王少军

摘 要：信访工作，有助于调节社会矛盾，维护社会安定团结，加快和谐社会的建设步伐。我国正处于社会转型期，而信访制度功能的有限性，导致了一些问题的产生。基于此，本文详细论述了法治视野下信访制度的完善措施，希望能够提供一定的借鉴与参考。

关键词：法治;信访制度;信访法治化

信访制度是我国特有的一项民意诉求表达制度，承载着公民政治参与、利益表达、权利救济和纠纷化解的重要功能，充当着社会“安全阀”的角色。随着我国社会转型的加快和利益格局的调整，信访案件大量增加，群众上访成为社会矛盾外化的“晴雨表”。而在应对复杂的社会矛盾时，现行信访体制的不足日益显现出来。以法治为导向，将信访纳入法治轨道当中，是信访制度发展的必然趋势。

1 信访制度的概述

1）概念。信访的概念几乎没有争议，根据2005年国务院颁布的《信访条例》规定，信访指的是公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政部门处理的活动。

2）信访制度的法理基础。信访的法理基础，根据苏州大学周永坤教授的观点，信访权首先是一种宪法权利，根据《宪法》41条明确规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”因此，宪法第四十一条所蕴含的法理基础亦是信访制度的法理基础。同时，信访权蕴含着法的自由、正义、秩序原则。信访制度虽然在法理上具有其合法性和存在的现实意义，但由于其从本质上来讲过重的人治色彩，导致其在运行的过程中存有很多的悖论和困难。

2 法治视野下信访制度之推进路径

1）改革信访压力督促机制。从国家层面开始，为各级党委政府减压助力，畅通公民信访反映合理诉求渠道，不以“进京信访”为扣分标准，不再严格要求地方政府到北京带离信访人员，如此才能杜绝地方政府为了少扣分不扣分、为了面子政绩而出现压访、截访甚至违法违规等现象。完善“一票否决”制度，不以信访数量为统计标准，而应以信访化解率和群众满意度为标准，对当地党委政府进行正向考核，对信访工作成绩突出、群众满意的党政部门领导要予以评先评优、提拔任用。如此，才可以杜绝地方政府的违规做法。

2）将信访机构与行政机关相分离。我国现行的信访机构是作为行政机关的附属机关而存在的，并没有相应的行政职权，自身不具有独立性。如果将信访机构从行政机关中分离出来，使其成为相对独立的机构并赋予其充分的信访事项处理权，这样既有利于其有效行使职权，也为信访法治化建设提供了前提和保证。对比其他国家的相关制度，如瑞典的议会监察专员制度、法国的调解专员制度等可以看出，无论是议会监察专员还是调解专员，其在法律上均有相对独立的地位，是独立运行的行政机构，能够依法独立行使调查权、听证权，从而真正起到保障公民权利表达、解决利益纷争的作用。要真正使得信访走上法治化轨道，就必须确保信访部门的中立性和公正性，赋予其独立行使权力的职责。这样才能真正确立信访机构的公信力，从而更好地保障公民权利的表达。

3）信访部门积极发挥政策指导功能。信访制度客观上为党委政府的活动提供了大量决策信息，既构成包括各项工作的信息来源之一，又对当前政策制定与执行效果提供信息反馈，其中信访统计正日益成为政府运作中一个重要的信息系统，信访机构完全可以对政策指导功能加以深化利用。对于我国目前存在的渐进型的改革过程，许多制度还无法预先建构完善，需要适时准确地解决制度运行过程中存在的问题，信访作为一种充分反映制度中存在的问题的信息反馈渠道，于合理且合法制度的构建完善大有裨益。信访部门如对信访事项中的解决经验予以分析总结，将有助于形成清晰具体、务实可行的政策，以及调整既有的相关政策甚至法律规范。

4）全面推进司法改革。在法治社会，只有司法机关才是公民实现权利救济的有效途径。推进司法体制改革，是推进信访制度法治化建设的关键。当前群众“信访不信法”的思想正是由于司法权威性不够而导致信访无序化的体现，信访只是司法救济外的一种补充性权利救济途径，其功能重心应立足于公民的利益表达和权力监督。信访设置的目的就是为了化解一部分社会矛盾，减轻司法机关的压力。司法途径理应是矛盾纠纷化解的主要途径，这就要求全面推行司法改革，保证法院的独立审判权不受任何其他机关干涉。司法独立对保障司法裁判公平、正义，维护当事人合法权益具有十分重要的意义，是定纷止争，维护社会和谐的一剂良药。笔者认为，要推动信访制度法治化改革，就必须建构以司法权为核心的权利救济制度体系。司法独立、公正司法，是树立司法权威性的根本。同时，要健全法官、检察官遴选制度和职业保障制度，完善司法人员分类管理制度，推动审判权和执行权相分离的制度改革。此外，降低司法门槛，扩大法院受案范围，简化诉讼程序，将更多纠纷导入司法救济渠道，减少流入信访部门的案件数量，树立司法权威。

5）配备律师参与接访工作。在我国现行信访制度下，我省可以尝试信访制度基础上，明确建立律师参与接访制度。该制度的建立可以达到双重目的：第一，可以对党政机关在对信访案件进行分析处理的决策过程中综合考量并充分考虑运用法律层面的信息处理信访事项，达到维护我国信访制度逐步走向法治化轨道和维护我国法治社会公平正义的目的;第二，可以这在一定程度上促进各级各部门党政机关领导干部和人民群众的法律素养的形成。在接待信访过程中，在党政机关与上访人之间加入第三方力量，为上访人提供必要的司法服务和法律援助，为行政公权力一方的代表提供法律方面的参考意见，这应该说是法律服务社会工作，疏导矛盾、解决纠纷的一次立体型的实践。在实践中，律师没有利益关系的驱动，可以更多地给与上访人以法律建议，并可以以非诉和解、诉讼调解等工作方式对上访人员进行疏导，以致于减少上访人事后采取极端行为的可能性。这一制度将既有利于规范政府的行政行为，又有利于将大量信访问题引向法制化解决轨道的目的。健康平衡发展，有利于增强政府的公信力和执行力。要建立信访与行政复议、行政诉讼联席会议制度和信息交流制度，形成协调一致、互动有序的工作机制。

6）扩大行政诉讼受理范围，加大司法援助力度。改善行政法对行政诉讼案件，扩大缓收、减收或免收诉讼费范围，打造严密的法制救济网。在实际工作中，信访渠道相对于法律渠道解决社会矛盾成本更低，实践中即使可以通过法律诉讼渠道解决，信访当事人也宁愿选择信访而不愿意进行诉讼。为此，应适当降低法律援助门槛，扩大援助范围，除向行政诉讼的原告提供法律咨询、人民调解外，甚至可以减免诉讼费，把信访问题引導到正常的司法框架内解决。笔者认为，与其化钱买平安在维稳上，不如化钱买平安在法治建设上，同样是化钱买平安，但是社会效果会截然相反。

3 结束语

总之，要推进信访制度改革，必须在法治的维度范围内进行。信访制度要走出困境，必须结合实际情况，健全法制，加快司法体制改革，增强法律的权威性，强化群众利益表达，实现权力的全面化监督。通过科学合理的措施，树立法律权威，构建法治化、规范化、程序化的信访机制，维护社会的稳定和谐，保障人民的自由自主。

参考文献

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