范旭　李键江　李蓓黎

摘要：通过财政分权提升基础科研资源配置效率是促进我国基础科研高质量发展的重要途径。以2009-2017年中国内地31个省市的面板数据为样本，将政府创新意识作为中介变量，运用超效率-DEA方法对我国基础科研资源配置效率进行测算，并基于测算数据使用改进的中介效应模型，实证研究财政分权对我国基础科研资源配置效率的影响。研究表明：从全国看，我国基础科研资源配置效率总体偏低，地区差异明显，政府创新意识会在财政分权影响基础科研资源配置效率时起部分中介效应;从分地区看，政府创新意识在财政分权对基础科研资源配置效率的影响时所起的中介效应存在地区差异，其中，东部起部分中介效应，中西部起完全中介效应，这是因为地方基础科研资源配置效率的提升与地方财政分权程度的提高和地方政府创新意识的增强紧密相关。

关键词：基础科研;高质量发展;财政分权;中介效应

一、引言

当今世界已经进入知识经济的时代，科技创新成为推动经济和社会发展的重要引擎。在此背景下，各国纷纷加大科技资源的投入，科技资源正成为重要的战略资源，而国家与国家之间的竞争也从一般公共资源配置的竞争上升为科技资源配置的竞争。为提高我国科技水平，习近平总书记在党的十九大报告中明确提出强化我国基础科研高质量发展的重要性：“加快建设创新型国家。要瞄准世界科技前沿，强化基础研究，实现前瞻性基础科研、引领性原创成果重大突破。”

创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念是新时代对高质量发展的新要求，也是高质量发展的评价准则，新时代这些要求的实现内在地决定了高质量发展必须是效率和质量导向，体现质量第一、效率优先（金碚，2018）。同样，推动我国基础科研由过去粗放式的发展方式转变为更加注重质量和效率的发展方式，是基础科研高质量发展的实质。也就是说，基础科研的高质量发展包括质量和效率两个层面的提升，而效率的提升涉及基础科研创新资源配置、创新机制等多个方面，其中基础科研资源配置效率是重要方面。基础科研资源是科技资源的关键组成部分。基础科研资源配置效率不仅是一个国家基础科研能力的重要组成部分（陈凯华等，2017），还是促进国家基础科研高质量发展的关键（Castellacci和Natera，2013）。因此，探寻提高基础科研资源配置效率的路径，对于促进中国基础科研高质量发展具有现实意义。

如何在财政分权背景下，通过提高基础科研资源配置效率促进我国基础科研高质量发展？从公共物品理论看，基础科研作为一种非经济性公共物品，政府应为基础科研资源配置效率的提升创造制度环境（郭晶，2002），而财政分权制度以提升公共物品资源配置效率作为理论出发点（Tiebout，1956），对于我国基础科研资源配置效率的提升发挥着重要作用。自1994年实行“分税制”改革后，基于财政收入来源进行源头分配，发挥了中国政府在公共资源配置中的效用。Tiebout（1956）从理论层面上论证了财政分权制度下政府行为能对公共资源效率配置产生影响。Oates（1972）认为地方政府对地方信息掌握的程度较高，能通过明确地方创新主体提高分配的科学性，从而达到对公共资源的合理分配。可见，目前不少研究已经证明了财政分权有利于改善公共物品尤其是经济性公共物品的资源配置效率（张军等，2007），但对于非经济性公共物品的资源配置效率的影响研究尚无定论。按影响结果划分，不同地区政府对地区应实施得政策也不同（邓悦，2014），许树华和顾丽姝（2013）认为财政分权程度的提升，能对非经济性公共物品的资源配置效率产生促进作用，而傅勇（2010）则持相反观念，认为财政分权程度的提升，会对非经济性公共物品的资源配置效率产生削弱作用。虽然研究结论尚未统一，但可以肯定的是财政分权会对非经济性公共物品的资源配置效率产生影响，只是其中存在需要我们亟待发现的影响机制或路径，这对于揭示我国基础科研资源配置效率的提升而言具有重要意义，也是本文所要研究的主要内容。

本文创新之处在于：从理论上看，首次利用中国内地31个省市的面板数据，基于改进的中介效应检验方法，试图从政府创新意识视角探究全国和分地区维度的财政分权与基础科研资源配置效率的影响关系，从而为弥补现有研究中缺乏财政分权与基础科研资源配置效率的内容提供补充。从现实看，本文的研究结论可为政府在财政分权背景下，通过提高创新意识而提高基础科研资源配置效率，从而完善我国基础科研高质量发展的机制提供有益借鉴。

后文安排如下：第二部分为综述与本问题相关的已有研究;第三部分运用超效率-DEA的方法测算2009-2017年我国内地31个省市的基础科研资源配置效率数据，并对当前我国基础科研资源配置效率现状进行分析;第四部分基于第二部分的研究假设和第三部分测算的基础科研资源配置效率数据，选取政府创新意识作为中介变量，运用改进的中介效应模型，就全国和分地区维度的财政分权对我国基础科研高质量发展的影响进行实证研究;第五部分总结本文的主要发现，并对各省市提升基础科研资源配置效率提供有针对性的政策意见。

二、理论分析与研究假设

（一）基础科研资源相关研究概述

在过去很长一段时间内，基础科研被视为由科学家个人兴趣和好奇心所推动而开展的研究活动。因此，应由“看不见的手”来进行基础科研资源的配置。在进入知识经济时代后，随著科学技术的不断发展，其社会功能日益增强，渗透到人类社会生活的各个领域，成为衡量经济发展水平以及国家综合实力的重要依据。而随着科学研究范围的增强，科学研究出现复杂性、综合性、学科交叉性强的特点，需要政府发挥“调控”作用，进行基础科研资源的有效配置。根据国内外现有研究，可将对基础科研资源的考察分为基础科研投入和产出绩效、影响基础科研经费的因素两个方面：（1）基础科研投入和产出绩效：Nelson（1959）认为政府对基础科研的投资是一种对“公共物品”的投资，最直接的成果产出是新的知识，这种新的知识可以被社会成员无成本地使用，从而推动社会其他领域的发展，并且在某学科领域出现新知识后还可以继续进行该领域的探索，带动学科发展。也有学者（Griliches，1957;Mansfield，1995;Scherer，1982）指出在进行基础科研活动的过程中会产生溢出效应，产生新知识、新信息，所以应该将溢出效应也纳入基础科研产出进行考量。（2）影响科研经费的因素：蒋岳祥等（1998）认为在综合性大学里，决定基础科研经费获得量最重要的因素是在校具有高级职称人数和以往获得科研经费的记录。张光等（2007）通过实证研究表明，我国教育部直属重点院校所获得的自然科学基础科研经费的多少受院校的杰出人才规模影响最大。

（二）基础科研资源配置效率的测算研究

目前国内外对基础科研效率测算的研究数量较少，其中缺乏针对财政分权对基础科研资源配置效率的影响研究，这对探寻财政分权对我国基础科研高质量发展的影响研究借鉴意义有限。关于基础科研效率测算的研究内容主要涉及五个方面：（1）对基础科研投入成本效率的测算研究，比如，Harvey（1987）利用NSF的行为和神经科学数据测算基础科研投入的成本效率。（2）对科研机构的基础科研资源配置效率测算研究，比如Heinrich和Benno（1995）将每篇论文的引文作为研究效率的指标，评估了在分子生物学领域活跃的13个研究机构的基础科研资源配置效率。（3）对高校的基础科研资源配置效率评价研究，比如李燕、李应博（2014）对中国大学基础科研资源配置效率及其影响因素进行了实证研究;杨博（2012）对高校基础科研资源配置效率进行评价，并讨论了高校在基础科研的过程中项目、团队和个人三者之间的關系及其对基础科研绩效的影响。（4）对国家的基础科研资源配置效率测算，比如，Holy和Karel（2018）通过测量2008-2014年欧盟28个成员国的基础科研资源配置效率发现，经济发展水平较高的国家，一般基础科研资源配置效率较高。（5）对各省市的基础科研资源配置效率评价，比如，Meng et al.（2006）采用统计回归和数据包络分析方法，测算和分析了1991-2000年中国基础科研投资的相对效率; 张慧颖、张瑞（2015）构建了“省市基础研究效率指数”以考察科研人员科研效率;吴杨、蔡青（2018）采用数据包络分析法对“十五”到“十二五”期间中国东中西部地区的基础科研资源配置效率进行差异性评估。

（三）财政分权对科研资源配置效率的影响

对于财政分权对科研资源配置效率的影响研究，目前国内外理论成果颇丰，但缺乏财政分权对基础科研资源配置效率的影响的研究。其中，财政分权对科研资源配置效率的影响研究还未得到统一结论，究其原因是二者之间所存在的影响机制或路径尚不明晰。二者之间的影响研究，按影响结果划分：第一，财政分权会对科研资源配置效率产生促进作用，Faguet（2004）认为财政分权能够对政府产生激励作用，促使地方政府更好地满足居民需求，从而提升科研资源配置效率。Kovariansi（2009）认为在财政分权制度下，地方政府对中央政府的经济依赖性会降低，能迫使地方政府根据地方居民偏好，提高科研资源配置效率。周克清等（2011）指出在财政分权制度下，政府能够有效促进地方科技创新资源的配置。第二，财政分权会对科研资源配置效率的提升产生抑制影响。Tarigan（2003）研究发现财政分权与科研资源配置效率呈现负相关关系。傅勇等（2007）指出财政分权制度下政府会重视基础设施投入，减少科教文卫支出，从而降低包括科研资源在内的其他公共物品的配置效率。赵文哲（2008）通过对省际样本数据的分析，指出在“分税制”改革后，财政分权对科研资源配置效率产生负相关影响，并认为财政分权会抑制科技的进步。刘丙泉等（2018）通过对全国28个省份的科研资源配置效率进行测算发现财政分权会对科研资源配置效率的提高产生抑制作用。第三，财政分权对科研资源配置效率无影响。 Enikolopov和Zhuravskaya（2007）等指出，财政分权实际上是通过影响资本支出来带动经济发展，并不能够影响包括科研资源在内的各种资源的配置效率。

（四）财政分权对政府创新意识的影响

政府意识决定政府行为（王润身，1994），而政府的创新行为从某种程度上体现了政府的创新意识，现有研究发现财政分权程度的提高会对政府创新意识产生影响。按结果划分，第一，财政分权程度的提高会对政府创新意识产生促进作用，潘镇等（2013）研究发现财政分权程度的提高能够对地方政府研发投入产生正向效用;周平录等（2019）将区域创新绩效分为研发投入和成果转化，通过实证分析论证了财政分权对政府的区域创新绩效具有显著的正向效应。白彦锋（2019）通过对全国31个省份的省级面板数据进行分析，研究表明在财政分权制度下，政府可以通过制定土地财政政策来激励区域创新。第二，财政分权程度的提高会对政府创新意识产生抑制作用，张梁梁等（2016）通过运用动态空间面板模型分析得出财政分权对地方政府科技投入具有抑制作用。白俊红等（2017）将财政分权划分为收入、支出两个方面，认为在收入条件下财政分权抑制了地方政府科技投入。傅勇（2016）认为财政分权制度扭曲了政府的支出结构，政府会加大对基础设施的投入而忽略科技产品的投入。龚锋等（2013）也发现财政分权制度对地方政府对科技研发的投资热情有明显的抑制作用，周心怡（2019）通过构建Tobit回归模型对中国30个省市进行分析，研究发现财政分权程度越高的地区，当地地方政府推行技术创新的意愿越低。

（五）政府创新意识对科研资源配置效率的影响

虽然已有研究发现，政府创新意识会对科研资源配置效率的不同方面产生不同程度的影响，但是政府创新意识对基础科研资源配置效率的影响方面的研究发现还处于空白。王爱民和李子朕（2018）研究表明，在创新意识的指导下政府能够发挥调控作用，通过制定科技政策、财政支持、税收优惠、宏观调控、法律规范等方式，配置科技资源。Restuccia et al.（2008）指出政府可以通过税收补贴政策影响资源配置。尹夏楠等（2019）通过我国高精尖产业资源配置效率的几大因素进行影响分析发现，政府可以通过加强对科技成果转化的重视程度和顶层意识设计来提高科研资源配置效率。张俊瑞等（2016）通过对陕西省195家企业深入调研，发现政府鼓励企业所采取的所得税优惠政策对企业的创新资源配置效率提升有显著影响。Samara（2010）对欧洲处于同类科技体系下的不同国家进行实证研究，发现政府不同的创新制度措施会对国家的科技资源配置效率产生不同影响。吴家喜、彭洁（2010）指出政府的创新支持制度是促进科技资源配置效率的驱动因素之一。李瑶等（2014）认为政府具备良好的创新协同配合机制，可以有效地促进科技资源配置效率提升。

（六）对已有文献的简评和研究假设

综上，首先，通过梳理基础科研资源相关研究发现可以通过对基础科研的投入、产出绩效，以及影响基础科研经费的因素分析考察基础科研资源，其中人力因素以及基础科研成果是考察基础科研资源配置的重要因素，这为后文指标的选取提供了理论依据。其次，对于基础科研资源配置效率的测算研究，目前国内外还比较少，这为本文研究提供了重要参考，其中缺乏针对财政分权对基础科研资源配置效率的影响研究，这对探寻财政分权对我国基础科研高质量发展的影响研究借鉴意义有限。再次，对于财政分权和基础科研资源配置效率关系研究，目前，尽管关于财政分权与科研资源分配效率之间关系的研究很多，但关于财政分权与基础科研资源分配效率之间关系的研究仍然空白，这是本文拟要解决的主要问题。从已有研究看，关于财政分权和科研资源配置效率的影响关系还未得到统一结论，说明了二者之间可能还存在其他的影响路径，根据财政分权对政府创新意识的影响研究和政府创新意识对科研资源配置效率的影响研究，可判断出政府创新意识可能在财政分权对科研资源配置效率的影响时起中介作用，这为本文解决主要问题提供了重要借鉴。张申等（1995）认为没有超前的创新意识，要想获得基础科研资源配置效率的提升是不可能的，胡宝娣、胡兵（2003）认为政府具备良好的创新意识不仅可以在区域创新环境和系统建设中发挥重要作用，还可以通过一系列创新政策和措施在创新的硬件设施和软件环境方面提供人财物等重要保障，营造优越的创新氛围。基础科研资源作为科研资源重要组成部分， 与财政分权之间是否存在一条由政府关注度作为中介作用的影响路径？这是本文为了揭示三者之间的影响规律，所要研究的主要内容。鉴于此，本文提出假设：

H1：政府创新意识在财政分权影响基础科研资源配置效率的过程中会起中介效应。

另外，从已有研究发现财政分权对地方政府的创新行为影响存在明显的区域特征（李政、杨思莹，2018），那么受此影响，财政分权对基础科研资源配置效率的影响是否存在地区间差异？为探究这个问题，本文进一步假设：

H2：政府创新意识在财政分权对基础科研资源配置效率影响时所起的中介效应存在地区差异。

三、我国基础科研资源配置效率的测算

当前关于效率评价的主流研究方法以SFA、DEA方法为主，由于中国各省市基础科研资源配置效率的测算属于多投入、多产出型，且相关数据资料为年份数据，为了客观表现各年份基础科研资源配置效率的现状，根据已有的文献（倪渊，2016;石风光，2012），本文尝试在构建中国基础科研效率评估指标体系的基础上，运用超效率-DEA评价法，以2009-2017年中国内地31个省市的面板数据进行实证分析，测算中国基础科研资源配置效率数据，并对我国基础科研资源配置效率现状进行分析。

（一）指标选取

进入新时代，中国强调建立以科技创新质量、绩效、贡献为导向的分类评价体系，衡量基础科研资源配置效率亦是如此。有关基础科研资源配置效率相关指标的选取，综合以往的研究，以及数据的可得性考虑，投入指标主要选取人力和财力两个方面（何郁冰、伍静，2019）。而产出指标的选取主要从科技论文收录、发明专利授权和研究生培养三个方面考虑，这是因为在贺德方（2011）看来，论文数量只能体现科研成果的规模，而不能体现科研成果的质量，而科研成果的质量可以由引用的论文数量指标得到较为客观地反映。《科学引文索引》（SCI）选录刊物的依据是期刊论文被引用的频次：被引频次高，说明该论文在所在领域里影响大，被国际同行重视，学术水平高。同时，SCI收录的论文侧重于基础科研领域，适用于评价基础科研的成果。范旭等（2017）则认为发明专利可以作为反映基础科研产出的指标，而发明专利的授权数可以进一步作为表征基础科研产出质量的指标。基礎科研人才的培养是对基础科研发展的重要贡献，而学生参加基础科研项目能一定程度反映出基础科研领域人才培养的状况。这是因为一些创新型基础研究一般以基金项目为支撑，在高校能由此起到培养年轻高学历人才的作用（尹艳丽等，2018）。因而，为了突出基础科研的质量和贡献，依据可行性和科学性等原则，在已有研究基础上（李蕾蕾等，2018;李瑞婻等，2017;孙绍荣、廖燕玲，2005），本文结合基础科研的特点，构建了基础科研资源配置效率测算指标体系，如表1所示。

（二）数据来源

本文数据主要从EPS数据平台中的中国科技数据库、中国宏观经济数据库、中国教育数据库以及中国区域经济数据库中获得，为了将不同数量级和单位的数据进行处理，通过Excel对原始数据进行取最大值归一化处理，本文得到了2009-2017年31个省市的面板数据。

（三）基础科研资源配置效率的测算结果分析

因为传统的DEA模型不能区别效率值为1的决策单元之间差异，为了方便比较各省市基础科研资源配置效率高低的实际情况（其中包括效率值为1的决策单元之间的差异），本文选取投入导向型的超效率-DEA模型进行实证研究（叶茂升、肖德，2013），并运用DEA-SOLVER Pro 50软件，对中国内地31个省市2009-2017年各省市的基础科研资源配置效率进行了测算，结果如表2。

从总体看，近9年以来，我国的基础科研资源配置效率偏低，各省市的基础科研不充分、不平衡发展问题突出。表现为：（1）全国基础科研资源配置效率总体偏低，效率值在063-08之间波动，如表2所示;（2）全国各地区基础科研资源配置效率的发展不平衡，东部地区的效率值为0767，高于中部和西部地区，其中西部地区研究的基础科研资源配置效率发展不充分问题最为凸显，其效率值0629，远远低于全国平均值07，如表3所示。从个别省市看，2017年江苏和广东的基础科研资源配置效率分别位居2009-2017年内的效率值的前一、二位，且与2016年相比差距较大，这主要因为：从投入看，江苏和广东的投入与2016年相比，都是明显增加的，从产出看，江苏和广东的产出与2016年相比，二者的产出除了呈递增趋势之外，SCI收录论文数和高校参与基础科研项目的研究生数均呈现爆发式增长，其中，江苏的SCI收录论文数和高校参与基础科研项目的研究生数分别增长了12%和20%，广东的SCI收录的论文数和高校参与基础科研项目的研究生数分别增长了17%和32%。另外，上海的基础科研资源配置效率值在2009-2017年均未超过1，说明近些年上海的基础科研资源配置效率不高，这是因为上海的创新产出不高，以上海和江苏对比为例，2009年，上海的基础研究经费和人员投入分别为江苏的16和15倍，SCI收录论文数和发明专利授权数分别为11和12倍，而到了2017年，上海的基础研究经费和人员投入虽然分别是江苏的14和11倍，但是江苏的SCI收录论文数和发明专利授权数却分别是上海的2倍和12倍，充分说明造成近些年上海基础科研资源配置效率不高的主要原因是上海的创新产出不足。

四、财政分权与基础科研资源配置效率的中介效应分析

为进一步揭示财政分权对我国基础科研高质量发展的影响规律，本部分根据第三部分对中国内地31个省市的基础科研资源配置效率数据测算结果和第二部分的理论分析和假设，选取政府创新意识作为中介变量，运用基于改进的中介效应模型，进行财政分权与基础科研资源配置效率的中介效应分析。

（一）变量选取与初步分析

1.变量选取

（1）被解释变量。本文选取基础科研资源配置效率（EFF）作为被解释变量，主要表征我国基础科研高质量发展的现实情况，其中，我国2009-2017年内地31个省份的基础科研资源配置效率数据已在第三部分中通过超效率-DEA方法测算得到。

（2）解释变量。本文选取财政分权（FIS）作为核心解释变量，表征地方政府财政分权程度的大小，财政分权程度越大，则地方财政的自主财权和事权越高。借鉴已有研究（吴群、李永乐，2010），本文用地方政府人均财政支出占国家人均财政支出的比重来表示。

（3）中介变量。政府创新意识的变化会直接影响到政府的创新型行为，具体可以反映为政府为营造良好的创新环境所制定的政策和举措上，而基础科研本身具有周期长、投入高、技术难度大等特点，需要长期、大量资金投入才能看到成效。所以，地方政府研发投入的高低能直接反映该地方政府对基础科研创新的重视程度，且各个地区的经济发展水平呈现区域差异。为客观反映分地区政府创新意识差异，本文选取政府创新意识（INN）作为中介变量，并用地方政府的研发投入占地方经济发展水平的比重来表示，探究政府创新意识是否会对财政分权影响基础科研资源配置效率产生中介效应。

（4）控制变量。本文主要从区域的人力、经济、工业创新产出环境三个角度考虑控制变量的选取，主要包括经济发展水平（GDP）、人力资本水平（HUM）、工业创新产出水平（IND）。其中，经济发展发展水平（GDP）用地方人均生产总值来表示，人力资本水平（HUM），根据已有文献（赵丽娟等，2019），选取各地区每年劳动者的平均受教育年限来表示，将劳动者的受教育程度和受教育年限分为未受教育（0年）、小学（6年）、初中（9年）、高中（12年）、大专及以上（16年）5个程度。其中各个教育程度为地区各教育程度的人数占总人数的比重。各地区的人力资本水平（HUM）=（未受教育×0+小学×6+初中×9+高中×12+大专及其以上×16）/100。工业创新产出水平（IND）用地方规模以上工业新产品增加值来表示。

2.描述性统计及相关性分析

根据第二部分基础科研资源配置效率的测算结果和样本数据，计算得到描述性统计结果和主要变量的相关性分析结果分别如表4和表5。根据表5，由于所有解释变量间的相关系数均小于05，说明变量之间不存在严重的共线性关系（狄灵瑜、步丹璐，2019）。

（二）模型构建

关于中介效应检验方法，由于传统的因果逐步回归分析法在分析的过程中，还存在许多不足（陈瑞等，2013;Fiedler et al.，2018;Fritz et al.，2012）。因此，本文选择Zhao et al.（2010）改进的中介效应检

按照图1流程分析，要判断假设H1是否成立，只需检验χ1·φ1的结果是否显著便可，中介效应的大小为χ1·φ1的值，在此基础上，当模型（5）中FISit的估计系数φ2显著时，该模型中的中介效应为部分中介效应，说明模型中存在其他遗漏的中介变量，如果χ1·φ1·φ2结果为负，说明模型中遗漏了与中介效应方向相反的竞争中介变量，如果χ1·φ1·φ2结果为正，说明模型中遗漏了与中介效应方向相同的互补中介变量。当模型（5）中系数φ2不显著时，说明模型中的中介效应是完全中介效应，模型不存在其他遗漏的中介变量。

（三）中介效应实证检验结果分析

实证分析前，需说明：（1）在中介效应检验前本文所有变量数据已通过了单位根检验，从检验结果看，所有变量不存在单位根过程。（2）為揭示全国和分地区财政分权对基础科研资源配置效率的影响情况，我们就全国和分地区的面板数据，分别建立了相关模型进行实证分析;（3）本文模型均采取混合回归模型和Bootstrap方法相结合进行估计，其中BS次数为5000。

1.全国检验

利用全国数据，根据模型（4）（5），建立模型12，计算得到全国的中介效应检验结果如表6。

根据表5：在模型1中，财政分权的估计系数为0497，且在1%的水平下显著不为0，说明财政分权的提升会对政府创新意识的提高起积极作用。在模型2中，政府创新意识对基础科研资源配置效率影响的估计系数为0501，在1%的水平下显著不为0，说明政府创新意识会对基础科研资源配置效率产生正相关影响，政府创新意识每提高1%，基础科研资源配置效率将会提升0501%。根据图1可得，政府创新意识会在财政分权影响基础科研资源配置效率时产生中介效应，由于模型2中的财政分权对基础科研资源配置效率影响的估计系数为0051，且在1%的水平下显著不为0，说明政府创新意识所产生的中介效应的大小为0249，是部分中介效应，表明了模型中还存在除了政府创新意识以外的互补中介变量，假设H1成立。

从控制变量的检验结果发现：在模型1中，经济发展水平和人力资本水平对政府创新意识的系数结果分别为0321和0299，且都在1%的水平下显著不为0，说明两个变量都会对政府创新意识产生正相关影响，这是因为经济发展水平和人力资本水平较高的地区往往拥有强劲的科研实力和科研活动的需求，而地方政府往往具备充足的财政实力，当地方政府财政自主权逐渐增加时，它们往往乐于支持创新活动（邹洋、王茹婷，2018）。而工业创新产出水平的系数为-0.382，且在1%的水平下显著不为0，说明地方的工业创新产出水平提升会对政府创新意识的提高起抑制作用，这是因为在工业创新产出水平较高的地区，其产业链较完整，产业规模较大，产业创新资源较为雄厚，且地方企业自身的创新投入占比较大，以致在总体投入中的政府投入所占比重相应变小。在模型2中，经济发展水平和人力资本水平对基础科研资源配置效率的系数估计结果分别为0098和0009，且分别在1%和5%的水平下显著不为0，说明二者会对基础科研资源配置效率产生正相关影响，主要是因为基础科研的特征所致，基础科研的投入大，技术门槛高特征决定了要提升基础科研资源配置效率首先需要确保基础科研在人才、资金、基础设施等创新要素方面的投入供给，所以经济发展水平和人力资本较高的地方往往在提高基础科研资源配置效率方面具备充沛的资源优势，而工业创新产出水平对基础科研资源配置效率的回归结果为-0.13，且在10%的水平下显著不为0，说明工业创新产出水平对基础科研资源配置效率呈负相关影响，这是由于产业链低端锁定效应所致（张智楠，2020），近年来，随着我国创新发展的不断深入和产业结构升级速度不断加快，社会创新资源不断聚集于工业的创新发展，虽然工业创新产出水平不断提升，并取得明显成就，可受工业创新产出水平还处于中低端、核心技术缺乏等因素的影响，社会优质创新资源主要集中于产业创新的中下游，容易对创新上游的基础科研资源供给产生挤压作用，而工业创新产出水平的提高主要体现在应用研究层面，工业创新产出水平越高，这种挤压作用便越明显，从而降低我国的基础科研资源配置效率。

2.分地区检验

为了验证假设H2是否成立，探究不同地区的财政分权对基础科研资源配置效率影响的中介效应是否存在地区差异，首先，将所有样本根据《中国科技统计年鉴》的区域划分标准，划分为东、中、西部;其次，基于模型（4）（5），以分地区的数据，分别建立模型3～8，得到分地区维度的财政分权与基础科研资源配置效率的中介效应检验结果，如表7所示，并根据结果展开分析。

从东部看：在模型3中，财政分权的系数为0807，且在5%的水平下显著不为0，说明在东部地区，财政分权的提高会对政府创新意识的提升起促进作用;而在模型4中，财政分权和政府创新意识的估计系数分别为0293和0118，且分别在1%和5%的水平下显著不为0，说明财政分权和政府创新意识都会对基础科研资源配置效率产生明显正相关的影响。根据图1判断可得，在东部地区，政府创新意识会在财政分权影响基础科研资源配置效率时起中介效应，由于模型4中财政分权的估计系数为正，在1%的水平下显著不为0，说明模型中可能遗漏了一个方向相同的互补中介变量，该中介效应是一个不完全中介效应，假设H1成立。

从中部看：在模型5中，财政分权的系数为0274，且在5%的水平下显著不为0，表明在中部地区，财政分权的提高会对政府创新意识的提升起正相关影响;而在模型6中，政府创新意识的系数为0353，且在5%的水平下显著不为0，说明政府创新意识对基础科研资源配置效率具有正相关作用，政府创新意识每提高1%，基础科研资源配置效率会提升0353%，而财政分权对基础科研资源配置效率影响的估计系数为0105，并不显著。根据图1判断可得，在中部地区，政府创新意识是唯一的中介变量，政府创新意识在财政分权影响基础科研质量的过程中起完全中介效应，中介效应大小为0097，假设H1成立。

从西部看：在模型7中，财政分权的系数为-0.357，在5%的水平下显著不为0，说明在西部地区，财政分权的提高会对政府创新意识的提升起负相关影响;在模型8中，政府创新意识对基础科研资源配置效率影响的系数为0263，在1%的水平下显著不为0，说明政府创新意识对基础科研资源配置效率具有正相关影响，政府创新意识每提高1%，基础科研资源配置效率将会提升0263%。此外，模型8中财政分权的估计系数为0006，且不显著，根据图1判断可得，在西部地区，政府创新意识是唯一的中介变量，政府创新意识会在财政分权影响基础科研资源配置效率时起完全中介效应，中介效应大小为0094，假设H1成立。

综上，不论从全国还是分地区来看，政府创新意识在财政分权影响基础科研资源配置效率时都会起中介效应，其中，在东部地区起部分中介效应，中西部起完全中介效应，由此可得政府创新意识在财政分权影响基础科研资源配置效率时所起的中介效应存在地域差异，假设H2成立。而地域差异的形成主要由财政制度和基础科研特征两个层面的原因导致。从财政制度层面看，分税制是我国社会主义市场经济体系重要的组成部分，由税收制度、“分税”和财政转移支付制度三部分组成，其中，国家实现公共服务均等化供给的必要条件是“分税”和财政转移制度（吴俊培，2019）。众所周知，我国东部地区的财政等实力是远远高于中西部的，而在中西部地区，不少省市的财政是不能自给自足的，因此，为了维持区域发展平衡和稳定，中央政府需要依靠转移支付等政策工具来保障各区域地方政府的财政支出，在此背景下，东部地区凭借改革开放所带来的财政、科技、贸易等政策优势，在经济、科技和产业等各领域的发展取得快速进步的同时，社会主体的创新活力也明显优于中西部地区，比如，基础科研的创新主体主要是大学和科研机构，2017年，我国东部地区的大学和科研机构数量占全国比重分别为42%和40%，可见在东部地区，财政分权程度的提高对基础科研资源配置效率的促进影响不只有通过加强政府创新意识这条途径，还可能通过政府之外的社会因素途径去影响。对比中西部地区，中西部地方政府的决策行为容易受到财政实力薄弱的影响，加之除政府以外的社会力量的创新活力明显弱于东部，因而，在中西部地区，政府创新意识是唯一决定财政分权影响基础科研资源配置效率的中介变量。

从基础科研特征层面看，由于基础科研具有研发投入大、难度高、周期长以及非营利性为目的等特征，要促进地方的基础科研资源配置效率，仅给地方政府下放财政权力还不够，还需要地方政府具备良好的创新意识。良好的创新意识可以帮助政府在把握好基础科研发展规律的基础上，更加注重基础科研投入方式的改善、创新要素的统筹协调和安排。在财政分权的背景下，地方政府如果不具备良好的创新意识，其行为容易表现为争夺资本，扩大投资规模，竞相展开财政竞争，将公共资源优先配置在能带来更多利益的经济性公共物品投资，从而忽视非经济性公共品及公共服务的投资（于之倩、李郁芳，2015），最终阻碍地方的基础科研资源配置效率提升。财政竞争问题在经济欠发达的中西部地区尤为突出，因为基础科研并不能为地方政府带来短平快的可观经济效益，甚至还要为地方政府增加财政压力，在中西部地方政府不具备良好创新意识的情形下，地方政府财政自主权增加之后可能会为了财政竞争而追求短平快的经济效益，而轻视基础科研的高质量发展问题，这便导致在中西部地区的政府创新意识在财政分权对基础科研资源配置效率的影响过程中起到唯一中介作用。反之，东部地区具有优于中西部地区的经济、财政和社会创新主体等发展基础，在财政分权背景下，地方政府为了满足社会力量的创新需要更多能表现出多元治理的特征，在促進基础科研高质量发展的过程中，除了政府以外的社会力量经常具备充沛的人力、物力和财力去针对基础科研的特征提供一个保障基础科研资源配置效率有效提升的发展环境。以工业企业设立研发机构为例，2017年东部有研发活动的企业数分别是中、西部的37和79倍。比如，一些政策可以通过影响企业创新活动来提升企业绩效（邓悦等，2019）说明在财政分权的背景下，东部地区的基础科研资源配置效率的提升，还可能存在除地方政府创新意识之外作为中介影响因素。

3.稳健性检验

部分学者研究发现从收入和支出两个角度考察的财政分权程度及其内涵是存在差异的（田红宇等，2019），因此，为检验上述研究结论是否可靠，本文在此主要考虑用财政收入分权指标代替前文实证分析中使用的财政支出分权指标来进行稳健性检验，此外考虑到遗漏变量和模型选择对检验结果造成的误差影响，本文选择在新增控制变量的基础上，使用系统GMM方法对模型进行稳健性检验的策略尽可能降低由模型内生性带来的影响。其中，替代解释变量财政分权（FISS）选取地方政府人均财政收入占国家人均财政收入的比重，控制变量选择地方创新环境（ENV），即地方的技术市场成交额占地区生产总值的比重（侯世英、宋良荣，2020）。工具变量的选择用各模型滞后一期的被解释变量（李平、刘利利，2017），并建立模型17～24，分别进行稳健性检验，结果见表8，根据表8可以发现，相关变量的系数和显著性与上文基本一致，说明本文结论具有可靠性。

五、研究结论与政策启示

（一）主要结论

基础科研资源配置效率的提升是促进我国基础科研高质量发展的关键。通过理论分析发现财政分权对我国基础科研资源配置效率的影响过程可能存在一条由政府创新意识作为中介变量的路径，为揭示其中的影响关系，本文首先运用超效率-DEA的方法测算了2009-2017年我国内地31个省市的基础科研资源配置效率数据，并针对当前我国基础科研资源配置效率的现状进行分析。其次，基于所测数据，将政府创新意识选为中介变量，运用改进的中介效应模型，分别从全国和分地区探究了财政分权对基础科研资源配置效率的影响。并得出主要结论：

第一，2009-2017年，我国基础科研资源配置效率处于不充分、不平衡的发展状态。不充分体现在我国基础科研资源配置效率整体不高，不平衡体现在全国各地区基础科研资源配置效率发展存在明显差异，其中东部地区最高，其次是中部地区，西部地区最低。

第二，从全国看，2009-2017年，我国政府创新意识在财政分权影响基础科研资源配置效率时起部分中介效应。财政分权的提升对政府创新意识的提高起正相关影响。地方基础科研资源配置效率的提升与地方财政分权程度的提高和地方政府创新意识的增强紧密相关。

第三，从分地区看，财政分权对基础科研资源配置效率的影响存在地域差异。经济发展水平和人力资本发展水平较高的东部地区，政府创新意识在财政分权对基础科研资源配置效率影响时起部分中介效应，而在各方面发展较落后的中西部地区，政府创新意识在财政分权对基础科研资源配置效率影响时起完全中介效应。

（二）政策启示

根据前文分析，在财政分权下，政府创新意识在基础科研资源配置效率中起到中介效应。因此，可以通过提高政府创新意识来优化基础科研资源配置效率，从而促进我国基础科研高质量发展。目前，我国各地区之间基础科研资源配置效率差异较大，政府创新意识在财政分权对分地区基础科研资源配置效率影响时起到的中介效应作用不一致。因此，为适应我国基础科研高质量发展的现实需求，需要提高政府创新意识，也就是发挥政府引导作用，营造能适配地区差异性的基础科研创新环境。在经济发展水平较高的东部地区，地方政府应更加重视财政和科技的有效结合，在加大和优化对基础科研的财政投入的同时，发挥政府在基础科研高质量发展过程中的引导功能，引导更多的社会资本加强对基础科研的创新要素投入，完善基础科研的投入方式，以提升基础科研资源配置效率为目标。在中西部地区，地方政府应继续探索有效的引导和鼓励方法，通过制定适合当地情况的税收优惠政策，向地区内有基础科研实力的科研机构、高校、工业企业给予更多创新支持，激发中西部地区各个创新主体投入基础科研的研发动力，打通创新链的上下游，营造有利于中西部地区基础科研高质量发展的创新环境，促进基础科研资源配置效率的提高，以此来缩小中西部与东部地区之间基础科研的区域差距。

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Abstract：Improving the efficiency of research resource allocation is the key to promote the high quality development of basic scientific research in China. Based on the panel data of 31 provinces and cities in mainland China from 2009 to 2017， taking the consciousness of the government towards innovation as an intermediary variable， this paper uses the super efficiency DEA method to measure the efficiency of the resource allocation for the basic scientific research in China. In the study， the improved intermediary effect model based on the measured data is employed to verify the impact of fiscal decentralization on the efficiency of resource allocation for the basic scientific research in this country. The research shows that： from the perspective of the whole country， the allocation efficiency of the basic scientific research resources in China is generally low， and the regional differences are obvious. The government innovation consciousness plays a part of intermediary effect when the financial decentralization affects the allocation efficiency of basic scientific research resources. From the perspective of different regions， there are regional differences in the intermediary effect of the government innovation consciousness under the influence of fiscal decentralization on the allocation sufficiency of basic scientific research resources. Among them， the eastern part has partial intermediary effect while the central and western parts exhibit full intermediary effect. This is because the improvement in the allocation efficiency of local basic scientific research resources is closely related to the improvement of local fiscal decentralization and the enhancement of local government innovation consciousness.Based on the conclusions， policy suggestions are finally put forward to promote the high quality development of basic scientific research in China.

Key Words：Basic Scientific Research; High Quality Development; Financial Decentralization; Intermediary Effect

責任编辑 郝伟