摘要：行政区划是长三角一体化中不可回避的问题。从“行政区划本身也是一种资源”的理论视角出发，分析1978年至2019年长三角各城市行政区划调整行为，可以发现，行政区划调整有力支撑并推动长三角发展进程，呈现制度资源的全区化与轴向拓展、空间资源的趋大化与结构重组、组织体系的实体化与持续创新等特征。尽管行政区划调整的风险与机遇并存，但它依然是高效处理区域协调问题、推进区域一体化的重要手段之一。新时期长三角区域一体化国家战略下，应在保持行政区划格局总体稳定的基础上，激活不同层级行政区划的资源作用，统筹行政区划总体格局优化与局部重点突破，探索更加扁平和更高效率的组织体系。

关键词：长三角一体化;行政区划;行政区划资源;空间治理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.04.002

2014年，习近平总书记在北京市考察工作结束时的讲话中指出，“行政区划并不必然就是区域合作和协同发展的障碍和壁垒。行政区划本身也是一种资源，用得好是推动区域协同发展的更大优势，用不好则可能成为发展的掣肘。” 2019年，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系。”显然，准确把握“行政区划本身也是一种资源”的内涵，用好这一资源，对于推进国家治理体系和治理能力现代化、推动城市群区域协调和一体化发展，促进经济社会持续健康发展具有重要意义。

长三角地区是我国区域协同发展最早也是水平最高的地区，[1]也是拥有行政区划资源最丰富的地区之一。近年来，在区域一体化发展过程中，行政区划调整同步推进，很大程度上支撑了各类要素的区域流动。与此同时，长三角跨行政区的组织体系也在逐步完善，从早期的上海经济区到长三角城市经济协调会，再到近年来设立的长三角区域合作办公室，各省市、区县、街镇之间已经在不同层面、不同领域展开区域协作。当前，长三角区域一体化发展已上升为国家战略，因此，很有必要从行政区划资源的视角出发，梳理长三角行政区划调整的历程与特征，从中把握行政区划推动区域发展的基本逻辑，从而为新时期长三角一体化发展提供新的理论支撑。

一、行政区划资源视角下的长三角

（一）行政区划资源理论的探索

改革开放以来，行政区划的理论研究伴随着行政区划改革实践而逐步深入，从上世纪90年代刘君德教授等提出“行政区经济”理论，[2]到陈占彪等引入政治经济学分析并提出“中国区域政治经济学”理论范式，[3]再到刘云刚、王丰龙等将“尺度政治”理论引入行政区划研究，[4][5]为深入揭示中国行政区划调整的基本逻辑提供了不同的视角。

近年来，“行政区划资源论”作为该领域最新的理论范式被学者们逐渐关注，取得了一系列研究成果。陈田、王开泳从地理学的视角将行政区划视为一种非常重要的行政资源，并从空间资源、权力资源、组织资源、政策资源等四个方面来理解。[6]此外，王开泳、陈田、刘毅等还探讨了行政区划资源论的实践应用，认为通过行政区划调整可以将行政资源合理分配到各级政区，从而促进人口、资本、技术等要素在各政区间自由流动，实现生产要素在空间上的优化配置和空间资源的延伸和优化重组，真正将行政区划这一资源的效应发挥最大化。[7]戚伟、王开泳进一步提出，行政区划资源论为今后研究提供了一个新的理论视角，但同时要考虑行政区划调整对重塑区域发展格局、优化区域城镇体系和推进行政管理体制改革中的重要作用。[8]总体来说，行政区划资源论仍在持续探索与寻求共识之中。

本研究的展开首先需要明确什么是行政区划资源。习近平总书记“行政区划本身也是一种资源”的重要论断，与“行政区划是一种资源”是不同的，“本身”指明了行政区划的固有属性，故而对这一理论的探索，应当回溯行政区划（Adminsitrative division）自身的概念内涵。从行政区划概念来看，行政区划是国家为行政管理而划分的区域，这是学者们普遍认可的共识性概念，[9][10][11][12]因此，行政区划资源至少应当包括“行政管理”所代表的制度资源和“划分的区域”所代表的空间资源两大类。

就制度资源而言，主要指不同层级、不同类型的行政区划建制所代表权力、职能及其相关制度，例如，县与区的根本区别在于其财税、公安、规划等制度不同，从而直接影响城市区域发展。我国行政区划的制度资源具有“国家—省（直辖市等）—地级市（地区等）—县（市辖区、县级市）—乡镇（街道）”的层级关系，通过行政区划建制调整来优化区域制度资源的配置，进而为政府行政管理提供支撑。

就空间资源而言，主要指各级行政中心和行政边界所构成的层级鲜明、相互嵌套的空间结构。行政区划的空间资源之所以能对城市区域发展起作用，关键在于行政区划的制度资源在中心（行政中心）与边界（行政边界）具有独特的效应，例如，各级行政中心所在区域往往是城市产业经济、基础设施、公共服务水平较高的区域，而行政边界区域则往往成为“发展洼地”，这也是“行政区经济”理论的空间表象。因此，部分城市在两区合并后，原行政边界的屏蔽效應向中介效应转化，有利于两区交通等设施的衔接，促进两区经济社会等资源加快流动，但被撤销的行政中心也可能面临着人口增长乏力、发展动力不足、公共服务弱化、城市更新速度放缓等挑战。就此而言，优化行政区划的空间资源，也将很大程度上有助于支撑经济、社会等要素的合理布局与相互流动。

值得注意的是，行政区划的制度资源与空间资源是可以被优化组织的，诸如“长三角城市经济协调会”“长三角区域合作办公室”“长三角生态绿色一体化发展示范区”等以及下位的“嘉昆太协同创新核心圈”“安亭—白鹤—花桥城镇圈”等各类跨区域组织协调模式，就是在不同层面（如省、市、区县、乡镇）上对相应的行政区划的制度资源和空间资源的再组织，这也是当前区域协调和一体化中超越简单行政区划调整的重要路径。

（二）长三角行政区划资源分布情况

行政区划资源的理论视角为更直观地分析区域的行政区划格局提供了基础，本研究将长三角三省一市行政区划的“空间—制度”资源进行图示化表达，制作了“2019年长三角地区行政区划资源分布示意图”，包括1个直辖市、3个省、3个副省级市、37个地级市、152个市辖区、51个县级市、104个县（自治县）等，由于乡、镇、街道作为基层政区受长三角一体化的影响有限，故本研究主要聚焦区县以上政区，从图1中可以一览市辖区、县级市、县的制度资源差异，以及行政中心、行政边界、政区格局等空间资源的总体概貌，呈现以下特征：一是在上海、苏州、无锡、南京、杭州、宁波等区域协同越密切的城市，实际能够用于配置的空间资源和制度资源也越多（行政中心越密集且越接近于区域发展轴线、制度资源也越集聚），各类各级行政区间的关系也越复杂。二是在沪宁、沪杭甬轴线上已形成了市辖区连片、县级市连片、县级市包围市辖区的格局。三是与江苏和浙江的行政区划资源适度集聚的特征不同，安徽省行政区划资源在经历多轮地级、县级行政区划调整之后，仍然较为分散，对未来资源优化提出了挑战。

二、长三角行政区划调整的历程与特征

长三角的行政区划资源是如何演变的？有必要对其发展进程进行梳理，鉴于我国当前行政区划体系和体制是在改革開放之后逐渐形成的，且长三角一体化进程主要集中在改革开放以后，故该部分主要梳理改革开放以来的变化。

（一）长三角行政区划调整的历史脉络

从1978年至2019年长三角三省一市各级行政区划调整的数据来看，分为三个阶段（图2）。

第一阶段是1978年至2000年，主要特点是快速城镇化背景下的行政区划改革，在地级层面，改革开放初期，根据《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》（中发〔1983〕6号），我国地方政府改革的关键问题就是改革当时省与县之间地区与地级市并存的局面，以破解地区体制的弊端;由此，长三角各省市逐步取消地区建制，推进地市合并和市领导县体制;在县级层面，秉承“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的方针，我国对县级行政区划格局进行了全面改革，县级市和市辖区数量迅猛增长，从改革开放初年的209县、7县级市、81市辖区，转变为21世纪初的129县、57县级市、138市辖区。

第二阶段是2000年至2012年，主要特点是都市区扩容背景下的行政区划改革，此时，地级层面调整极为少见，调整主要在县级层面。这是因为，一方面，由于改革开放所建立的市领导县体制和撤县建区在促进中心城市发展方面起到了巨大作用，而做大做强中心城市，不仅可以扩大中心城市的影响力，还能创造基于扩散效应反哺周边地区的可能性，使得撤县（县级市）设区迅速成为此时大中城市扩张的首选方案。[13]另一方面，城市发展空间从中心城向郊区发展成为此时城市、区域发展的核心问题，由于上世纪90年代以来设立的浦东新区、苏州工业园区等区域发展模式的成功，迅速成为各地推进城镇化的普遍经验，在开发区建设、土地财政与经营城市的共同作用下，各地中心城市空间需求普遍膨胀。[14]有研究发现，这时候的长三角地区由于经济发达、城镇化水平最高，也是这个时期全国撤县设区最为突出的区域，撤县设区在降低区域恶性竞争、统筹空间资源配置等方面发挥了积极作用。[15]

第三阶段是2012年至今（2019年底），主要特点是新型城镇化和国家治理背景下的行政区划改革。[16][17]在这一阶段，长三角总共有24例县级以上行政区划调整，除了撤县（市）设区之外，还包括：一是地级市的空间调整，包括安庆市枞阳县划归铜陵市、六安市寿县划归淮南市;二是中心城的区界重组，如上海、宁波、南京、常州、绍兴、连云港、无锡、淮安等;三是县级市的设置，自1997年国务院冻结县级市审批后，在新型城镇化背景下又再次重启了县级市设置，2019年撤销苍南县龙港镇设立县级龙港市成为其中的创新性探索。值得注意的是，从部分城市行政区划调整的相关文件中还可以发现，行政区划调整不仅仅是应对城镇化发展趋势、解决自身发展问题、降低行政管理成本、提高行政服务效能等的手段，还与区域协调乃至长三角一体化有一定联系。例如，2014年连云港行政区划调整的请示文件中指出“有利于把连云港打造成为辐射带动能力较强的新亚欧大陆桥东方桥头堡”《江苏省人民政府关于调整连云港市部分行政区划的请示》（苏政发〔2013〕76号）;2015年盐城市大丰撤市设区的请示文件中指出：“有利于更好承接上海和苏南地区产业转移，推动盐城市加快融入长江三角洲地区发展。”（《江苏省人民政府关于撤销大丰市设立盐城市大丰区的请示》苏政发〔2014〕114号）;2017年杭州市临安市撤县设区的请示文件中指出“有利于更好地发挥杭州作为浙江省会城市及长三角洲中心城市的集聚和辐射作用”（《浙江省人民政府关于杭州市部分行政区划调整的请示》浙政〔2016〕42号），等等。

（二）特征一：制度资源的全区化与轴向拓展

从制度资源的视角考察这一历程，呈现两大特点（图3）。

一是制度资源的全区化。改革开放初，长三角依然是“省（直辖市）—地区（地级市）—县（县级市、区）”的格局，在这一体制架构下，地级市周边的地区建制对地级市发展有诸多限制，不利于增强中心城市综合承载能力，为此，制度资源调整的最初目的就是理顺地区体制，通过地市合并和市领导县来支撑快速城镇化和中心城市发展的战略。此后，在地级市的管理下，由于大城市扩张的内在需求，长三角地区城市相继启动了撤县设区的进程，上世纪80、90年代上海、南京等城市郊县（市）纷纷改为市辖区，不过，撤县设区大规模的展开是在2000年之后。从长三角三省一市的尺度来看，2000年，三省一市的各个地级市的市辖区普遍偏小，大部分是县和县级市，随着上海市，江苏省南京、无锡、苏州，浙江省杭州、宁波等城市的快速撤县（市）设区工作，市辖区数量普遍增多，出现了“全区化”特征，并呈现城市与城市之间的连绵特征。

二是制度资源的轴向拓展。一般来说，一个地区的城镇化需要达到一定水平才能撤县（市）建区，但如今往往是通过市辖区的设置来使得该地区提前纳入城市总体规划，以促进该地区经济社会发展和城镇化率的提升，因此，市辖区设置经常与区域发展战略相一致。2010年以来，长三角形成了沿发展带的市辖区轴向拓展特征。尽管各地级市相对独立地进行区划调整，但调整之后的区划格局却呈现出与区域发展轴线相一致的态势，这不仅有利于区域发展轴线的培育与强化，促进城市群空间结构的合理化，还能促进经济产业要素合理布局，优化区域联动格局，从而更好地提高中心城市和城市群综合承载以及资源优化配置能力。

（三）特征二：空间资源的趋大化与结构重组

从空间资源的视角来考察这一历程，同样呈现两大特点。

一是空间资源的趋大化。众所周知，行政边界具有一定的“屏蔽”效应，去除边界一定程度上可以解决边界的屏蔽效应，促进区域之间的协调，也有助于机构精简，但管理事务的成倍增长也对行政管理提出了新挑战，同时也可能存在文化断裂的风险。[18]不过，从行政区划的空间资源来看，趋大化是共同选择。首先是改革开放初期开展的地级市与地区建制的合并，除了有利于理顺错综复杂的体制关系，更有助于地级市在更大范围内配置资源。本世纪以来的市辖区合并亦是如此，以2009年上海市浦东新区与南汇区合并最为典型。当时，浦东新区正处于从基础形态开发向功能开发、从集聚国内外资源向服务、辐射全国转型的关键阶段，要进一步深化改革开放，实现“四个率先”，面临着诸多新的挑战和困难，其中最突出的就是发展空间受到制约，2009年的两区合并有利于在当前全球经济衰退的形势下充分发挥浦东改革开放效应，促进上海和长江三角洲地区保持经济较快发展，并在更大范围内发挥浦东新区对长江三角洲、长江流域和全国的辐射带动作用和先行示范作用。[19]近年来，南京、连云港、常州、上海、无锡、淮安、宁波等城市中心城纷纷进行两区合并，主要原因就是为了解决城市转型发展问题，从而扩大城市辐射能力。

二是空间资源的结构重组。近年来，原本相对稳定的地级市边界也正在逐步调整之中，尤以安徽省最为典型，针对安徽省中心城镇规模较小、省域城镇体系不合理、区域发展布局不清晰等问题，安徽省对其地级行政区划资源进行了整体调整。例如，2011年，安徽省通过对地级市巢湖的区划调整，使合肥、芜湖和马鞍山三市获得了新的城市拓展空间，有力地支撑了省域城镇体系规划所确立的“合肥都市圈”和“芜马都市圈”的建设，同时，显著扩大合肥城市规模，强化合肥经济圈实力，也为合肥直接对接长三角地区提供便利。[14]此外，2015年，安徽省铜陵和淮南的调整有利于解决资源型城市转型和“小马拉大车问题”，还有利于安徽省打造皖江城市带、促进贫困县加快脱贫等。[17]显然，空间资源的结构重组在实践中已被逐渐用于为更好地区域协调提供支撑。

（四）特征三：组织体系的实体化与持续创新

在行政区划制度资源与空间资源优化的同时，长三角跨行政区组织体系也在多个尺度上不断实体化运作并持续创新，对各类各级行政区划资源进行再组织。

在长三角的尺度上，从上世纪80年代初建立“上海经济区规划办公室”到90年代成立“长三角城市经济协调会”，从本世纪初期建立“沪苏浙经济合作与发展座谈会”“三省一市主要领导座谈会制度”到2018年成立“长三角区域合作办公室”，目前的体制力求通过三省一市工作人员的协同工作和合署办公，更好地组织四地资源，协调解决区域一体化发展的重大问题。在城市尺度上，长三角也出现了大量次一级都市圈（都市区）等，其中，实体化运作的包括南京都市圈和合肥都市圈，两者都地跨江苏和安徽两省，作为地级市层面自发形成的城市间合作，确立了“城市发展联盟”的组织体系。在区县尺度上，浙江嘉兴市与上海金山区簽订《嘉兴市与金山区区域联动发展全面战略合作框架协议》，设有常态化的工作机制，共建“联动发展共赢地”;而江苏省苏州市与上海市嘉定区也共同打造嘉昆太协同创新核心圈，建立“嘉昆太协同创新核心圈联席会议”制度，实行轮值制度，并成立了相关工作办公室和咨询顾问委员会等。在街镇尺度上，金山区枫泾镇、嘉善县姚庄镇、嘉善经济技术开发区惠民街道共同签订《上海市金山区与浙江省嘉善县共建沪浙毗邻地区一体化发展示范区战略框架协议》，参考“长三角区域合作办公室”的经验，实现三街镇工作人员共同办公，处置问题联勤联动，定期召开联席会议进行协商交流，做出重要决策。

三、在长三角一体化中发挥行政区划资源作用的思考

面对区域协同问题，行政区划调整、建立跨区域的组织协调机构、复合行政、区域政府、区域管治等是学界普遍讨论的治理模式。[20][21][22][23]尽管行政区划调整的效果一直被诟病，但人、资源、设施等长三角一体化中的关键要素依然需要依托行政区划这一行政体制基础才能发挥作用。为此，充分认识并发挥行政区划在长三角一体化中的资源作用，并不是鼓励大规模的行政区划调整，而是将其视作一个长期的治理过程，在保持总体稳定的基础上，通过在制度、空间、组织三方面的调适，对行政区划资源进行持续优化配置和再组织。

（一）激活各层级行政区划资源的作用

从长三角行政区划调整的历程来看，不同层级行政区划对长三角发展起到的作用截然不同。应对长三角高质量一体化和复杂的跨界协调难题，当前主要聚焦区县层级调整的行政区划资源优化策略有待完善，应重点探索以下问题：

发挥省级行政区划资源的统筹性作用，包括：跨界事务的联系协调，参与省与省（市）之间的联动框架;省内事务的统筹安排，根据长三角一体化发展趋势和地方实际，对省内各市县行政区划调整节奏与报批进度等进行统筹安排，区分优先调整区域和限制调整区域，避免省内城市大规模行政区划调整对当地经济社会的影响;规范制订省内乡镇（街道）行政区划调整的标准与规划，等等。

发挥地级行政区划资源的结构性作用，地级市是编制国土空间总体规划、引导区域协调发展、参与长三角一体化的重要主体，以往地级市的行政区划格局相对稳定，但近年来，随着城市与城市之间联系日益紧密，我国地级城市行政区划资源正在产生变化，如济南、成都等市都相继扩大地级市规模，使得优势地区拥有更大的发展空间。从长三角行政区划资源发展历程来看，安徽省通过几轮地级城市规模的调整已经适度优化了资源格局。为此，应及时总结巢湖、淮南、铜陵地级市行政区划调整的经验和教训，研究长三角高质量一体化背景下的地级行政区划的适度规模与空间格局，促进地级行政区划资源的结构性优化。

发挥县级行政区划资源的基础性作用，由于县和区两类行政区划资源的根本性差异，使得以撤县设区和区界重组为特征的县级行政区划资源优化成为近年来主要做法，应根据区域发展态势和地方城镇化水平逐步优化县级行政区划格局。

发挥乡级行政区划资源的补充性作用，对跨界地区发展水平较高的乡镇，可设置街道，推进扁平化管理，促进区域协调事务自上而下更好地落实;对于经济发展动力较强、在长三角城镇体系中区位优势明显的特大镇，可参考龙港设市经验，研究升格为县级市的可能性，逐步优化长三角区域城镇体系。

（二）统筹总体格局优化与局部重点突破

为了更好地发挥各级行政区划资源的作用，加强长三角地区行政区划顶层规划和战略研究至关重要。除了从总体上把握行政区划调整的幅度、力度和速度，还要避免简单为协调边界矛盾而进行跨省、跨地级市域的调整，更要主动对接国家战略和地方诉求，发挥行政区划服务长三角高质量一体化发展的大局。

一是以高质量为导向的总体格局优化。从行政区划与区域一体化以往的实践来看，往往会面临行政区中心、边界布局的不合理制约生产要素流动和生产力布局、行政区规模与区域协同范围不匹配制约区域生产力水平提升、边界地区行政层级的落差制约着地方政府协同的效率等问题。为此，应依据长三角地区发展趋势与特征，衔接区域城镇体系和发展轴线走向，对行政区划的制度资源与空间资源进行科学布局，解决行政区划与生产力布局不相适应的问题。此外，还需要关注行政中心资源的作用，相比于市辖区空间格局的调适，长三角目前对于行政中心等空间资源的利用相对较少。行政中心调整牵一发动全身，对于城市功能疏解以及产业经济、公共服务要素等集聚的作用十分明显，能引导各类资源在空间上快速配置，2019年《行政区划管理条例》将行政中心的审批职权下放至省，这也为地方灵活优化行政中心资源提供了法律支撑。

二是以破解问题为导向的局部重点优化。长三角高质量一体化不只是对整个长三角行政区划资源格局的变化，更需要瞄准当下一体化发展中的重点功能地区，推进局部区域的优化调整。如长三角生态绿色一体化发展示范区，地跨两省一市，包括江苏苏州吴江区、浙江嘉兴嘉善县和上海青浦区，先行启动区为五镇;又如，中国（上海）自贸区临港新片区，既涉及跨省协调（上海与浙江洋山港），又涉及跨区协调（包括浦东新区与奉贤部分区域）、跨镇协调（规划范围按照河流而非行政区划来划分）;再如，虹桥商务区，涉及闵行与青浦、长宁区等。以上重点地区基本都涉及行政区划与功能性项目发展的协调问题，在规划编制、公共服务、产业发展等方面亟待优化，应当强化相关研究与政策创新。

（三）探索更加扁平和更高效率的组织体系

科学统筹长三角地区行政区划的制度资源和空间资源，有助于形成合理的行政区划资源格局，但行政区划调整后很难再进行“逆向调整”，因而行政区划调整尤其需要慎重，特别是对于跨区域地区的协调问题，简单采用政区合并并非良策，很容易陷入“调整—矛盾—再调整”的循环，而是需要通过创新非正式的管理组织体系，激活行政区划的制度资源与空间资源。

从我国以往跨行政区组织体系的效果来看，组织体系并没有统一模式。一般来说，城市集中开发时期更适合“垂直式管理”，而到了城市发展的成熟期则慢慢趋向于“多中心治理”。[24]当前，长三角正在多个尺度上建立了各种实体化运作的跨行政区组织体系，包括区域合作办、联席会议制度、联合党委等，这样一套组织体系与行政区划体系相叠加，纵向与横向组织协调的成本可能也会增加。为此，一方面，可探索组织的扁平化建设，研究打通不同层级跨行政区组织之间的联系，形成跨省级（如长三角区域合作办）与跨市级（如金嘉合作办）以及跨镇级（如枫泾-姚庄-惠民联席會议）之间的管理联系，促进区域合作事务方面自上而下的管理，减少行政命令上传下达的中间层级。另一方面，探索通过职能分解来提升整个组织效率的治理模式，将区域协同中的不同职能（如产业协同、财税分摊、综合交通、生态环境、公共服务、社区治理等）分解到省、市、区县、乡镇等不同层级和区域，为各级跨行政区组织体系进行体制减负的同时，又能实现区域协同事务的专业化管理。

四、结论与讨论

上世纪80年代至90年代改革开放初期，刘君德教授及其研究团队在开展安徽省皖南山区综合科学考察、福建省闽江上游综合科学考察、江苏省苏锡常地区行政区划战略研究、泰州行政区划调查等课题过程中，发现一种特殊的区域经济现象——“行政区经济”现象，呈现出企业竞争中地方政府干预，生产要素流动的跨行政区受阻，区域经济的同构性和稳态性，经济重心和行政中心的高度一致性，行政区边界经济的衰竭性等特征。“行政区经济”理论脱胎于改革开放初期在长三角相关现象的思考，而在40多年后的今天，改革开放进入新时代，市场在资源配置中起决定性作用的背景下，长三角行政区划调整的实践正是体现了行政区划正从“壁垒”向“资源”的转变。

当前，“行政区划本身也是一种资源”的理论视角下，行政区划对城市区域经济发展的意义已被提升至全新的高度。从根本上来看，“行政区划资源”正是以市场机制的发育为前提，强调对行政区划的空间资源和制度资源的优化配置，通过影响行政管理行为与空间规划等，从而促进区域城镇体系的合理化和区域性人、财、物的有效流动。放开来看，行政区划资源的视角还具有世界性的意义。尽管世界各国的城镇化模式、行政体制等千差万别，但却同样面临着大都市区、城市群等世界性问题。尤其在各国大都市区发展与城市群发展的重要时期，这些国家和城市都不约而同地对其行政区划资源进行了调整。例如，英国伦敦在1940年和2000年左右建立的大都市政府，就是通过空间规划途径来与毗邻的郡和区协商;法国巴黎在1960年左右设立了大区就是为了促进巴黎市与周边的协调。2014年以来，法国将原本的巴黎市及近郊3省合并为巴黎大都市区;将22个大区合并为13个，为区域内重点项目的建设提供更大的空间;还加大了市镇联合体的合并和改革力度。韩国首尔则是通过提升周边城市行政级别的制度资源（设置世宗特别自治市），避免首都首尔过于集中发展。显然，通过对制度资源和空间资源的优化配置，为更好地促进区域协同发展提供基础，已经成为不少国家的共识之一。不过，从行政区划资源的视角分析行政区划与区域协同问题仍在起步阶段，还有不少探索空间，如调整行为背后的作用机理、效应测度、评估监测，等等，这也为今后的研究提供了深化的空间。

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Abstract：It is an unavoidable problem to optimize the setting of administrative divisions in the integration of the Yangtze River Delta. From the theoretical perspective of "administrative divisions are also resources themselves "， this paper analyzes the adjustment behavior of the administrative divisions in the Yangtze River Delta from 1978 to 2019. It can be found that the adjustment of administrative divisions strongly supports and promotes the development process of the integration of the Yangtze River Delta， it also shows the characteristics of full coverage and axial expansion of institutional resources， the larger trend of spatial resources and structural reorganization， and the substantiation and continuous innovation of organizational system. Although there are both risks and opportunities in the adjustment of administrative divisions， the optimal allocation of administrative division resources is still one of the important means to deal with regional coordination and promote regional integration. In the new era under the national strategy of Yangtze River Delta integration， on the basis of maintaining the overall stability of the administrative division pattern， the Yangtze River Delta should play the roles of activating different levels of administrative division resources， coordinating the optimization of the overall and local administrative division pattern， and exploring a more flat and efficient organizational system.

Key words：Yangtze River Delta Integration;administrative division;administrative division resources;spatial governance

责任编辑：许  丹