米恩广 朱昕晔

摘要：研究以基本政策工具与政策作用方向为分析维度，搭建了农村互助养老政策文本X-Y二维分析框架。通过对现有农村互助养老政策文本的统计分析，研究发现我国农村互助养老服务政策工具选择过溢，政策结构失衡，政策作用方向偏失等问题，制约了农村互助养老政策的整体效用。据此，指出农村互助养老政策工具的选择必须通盘考虑，全面优化。X维度，一是增加需求型政策文数量，二是增强环境型政策文本的指导性和保障性，三是优化供给型政策文本内容结构。Y维度，既要有目的的增加文本量，又要增强文本的实用性，同时还要优化政策文本类型倾向结构，以形成政策合力，推进农村互助养老服务体系的发展。

关键词：农村互助养老服务;政策工具;文本分析

一、农村互助养老政策工具分析框架

蓋伊·彼得斯曾言：“政策工具应用的焦点在于政策产出或者政策效果的实现”[1]，因此，政策的产出以及政策作用下的互助养老效果必然成为农村互助养老政策制定与执行的焦点，这也必将成为判断农村互助养老政策工具有效性的重要维度。同时，根据Rothwell 和Zegveld的观点，基本政策工具可分为“供给型、环境型以及需求型三个类别”[2]。因此，研究将采用Rothwell 和Zegveld政策工具分类标准，将农村互助养老政策工具分为供给型、环境型、需求型三个类型，对农村互助养老政策展开分析。

（一）样本选择

研究选取农村互助养老开展效果较好的江苏省、河北省，以及刚起步的云南省公开的政策文件为样本。但目前专门涉及农村互助养老保障相关政策文件为数不多，因此，为了保证数据的有效性，在文本收集与筛选基础上，围绕政策名称、发文年份、主体内容、地域差异等属性信息，主要选取现有政策文件中的法律法规、规划、意见、办法、通知公告等政策文件，构建政策样本统计数据集。最终筛选出31份政策文件（表1）。

（二）农村互助养老服务政策工具选择：X-Y二维分析模型

1.X-Y分析维度解析

X维度是农村互助养老基本政策工具维度。依据Rothwell 和Zegveld将基本政策工具类型划分，X维度包括供给型、环境型、需求型三个类型。供给型政策工具是推动农村互助养老体系建设发展的政策，包括资金、人才、设施、技术、信息等内容。环境型政策工具是指通过环境型政策的产出为农村互助养老服务创造一个良好发展环境，涉及目标规划、策略性措施、金融支持以及法规管制等内容。需求型政策工具是带动农村互助养老服务发展的相关政策，涉及政府购买、互助养老服务外包以及组织化管理等内容。供给型政策旨在为农村老年人提供所需养老资源与服务，需求型政策工具则是增强农村老年人养老服务可得性、可及性，二者发挥着直接性的推动作用。环境型政策工具“是一种宏观层面的策略性指导政策，发挥间接性影响作用”[3]。

Y维度是农村互助养老政策的作用方向维度，涉及政策制定的目标取向、价值追求等，政策中的相关措施直接指向政策客体并发挥其效用，进而达成政策的既定目标。

2.农村互助养老服务政策X-Y二维分析模型架构

研究以江苏、河北、云南等省份的31份互助养老政策样本为基础，结合国家政策文本综合分析发现：互助养老是我国农村养老服务政策体系的重要方向，并围绕四个层面展开建设：（1）互助养老基础建设，如互助幸福院等;（2）目标规划，如培育和发展农村老年消费市场;（3）策略性措施，如探索农村医养融合发展之路;（4）目标措施，如全面提升农村互助养老服务质量，等等。据此，可将这四个层面解构为X-Y两个政策文本分析维度。X维度是政策工具类型，包含供给型、环境型、需求型;Y维度是政策作用方向，包括基础建设、服务市场、医养结合三个层面，由此搭建出农村互助养老政策X-Y二维分析框架，如图所示：

三、分析单元和频数统计分析

（一）分析单元

本文的分析单元为农村互助养老政策文本的有关条款，分析类目包括基本政策工具分析维度X：“供给型”“环境型”“需求型”;主要涉及“资金投入”“人才支持”“信息供给”“设施提供”“目标规划”“策略性措施”“金融支持”“法规管制”“政府采购”“服务外包”“组织（企业）化管理”等内容，政策作用方向维度Y“基础建设”“服务市场”“医养结合”三个层面。并根据农村互助养老政策“X-Y”二维分析框架，将其分别归类，按照“政策编号-具体条款/章节”进行编码，形成分析单元编码表（表2）。

二、切实强化老年健康保障体系

三、全面提升养老服务保障水平

四、积极推进老年宜居环境建设

五、加快老龄产业培育发展

六、进一步丰富老年人精神文化生活[2-1]

（二）频数统计分析

在上述农村互助养老政策工具分析单元和分析类目的划分基础上，研究按照X维度内容及其归属判断，形成了农村互助养老政策工具分布情况表（表3）。

总体上看，目前农村互助养老政策兼顾了供给、环境和需求方面的政策工具，作用方向涉及了基础建设，市场服务，以及医养结合，包含了我国农村互助养老服务基础建设，体系优化及规则运行等方面内容，对农村互助养老体系建设产生着直接性的引导、促进作用。具体而言：

1.X维度：基本政策工具维度

综观上表，供给型政策比例为34%，环境型政策占65%，需求型政策工具为1%，说明当前的互助养老政策兼顾到了农村养老服务的供给、环境和需求三个方面的内容。供给型政策关注的是农村互助养老的基础保障，涉及四个方面的政策文本，一是设施提供，文本比例为72%，这与当前各地都致力于“幸福院”“互助站”等养老设施建设的现状相吻合，表明互助养老设施是农村互助养老政策之重点。二是人才支持类政策文本，比例为12%，三是资金类政策文本，比例为8%，四是信息类政策文本，所占比例为8%。三者合计占总比例的28%，但仅为设施提供类文本总量的1/4，而基础设施类政策意在填补当前农村养老的物化缺口，说明当前农村互助养老政策主要以补缺为取向。

环境型政策中，法规管制类的政策文本占9%，目标规划政策文本为35%，策略性措施占45%，金融支持政策文本占11%，目标策略总比例为80%，表明政府不仅在农村互助养老服务战略层面做出了目标规划，而且还制定出了相应的实施方案，能够为农村互助养老体系建设与发展提供目标指南和资金、金融等层面的支持。环境型政策文本总比例为65%，所占比例最大，其中金融、法规、措施等属保障性政策，进而说明保障性是当前农村互助养老政策的主要目标和价值取向，这与供给型政策工具的政策目标价值取向相吻合。

需求型政策比例约为1%，内容上仅涉及政府采购或政府购买，当且只有2份文本，服务外包、组织化管理仍处于空白。这说明：农村互助养老是一种非政府主导型养老模式。但服务外包、组织化管理等关乎农村养老个体的生存生活质量的提升和实现个体的发展，这也将成为今后地方政府努力的方向，政策工具的选择上也为地方政府政策的完善预留了空间。

2.Y维度：政策作用方向维度

本文引入政策作用方向维度进行分析，以确保政策文本完整性，如表4所示。

依据上表可知，现有农村互助养老政策作用方向维度对政府购买、市场服务、医养结合等内容均有不同程度涉及，其中基础建设方面的政策文本占77%，主要措施是设施提供、目标规划、策略指导等，说明当前农村互助养老政策倾向于基础设施建设，目的是以基础建设带动农村养老服务供给，从而保障老年人生活，那么物质化供给仍农村互助养老政策执行之重点，这与X维度分析结果相一致。同时，也说明表明农村互助养老服务体系建设过程中，受上级政策影响较大，各地方政府倾向于通过目标规划来创造养老体系发展所需的社会、经济、法律环境，从而推动养老服务的发展，但目标规划只起了指导性的作用，具体实施方法和措施类的政策工具较少。

市场服务层面的政策文本占7%，主要体现在资金、金融和策略指导方面，而人才、信息、法规等关键内容并未涉足，说明农村互助养老服务供给中传统供给方式仍然占据主导，市场化发展较为滞后。医养结合政策文本比例为16%。主要体现在资金支持、信息、设施提供、宏观策略、目标规划等方面，政策辐射面较之于市场服务明显扩大，政策内容也相对丰富，这也得益于社会养老“医养结合”的现有的探索和实践成果的影响，但二者占总比例为23%，说明当前农村互助养老政策作用方向仍以基础设施建设、物质补助等传统方式为主，这与X维度分析结果相契合，进而说明“重物质、轻服务”“重保障、轻发展”仍是农村互助养老服务体系之特点。

四、农村互助养老政策文本结构中的问题解析

（一）研究发现

综上可知，农村互助养老政策从中央到地方设计呈现加强与发展趋势， “强调积极探索农村互助养老模式的大方向”[5]，演绎出了“家庭—国家—社会”的多元主体协同供给思路。从农村互助养老政策工具的选择与内容来看，不论是国家还是地方，不论是东部发达地区还是西部欠发达地区，政策多停留在目标、策略的宏观指导上，多为方向性政策文本，缺乏深层次解释和操作层面的指导性政策文本。而且政策文本结构失衡，需求型政策严重缺失，说明当前农村互助养老政策文本选择以基本保障为偏好，农村互助养老服务供给主要靠供给型政策推动，进而说明当前的农村互助养老是一种以基础保障为主要取向的养老模式，基本保障是当前政策文本的主要功能与属性目标定位。

（二）农村互助养老政策文本结构中的问题

综上所述可知，当前农村互助养老政策指向仍以基础性保障为主，发展型、享受型的养老内容明显不足，进而政策结构中的问题也日益凸显，具体表现如下：

1.X维度：基本政策工具结构失衡

（1）农村互助养老政策工具结构不均，影响着养老服务的可得性

根据对X维度的统计分析可知：环境型政策工具占农村互助养老政策文本的比重为65%，供给型政策工具占34%，需求型政策工具仅为1%，说明当前农村互助养老政策工具结构失衡，表现为：环境型政策过溢，需求型工具不足。诚然，农村互助养老政策是一个完整体系，供给型、环境型、需求性等类型的政策是农村养老服务在政策层面的类型化直观反映，类型完善意味着农村老年人获得相应服务的可能性增大，其所需服务具有了更大的可得性。但类型比例失调，则意味着农村老年人养老服务的缺失，从而说明现有养老服务呈弱可得性或不可得，最终影响农村老年人养老诉求的满足程度。

事实上，环境型政策虽然偏向于政府政策的手段和方式，但多为宏观类指导和方向性说明的目标策略类政策，具体操作措施较少，且很多政策是针对健康老人而制定的，失能半失能农村老人养老服务获得的方式、内容等未涉及，无形中将失能半失能老人排除在外，这必然降低农村互助养老服务的整体可得性。同时，供给型政策涉及资金、技术、人才方面的支持，此乃农村互助养老服务运行与发展之关键，但类型结构上侧重于基础设施的提供，人才、技术、信息、资金等支持力度相对较小。然而，养老服务供给中专业人才、技术、资金等乃是关乎服务质量和效果的关键影响因素，但目前政策结构比例严重失调，直接影响农村养老服务供需之间的平衡，最终设施资源的闲置与浪费在所难免。需求性政策是通过政府采购、服务外包等方式来拉动消费，通过组织化管理来减少服务供给的不确定性，从而推动农村互助养老体系的运行与发展。但目前需求型互助养老政策工具仅占1%，而且政策内容较为单一，限制了发展型、享受型等高级养老方式在农村的发展，一定程度上限制了有能力获得此类服务的农村老人的服务需求的满足，进而体现为养老服务在农村的不可得。

（2）农村互助养老政策内容结构缺失，影响养老服务供给有效性

第一，环境型政策内容缺失，弱化了农村互助养老政策的刚性保障力。环境型政策工具是农村互助养老政策的重要构成，在实施过程中与各个地方的情境深度融合并相互适应，进而促进互助养老服务目标在农村的实现。因此，环境型政策工具在农村互助养老政策结构中也占了极大比例，比例高达65%，其中目标、措施类的政策文本高达45%，说明环境型政策文本对农村互助養老不仅在目标上给予引导，还在措施策略上给予保障，因而具有了制度的刚性保障。然而，就自身结构内容而言，目标规划、措施类政策工具占比为35%，金融、法规类文本比例仅为9%，尤其是直接涉及农村互助养老的法律政策微乎其微，这就使得农村互助养老模式在实践运行中的法律依据不足，从而会使法律的刚性保障减弱，进而农村互助养老政策的刚性保障作用将会受到影响。

第二，供给型政策内容结构失衡，难以满足农村养老诉求。农村互助养老体系的发展不管是基础设施建设，还是老年人生活保障，均需要政府资金的支持。资金等资源的获取、分配又需要可靠、准确的信息作为保障，因此，三者缺一不可。资金、技术、人才的支持是农村互助养老服务的发展之关键，人才是农村互助养老服务供给的根本性动因，资金是基础性的条件和保障，信息则是不可或缺的要件。但是农村人才匮乏、资金短缺、技术落后已成为农村养老事业发展亟待解决的短板，这对于农村互助养老的发展是极其不利的，这就要求政府部门给予各层面的支持，必须加快互助养老服务方面的人才培养，以保障专业服务诉求的满足。然而，目前政府在供给型政策内容上政策主要侧重于设施提供，资金、信息、人才等层面的政策内容相对较少，比重偏轻，使得供给型政策结构不均，农村养老诉求与养老服务供给的悖论日益凸显，养老诉求也难以得到有效满足。

第三，需求型政策内容结构失衡，使得政策拉动性作用受限。需求型政策工具是带动农村互助养老服务发展的政策工具类型，在农村互助养老体系建设中主要发挥拉动性作用。但目前农村互助养老需求型政策文本不仅数量少，而且内容较为单一，甚至内容出现空白，一定程度上限制了市场资源配置作用的发挥。结合调研情况来看，当前农村老人对医疗护理、康复训练、长期照顾等方面的需求最为旺盛，且这些需求对专業性、技术性要求较高。但农村人才、资金、技术长期匮乏，同时如果让市场供给专业化服务，诸多农村老人根本难以负担其费用，这就限制了市场化服务的有效嵌入。现有政策虽涉及政府采购内容，但农村老人养老诉求的与内容的匹配性并未纳入考虑范围，大多采购的是普适性服务内容，缺乏个体差异性的考量。同时现有政策并未涉及服务外包、组织化管理等内容，这就揭示了：需求型政策内容结构存在缺失，致使需求型政策在农村互助养老服务供给中的拉动性作用难以发挥，使得养老服务供给效率难以保证的现实难题。

2.Y维度：政策作用方向偏颇

（1）政策作用方向单一，难以形成政策合力

政策作用方向对农村互助养老事业的发展具有决定性的指导作用，但目前农村互助养老政策主要作用于基础设施建设，市场化、医养康养等方面的内容鲜有涉足，从而使得政策作用方向较为单一，难以形成政策合力。具体表现为：

其一，政策作用主要指向基础设施建设，作用范围较为有限。就河北肥乡而言，短短几年，其所辖的265个行政村实现了“互助幸福院”全覆盖，这很大程度上得益于政策作用的引导和推动，“互助幸福院”虽得以建立，但具体到“互助幸福院”等要提供什么服务、怎么提供，很多地方不知如何着手，无法制定出更具操作性的互助服务供给策略与措施，政策作用指向的均为保障性服务，而发展型、享受型服务内容鲜有涉足，进而限制了政策作用范围。事实上，每一个地方的农村老人是否真的需要互助站，真的能进住幸福院，幸福院之类的设施真的是他们所需等问题、内容还得进一步思量。如果不需要，仅仅是因为政策指导而进行建设，服务与诉求就会呈现弱匹配性，从而不利于农村互助养老体系建设。

其二，政策作用指向偏失，影响着政策效用的发挥。据调研结果显示，健康是农村老人最担心的问题，医疗健康支出是农村养老最大的负担。但绝大多数农村医疗条件差、技术设施落后、人才匮乏，老人一旦患病就得往返于家庭、卫生院、医院之间，互助养老虽能解决燃眉之急，可以实现陪伴就医等，但长此以往也无法实现有效的可持续陪伴。尤其是失能、半失能老人，“在养老过程中抵御风险和从风险从恢复的能力严重不足”[6]，况且本来就被排斥在互助圈之外，加之存在医生不上门、医保保不了、机构不愿收、就医陪护难等难题，最终只能“小病靠拖，大病等死”。这就要求政策制定与执行过程中应在健康医疗层面给予农村老人相应的、更大的支持与帮助。医养结合乃是最佳选择，但当前农村互助养老方面的“医养结合”政策文本较为鲜见，致使政策支持乏力，引导不足，这就使得医养结合模式失去了嵌入农村互助养老模式的政策基础，从而影响着政策效用的发挥。

其三，市场化发展政策设计滞后，限制了服务供给水平的提升。农村互助养老体系的建构与发展，不仅需要政府政策的引导与支持，而且还要充分发挥市场资源配置与转化作用，以吸引社会资本、社会主体进入农村互助养老服务行业，为农村老年人提供更多适宜的，高效高质的养老服务。但是，当前市场服务政策量仅为7%，市场介入程度低，使得农村互助养老服务市场化、产业化发展在政策设计中比重不足，继而使得农村互助养老服务市场化发展政策支持乏力，一定程度上制约着农村互助养老服务供给水平的提升，尤其是专业化服务水平的提升。

（2）政策作用同质化倾向明显，影响农村互助养老服务多元化发展

第一，政策形式的同质。政策作用是政策制定的终极结果，也是互助养老政策制定之目的。但从X维度和Y维度来看，设施建设均为二者的侧重点，因此，农村互助养老体系建设中，基础设施建设如火如荼地开展，但绝大多数多为“幸福院”“互助站”等工程项目，内容上同质化较为突出，体现为以房屋主体设施建设以及日常生活设备添置为主，适老化设施建设与改造滞后，因此，农村老年人是否真的适用所建设施，所建设施能否有效提升其满意度等问题值得进一步思量。据调查，一些类似“幸福院”的机构，很多农村老年人去一段时间就回家了，导致有限的资源被闲置与浪费。就开创互助养老模式的肥乡而言，“互助幸福院”虽实现了265个行政村全覆盖，但运行良好的仅为116个，其设施利用率也随之降低，其他地方如是，政策引导与推动下，资源闲置、利用率低等现象成为常态。

第二，政策内容的同质。养老是一种多元化诉求，但当前关于农村互助养老的政策，内容上基本趋于一致，以基本保障为主，服务供给内容均为基本生活保障，因此内容供给上呈现出明显的同质性。而同质性一定程度上限制了农村互助养老政策的创新性、创造性，不利于农村互助养老服务多元化发展。一方面，现有政策文本同质化导向使得大多供给主体仍以物质化供给为主，服务供给内容较为单一。另一方面，现有农村互助养老政策文本均以环境型政策为主要内容，需求型政策严重不足，尤其是市场化发展、医养结合、康养结合等方面的政策，几乎处于空白，产业化趋势，甚至产业化概念都并未明显体现在政策与实践中，从而使得农村互助养老服务多元化供给后劲不足。

五、农村互助养老服务政策工具优化策略

农村互助养老服务诉求是一种普遍性的福利需求，政策工具的选择与运用是至关重要的，必须通盘考虑，全面优化，才能有效的整合政策效用，形成合力推动农村互助养老服务体系的发展。X维度而言，一是增加需求型政策文数量，二是增强环境型政策文本的指导性和保障性，三是优化供给型政策文本内容结构。Y维度而言，既要有目的的增加文本量，又要增强文本的实用性，同时还要优化政策文本类型倾向于结构。具体而言：

（一）优化环境型政策工具，强化农村互助养老体系刚性保障

就目前而言，环境型农村互助养老政策是政策之重点，但其内容安排上明显失衡，因此，一方面，加强落实目标、策略类政策，合理规划政策执行进程，明确每一阶段的具体步骤，加强事前预测、事中监管、事后评估等工作环节的监督。进一步细化策略性措施的政策，完善政策执行监督机制，优化效果评估体系，建立以结果为导向的考核机制，以确保政策执行效果。另一方面，强化环境型互助养老政策的推动效用。一是加大金融资本支持、税收优惠等政策力度，培育良好的金融环境，拓宽农村互助养老融资渠道，吸引社会资本流入农村养老大环境，为农村互助养老提供金融保障和支持，以推动农村互助养老体系建设与发展。二是，完善立法，加强互助养老法规建设，出台对应的农村互助养老法规，通过立法明确互助养老的定位、身份、主体边界、责任、义务等，为农村互助养老服务供给提供制度性保障。

（二）强化供给型政策工具，提升农村互助养老服务供给效用

供给型互助养老政策是农村互助养老模式有效运行的基础和前提，因此，供给主体不应仅仅重视设施层面的供给，而是应当综合平衡需求内容。但目前供给型政策内容涉及面不广，结构存在失衡，影响着农村互助养老政策的效果。据此，第一，通过政策优化养老设施供给内容。立足现有养老设施，明确养老需求主体的实际需求，整合现有设施资源，增强设施供给的匹配性和实用性，避免资源闲置与过度供给。第二，建立完善农村互助养老服务人才培育政策，加大互助养老服务人才政策支持力度。可将培育素质高、技术过硬的互助养老供给主体纳入政策范围，出台明确且可操作的实施细则，提供完善的人才培养规划，明确家庭护理主体、村级卫生院医疗人员的培训的时间、流程等，通过培训、上门指导等方式提升服务供给主体的专业化技能。同时，增强政策吸引力，吸引高校、大中专卫校护理、康复等所需专业学生加入农村互助养老服务队伍，为农村输送互助养老服务提供所需人才。第三，强化政策的信息供给和引导服务功能。可加大智慧养老、医养结合等养老方式与农村互助养老相结合的政策引导，通过政策完善村级医疗队伍结构，提升医疗技能和设备水平;依托大数据，建立农村老年人健康数据库，提升医疗健康照料服务供给效率。

（三）完善需求型政策工具，提升農村互助养老服务可得性

需求型政策工具是促进农村老年人个体发展，满足其发展性需求的重要工具，但当前需求型政策工具比例不到1%，因此，应加大需求型政策工具的选择，多措并举优化其内容结构。一是，依托大数据信息平台，明确农村老年群体需求及其特征，满足多元化的养老需求。加大政府农村互助养老服务购买、采购的支持力度，针对农村互助养老服务探索适宜的外包形式和路径，如委托第三方机构等调查农村地区互助养老服务对象的数量、分布、经济等结构内容，深入调查具体互助养老服务需求，精准测算农村互助养老服务成本，力求打破农村养老收支两难的困境，并形成相应的指导性、操作性强的政策文本，以确保农村老年人需求的有效供给。二是，政策鼓励社会机构参与，完善农村互助养老服务体系。各政府部门应充分利用政策优势，整合现有资源，吸引和鼓励社会机构参与农村的适老设施建设、智能养老服务供给、发展型服务提供等多领域互助养老政策，以满足农村多层次互助养老服务需求。政策引导和支持合适的社会机构参与农村互助养老服务政策制定，提升农村互助养老服务专业化、全面化、组织化的发展，以更好地满足农村老年人各维度的需求。

（四）平衡政策作用方向，打造农村互助养老多元供给格局

农村互助养老服务是一个系统而复杂的工程，其有效供给不仅需要政府发力，而且离不开市场资源配置基础作用的支持，因此，在加强农村基础设施建设的同时，应平衡好与服务市场、医养结合两个维度间的平衡性，以增强政策效果。

一是，打破同质化建设格局，强化基础设施建设与养老主体间的匹配性。应基于养老主体间的差异性以及需求共性来建设农村老年人真正需要的养老基础设施，进而增强农村养老设施的实用性，以避免资源的闲置与浪费。二是优化政府、市场、组织、家庭等供给主体之间的关系。政府在财政税收等方面可给予政策性优惠，在土地使用、信贷融资等方面给予市场主体相应的支持和鼓励。也可通过投资基金、股权融资等方式建立农村互助养老服务产业探索市场化融资渠道;完善农村互助养老服务产业的规划，适时进行政策调整，助推农村互助养老服务市场化、产业化的实现;同时，推动农村互助养老服务市场化嵌入，以实现农村互助养老服务资源的整合与优化，提升资源配置效率，着力打造农村互助养老服务多元化供给格局。三是探索医养结合嵌入路径，彰显政策拉动效用。充分发挥政策的引导以推动效用，在乡镇卫生院、公益康复机构等医疗卫生资源主体与互助养老机构间建立合作伙伴关系，从而能为农村老年人提供持续的日间保健、康复护理及其他生活服务，为农村老人“老有所养”提供良好的软硬件环境。四是鼓励社会力量托管现有农村互助养老机构，优化农村互助养老服务供给主体之间的关系，以增强互助养老服务内容与农村老年人养老诉求间的匹配性，提升服务供给质量，最终推动农村老年人“老有所养”的实现。

总而言之，政策是农村互助养老体系建设之保障，政府不应局限于宏观目标策略，而应发挥托底作用;应结合当前国情，立足农村实际，平衡环境型、供给型、需求型农村互助养老政策，“发挥标准的杠杆作用，拓宽互助养老资金渠道，完善多元化的投入机制”[7]，以形成农村互助养老政策合力，并确保各项政策落实到位，这样才能让农村互助养老体系健康、持续的运转起来。

参考文献：

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[2]Roy Rothwell，Walter Zegveld.ReindusdalizationandTechnology[M].Logman Group Limited，1985：83-104.

[3]朱崇实，陈振明.中国公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，2009：252-253.

[4]黄萃，苏竣，施丽萍，等.政策工具视角的中国风能政策文本量化研究[J].科学学研究，2011（6）：876-882，889.

[5]刘晓梅，乌晓琳.农村互助养老的实践经验与政策指向[J].江汉论坛，2018（1）：46-50.

[6]杜景山.农村养老脆弱性分析及策略建议[J].中国外资，2013（16）：352-353.

[7]邓希妍.互助式养老模式及其标准化研究[J].标准科学，2015（9）：42-45.

[责任编辑：卢红学]