原大面积的沙化与碎片化，草原生物链遭到严重破坏。”

为此，她在提案中建议，要建立草原保护权责一体和对草原资源不敢破坏、破坏不起的新机制，通过训诫、封禁、收储、处罚、追刑等法律约束形成威慑，严格落实草原保护责任制。

“目前，我国草原生物灾害防控工作与党中央加强草原生态建设的要求还不相适应。”全国人大代表、陕西省林业局副局长、陕西省林业科学院院长昝林森说，我国草原生物灾害防控存在防控机制不健全、监测预警能力较低、基本防治能力不够、防治资金投入不足、科技支撑力度有限、管理机构队伍不强等问题。

对此，昝林森建议：建立高效联防联控体制机制；加强监测预报体系智能化建设；提升草原生物灾害综合防控能力；加大草原生物灾害防控资金投入，建立多元化投入机制，积极引进社会资金，创新投资合作模式，形成全社会同防共治新局面。

人不负青山，青山定不负人。“绿水青山就是金山银山”的理念深入人心，“保护生态就是发展生产力”的论断成效明显。只有我们以更大的力度、更实的举措，着力保护草原并解决牧民的生活问题，探索出一条实现经济与生态互融共生、互促共进的新路子，才能让我们脚下的草原天更蓝、草更绿、水更清、牛羊似白云。