摘 要 作为推进高等职业教育高质量发展的重要举措，“双高计划”的战略导向是政策实施立足长远，通过集中投入与重点建设，提升教育治理能力，推动院校改革创新，促进高职制度转型。对应于总体要求和改革发展任务，“双高计划”的推进策略是：提质，即打造技术技能人才培养高地和技术技能创新服务平台;培优，即培育高水平专业群和高水平双师队伍;增值，即提高校企合作和服务发展水平;赋能，即营造良好氛围提升职业教育吸引力，为实现高等职业教育高质量发展奠定基础。

关键词 高职教育;高质量发展;“双高计划”;战略导向;推进策略

中图分类号 G710 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）16-0012-06

一、问题的提出

高职教育发展是一个具有中国特色的本土性教育问题，而作为其基石和动力的则是将高职教育视为一个活跃的、与经济社会发展相互依存的愿景。进入新世纪以来，在国家加快高等教育大众化和发展职业教育的双重政策推动下，我国高职教育实现了历史性发展。在全面建成小康社会的历史进程中，职业教育肩负着更好服务人的全面发展和经济社会发展的重大使命。在不同的发展阶段，由于存在不同的经济社会发展的需要，教育领域的主要矛盾会发生变化，对于政策制定者而言，这种情形同样适用[1]。2019年以来，围绕加快完善职业教育与培训体系，持续深化产教融合并强化校企合作，国家密集出台《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《实施方案》）、《中国特色高水平高职学校和专业建设计划》（以下简称“双高计划”）等推进职业教育改革发展的一系列重大政策。《实施方案》提出，推进高等职业教育高质量发展，这是一种新的类型观、发展观和质量观，即集中投入并重點支持一批高职院校和专业群率先发展，为现代经济体系建设提供高素质技术技能人才支撑。

许多政策方案本身就是一种隐喻[2]。要理解教育政策，就必须了解教育所嵌入的社会背景，在时代不断发展的洪流中，众多高职院校已经受过示范建设的考验并将在“双高”建设中接受检验，其中所蕴含的教育与政策之间的复杂互动，对于理解高职教育在中国的兴起与发展，有着重要价值和意义。对于一项公共政策而言，科学决策与有效实施是其得以持续推进乃至获得成功的重要条件。因此，公共政策研究通常包括两大领域：其一是关于公共政策制定过程的研究;其二是关于公共政策实施过程的研究。在实施“双高计划”的过程中体现出高职教育高质量发展的战略导向与推进策略，战略导向主要表现为政策引领，推进策略主要表现为实践创新。本文基于“双高计划”的视角考察高职教育高质量发展战略导向与推进策略，以期加深对高职教育改革发展所依赖的公共政策的理解，持续优化教育政策，实现高职教育高质量发展。

二、“双高计划”下高职教育高质量发展的战略导向

作为国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，职业教育在社会中的地位还不够高，吸引力还不够强，因此，“双高计划”的战略导向对于高职教育而言更加迫切。“双高计划”基于已有建设基础之上，并与已有建设项目和发展计划间存在着一定的路径依赖。在“双高计划”之前，我国高职教育领域最重要的政策是“示范计划”，其提出打造“发展的示范、改革的示范、管理的示范”，即是一种高职教育发展的战略导向。随着“示范计划”的深入实施，我国高职院校持续开展教育教学改革，不断提高办学水平与人才培养质量，服务经济社会发展的能力显著增强，高职教育整体质量得到明显提升。2016年“示范计划”结束后，由于缺少强有力的资源投入，部分高职院校不能安于定位、办出特色，而是追求“升格”，导致高职教育可持续发展的基础不牢。中国特色社会主义进入新时代，职业教育也进入改革发展的新阶段，《实施方案》提出启动实施“双高计划”，其战略导向和政策实施旨在立足长远，发挥政策的资源配置、利益分享和信息交换等诸多功能，通过集中投入与重点建设，提升教育治理能力，推动院校改革创新，为实现高职教育高质量发展创造良好条件。

（一）政策实施立足长远

经历40年的高速增长后，我国经济正处于向高质量发展转向的重要阶段。在这一长期而又艰巨的过程中，教育特别是职业教育是建设现代化经济体系的重要支撑，而“双高计划”就是这场重大结构性变革中的主要推进举措。“双高计划”面向2022年和2035年，旨在通过长时段、分周期和大投入的政策供给推动支撑高等职业教育高质量发展政策、制度、标准的形成，这些公共政策及投入较大地满足了高职院校的发展诉求与需求[3]。政策以明确的原则和行为规则测试哪所院校能最有效地保证建设任务得到实施和执行，通过外部环境的诱导，高职院校获得发展的内生动力，不断自我监督和自我评估，一旦发现异常、矛盾或威胁的情况，迅速采取行动加以解决，并不断探索其他需要改进的地方。在“双高计划”实施过程中，政府重视对决策过程和解决问题过程的互动，既设有专门的咨询机构，也安排有相应的互动议程，还广泛征求社会各界的意见，这不仅有利于院校行动，同时也便于公众对“双高计划”实施的认识与理解。同时，基于财政责任的约束和相应的制度监督，确保有限的公共资源不被浪费。在“双高计划”启动实施过程中，既参照了高职教育“示范计划”的经验和做法，也借鉴了“双一流高校”建设的形式和程序，包含着一系列的实践创新，这既是一个渐进调适的过程，更是一个学习增进的过程[4]。“双高计划”政策设计的定位是为深化教育改革创造条件，项目设计考虑已有工作基础，在发挥竞争机制、提升效率的前提下，尽可能兼顾公平，使那些不是“双高”院校的单位和不是高水平专业群的专业都能参与到全面提升质量的行动中。这种规则都具有很强的分配效应，在充分考量高职教育整体发展需求的前提下，政府通过政策引导、规则制定和执行监督的职能，在考量效益和公平的目标下兼顾各方利益平衡，设定的指标及指标值最能直接反映“双高”建设应该的产出和效益，充分彰显高职院校和专业群建设对实现现代化经济体系总体目标的贡献度。

（二）提升教育治理能力

教育治理是推进党的十九届四中全会提出的国家治理体系与治理能力现代化的重要内容。若从教育治理的角度观察和分析院校组织学习与变革问题，那么“双高计划”是促进高职院校转型和创新的有力工具[5]。从治理的外部环境来看，在我国高职教育发展中，计划和项目都是重要的制度枢纽，而各级政府是这些计划和项目最重要的供给主体。一项教育改革的成功在很大程度上取决于教育规划方案的科学性、合理性，但选择什么样的方案则又取决于规划决策的主体及其决策模式[6]。伴随着政府公共服务职能的扩张，以项目为载体，在政府与高职院校、高职院校之间以及高职院校内部形成复杂的结构关联，从中央到地方、从政府到高职院校，由此统合为上下之间动员、中介与反馈等一系列的动态治理机制。作为一种组织，高职院校在“双高计划”实施过程中会通过学习和实践来巩固其建设成果，它们的可行能力也随着“双高计划”推进而不断增进，实质上，这也是一种典型的“做中学”。有研究者指出，组织学习是高职院校新能力生成与组织变革的重要机制，但该机制的作用效果受到高职院校领导与组织管理体制、资源获得与激励机制、既有知识和可能获得知识等因素的影响[7]。而入选“双高计划”的高职院校能够积极跟进并动员组织一切资源，对政策作出即时和有效响应，并将其转化为一种集体革新所要具备的条件，这反映在院校对“双高计划”的认知、理解、重构与整合等多个方面。就提升治理水平而言，首先，高职院校要以《章程》为统领，贯彻落实党委领导下的校长负责制，深入推进依法治校，形成支持人才培养和办学治校的治理体制和运行机制;其次，要发挥发展理事会和董事会的咨询、协商、议事和监督作用，整合校友总会、基金会等支持力量，打造与技术技能人才培养和创新服務相适应的产教融合、校企合作命运共同体;再次，要落实教代会制度，审议学校发展重大问题，发挥学术委员会、专业建设委员会、教材选用委员会等机构的作用，指导和促进学术、专业、教学改革;最后，深化二级院系治理改革，探索“以群建院、院为实体”改革，构建跨专业教学组织，扩大二级院系管理自主权，通过构建提升学校治理效能的长效机制，促进和保障高水平学校和专业（群）建设。

（三）推动院校改革创新

为适应高端产业和产业高端的发展需要，高职教育必须实现从规模扩张向质量提升、从学校教育向产教融合、从知识传授向能力增强的转换，为社会成员就业创业、在岗提升提供保障，以全面增强高职教育发展的稳定性与可持续性。从实用主义观点来看，各高职院校都是理性的行动者，它们能够在成本与收益之间权衡并作出决定，同时在不同的基础和需求情况下对政策包含的变量作出预测。当前，“双高计划”已进入实施关键期，院校的有效参与在一定程度上影响公共政策的方向，它们对拟议中的改革所可能涉及到的方面有更好的概念，甚至可能引导人们制定防范性或纠正性的改革措施。首先，在院校层面，各个建设单位根据其建设方案和任务书中的目标和指标进行全过程管理，同时接受政府部门或第三方组织对实施过程和结果的检查和监督。为实现高职院校内各个专业组成部分与要素之间的融合，助推高素质技术技能人才培养模式改革，提升服务区域经济发展效率，高职院校要增强整个专业的竞争能力，构建与类型教育相适应的质量评价指标体系，并使其可操作、可落地、可监测、可评估。其次，在专业群建设层面，“双高计划”的核心任务是打造高水平专业群，即高职院校要围绕产业链和职业岗位群、以核心专业为基础构建专业群，其组群逻辑体现有必要投入资金支持，产出核心指标指向要非常明确，质量等指标与数量指标务必相互匹配、合理可行，切实调动改革专业群的自觉性和积极性，提高专业群学习和变革能力，并以责权机制保证专业群改革创新持续推进。最后，落实到“三教”改革层面，教师、教材、教法是教学基本建设的重要内容，贯穿于高职教育人才培养全过程。“三教”改革是一种效率变革，通过效率变革为质量变革助力提速。高职院校要将“三教”改革作为强化内涵建设的切入点和推进高职教育高质量发展的突破口，确立符合类型教育规律的目标，以教法改革引领学法改革，通过探索产教融合校企“双元”育人，推动职业教育逐步实现“三个转变”。

（四）促进高职制度转型

高职教育的发展不仅是指其在数量规模方面的庞大，而且还指其独特的类型、模式和发展趋势。作为探索中国特色高等职业教育发展道路的重要举措，“双高计划”是一项基础性、战略性和全局性的工程，其定位虽是重点建设，但其政策意图旨在打破高职教育“千校一面”的同质化发展格局。类型特色正是高等职业教育存在合理性的基石，也是其不可替代性的内在标志，它的确立有助于使高职教育成为一种所有参与者都参与其中的共同实施框架。通常而言，制度变迁的途径通常有两种：一是专项改革行动;二是持续性的政策供给[8]。高职教育的未来不仅依靠改革，更依靠是否有适合改革的政策，以及维持政策的体制、机制等制度安排。“双高计划”融专项改革行动与持续性的政策供给为一体，承担着从项目化专项改革行动逐渐转换到持续化政策供给的职能，即根据国家和社会的需求，助力具有独特的类型、模式和发展趋势的体系化高职教育的生成，推动涵盖不同使命、定位明确的各类高职教育机构向特色鲜明的类型教育转变。事实上，政策实施的过程也是一个强制性制度向诱致性制度乃至自主性制度变迁的过程，在这个过程中，随着院校可行能力的不断增进，来自不同政策倡议联盟的精英通过正式的政策分析和在试错中学习，渐渐改变了他们的信念体系[9]。政府对“双高计划”的实施过程进行信息采集和绩效监测，对建设任务完成情况好的院校实行奖励，而对年度绩效考核不合格的院校，终止立项和支持，这种“反向激励”的问责机制也在一定程度上减少了“双高计划”实施中的道德风险。对于建设中发现的问题，院校要以事先制定的改进机制加以补救，使全员对“双高计划”的理解更透彻，能更精准地将其融入到实际建设中，确保完成建设的既定任务，通过这种持续的能动性制度建构，有助于促进高职教育转型，进一步彰显高职教育的类型特色。

三、“双高计划”下高职教育高质量发展的推进策略

政策始于行动，而不是仅停留在文本层面。“双高计划”的关键还在于建设，必须依托明确而有力的推进策略才能确保政策落地并得到有效实施。因此，在战略导向明确后，其推进策略尤显重要。美国学者肯尼思·舍普斯勒指出，“策略是每个参与者的行动计划”[10]。公共政策以符合公共利益为导向，公众参与既包括参与制定什么政策，也包括放弃什么政策，由此也就涉及到政策的侧重点问题。没有重点就没有政策导向。“双高计划”的定位是职业教育改革发展的“龙头”，以此引领职业教育改革，提升职业教育的整体质量水平，其推进策略可以概括为提质、培优、增值、赋能。

（一）提质：打造高素质技术技能人才培养高地和技术技能创新服务平台

质量是高职教育发展的“生命线”。提质是指提高技术技能人才培养和技术技能创新服务的质量。《实施方案》第三条提出，“推进高等职业教育高质量发展”，这是国家统筹调整产业结构、人才结构和教育结构的重要举措。高职教育作为优化高等教育结构和培养大国工匠、能工巧匠的重要方式，即围绕推进办学模式、人才培养模式、管理模式的改革创新，形成支持高水平结构化教师教学创新团队的制度建构与运作模式，持续提升高职院校办学水平和人才培养质量。其中重点是通过集中力量实施高水平学校和专业群建设，为高素质技术技能人才培养和技术技能创新服务奠定坚实基础，前者主要体现为人才培养质量的提升，后者主要体现为服务发展质量的提高。对于高职教育而言，其人才培养是一种广义的技术技能积累，而社会服务则是一种狭义的技术技能积累。2019年6月，教育部发布《关于职业院校专业人才培养方案制订与实施工作的指导意见》（教职成[2019]13号），作为一项基础性工作，专业人才培养方案制订与实施为“双高计划”实施提供了更为灵活的基本框架。各高职院校要通过主动面向区域支柱产业、重点产业和特色产业，深化工学结合、校企合作、顶岗实习的人才培养模式改革，系统设计、统筹规划课程开发和教学资源建设，建立“校中厂”“厂中校”等形式的实践教学基地，推行任务驱动、项目导向等学做一体的教学模式。构建以专业群为基点的跨学院教学组织，集产教融合与协同创新和职业培训为一体，充分发挥大众创业、万众创新的巨大活力，支持相关部门、二级学院联合企业、科研院所围绕产业发展需求开展协同创新，共建共创共享产教融合平台，在技术创新中发挥高职教育作为类型教育的独特作用。

（二）培优：培育高水平专业群和高水平双师队伍

建设高水平学校的重要基础是高水平专业群，而高水平专业群建设的主要依靠力量是有一批高素质专业化创新型的教师队伍。在“双高计划”中，培优具体指培育高水平专业群和高水平双师队伍。高职院校以培养高素质应用性专门人才为根本任务，因此高水平专业建设必须建基于专业性人才培养与专业化教师发展之上。要想更好地实现提高人才培养和服务发展质量的目标，必须以高水平专业群、高水平双师队伍建设为支撑，通过培育高水平专业群和高水平双师队伍并将其与专业人才培养和专业教师发展有机结合，进一步提升高职院校专业群和双师教师队伍建设水平。对于高水平专业群建设而言，要从国家、区域和行业、企业的发展需求来研究和谋划建设方案，依托已有的主干专业、优势专业和特色专业，面向新技术、新业态和新商业模式规划设计新专业，以高水平专业群建设夯实学生专业知识学习基础，促进职业技能训练开展和推动职业态度培育;以高水平双师队伍建设推进专业带头人培养、推动专业教学团队形成、带动教师职业教学能力的提升[11]。与此同时，高水平专业群建设与高水平双师队伍建设又是相辅相成、相互促进的，共同支撑着提高人才培养和服务发展质量的目标。教学是高职院校最重要的一项职能，在贯彻《实施方案》的背景下，建设高水平双师队伍必须将关注点落在教学上。一方面，推进“三教”改革给高职院校教師队伍建设带来了机遇;另一方面，新技术、新业态、新模式也为教师教学改革提供了工具，但对教师而言，这也是一种挑战。这种转型的关键在于教师，决战在课堂。高职院校课堂教学创新本质上要求建立教学创新的实践与实现载体，从主体上要发挥教师和学生积极性，从形态上，要将专业、课程、活动与课堂教学创新相融合，从根本上实现人才培养质量的提升。

（三）增值：提高校企合作和服务发展水平

增值是指职业教育主体价值的增加，这种价值主要体现在为建设现代化经济体系提供支撑作用。美国经济学家西蒙·库兹涅茨在考察各国经济后，提出在现代经济增长中存在着超越国界的“知识存量”。他认为，以往的手工工艺与个人相结合，知识体现在个体身上，而现代经济的增长需要经过检验的实用知识，这些知识体现在数学公式能在世界范围内进行传播和使用。所以，必须通过教育来传播经过检验的知识，而不能再依靠手工业方式和师徒关系来传播个人知识了[12]。服务发展和就业导向是我国高职教育40年发展积累的宝贵经验，在新时代，持续深化产教融合，推进校企合作要求高职教育必须在提升校企合作和服务发展水平上下功夫，在适应外部需求和提高服务质量上花大力气，更好地为建设现代化经济体系提供支撑。首先，立足区域，将高职人才培养与行企发展紧密对接，深化校企合作双元育人，为区域经济社会发展提供源源不断的人才红利。其次，服务行业，以技术技能创新服务平台为载体，构建适应市场需求的培训体系，在服务行业发展和结构优化中助推产业转型升级。第三，面向国际，主动开展国际交流合作，深化内涵建设，提供中国高职教育的模式、标准和资源与世界各国共享，真正建设一大批“当地离不开、业内都认同、国际能交流”的高职院校。随着“1+X”证书制度试点的不断推广，合作院校和企业将招生与招工，教育与培训，岗位与设施等方面相结合，在这个过程中，建立职业培训、继续教育和终身教育之间相互沟通和衔接的基本标准及制度体系，夯实高职教育高质量发展的基础。

（四）赋能：营造良好氛围，提升职业教育吸引力

賦能是指赋予职业教育以能力和能量，这主要体现在职业教育为受教育者个体与社会带来实实在在的效益。联合国开发计划署（UNDP）对“人类发展”的定义是“赋予人类更多实现生命价值的自由和机会。实际上，这意味着要提高人的能力，并让他们有机会发挥能力”[13]。但我国社会用人制度中学历主义依然盛行，由此造成社会公众对于职业教育的人才观、质量观和学生观等方面存在着一定的认识误区，正是在这种普遍的社会心理基础上形成的制度设计不可避免地轻视职业教育，在这个意义上，通过赋能改变职业教育边缘化状况，解决人们对职业教育的困惑，提升职业教育吸引力，让接受职业教育者更有尊严、更受人尊敬[14]。事实上，现代职业教育制度的建立过程既是重塑职业教育特色的过程，也是职业教育社会心理的重建过程。一种宏观的，具有根本性、全局性的制度供给，必须建立在对现实社会行动主体制度需求情境加以分析的基础上，这种方法“强调问题与制度和制度变革的原因和后果相联系”[15]。一方面，通过需要推进“双高计划”的持续实施，打造一批支撑改革和引领发展的高水平学校和高水平专业，彰显高职教育类型特色;另一方面，理清职业教育的发展思路与方向，以便有目的地引导社会公众正确看待职业教育，促进职业教育社会认同，凝聚社会共识。加拿大教育家迈克尔·富兰指出，通过发展共享的意义，我们才能找到解决问题的方法，个人的和集体的意义与行动之间在日常情境中的接口处是变革得以成功或失败的地方[16]。职业教育是面向人人的教育，人人皆可成才，人人尽展其才是职业教育的美好愿景，通过推进高职教育的高质量发展，为职业教育营造良好的社会氛围，最大限度地激发全社会参与高职教育改革发展的积极性，为青年的人生出彩创造条件与机会，为我国经济社会高质量发展赋能。

四、结语

高质量发展是高职教育的综合转型，而“双高”建设是推进高质量发展的重要路径。“系统的改革不仅能加强重点建设计划的可持续性，同时也能确保整个高等教育系统的均衡发展。”[17]本文旨在通过对“双高计划”下高职教育高质量发展战略导向与推进策略的分析，尝试“理解国家对特定教育政策所赋予的意义、所作出的阐释以及尝试达致的意图，并分析这些意义与意图为何在特定政策脉络中得以彰显”[18]，以加深对高职教育发展更广阔社会背景的理解，并形成对公共政策过程及其内在机理有说服力的解释。

参 考 文 献

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Strategic Orientation and Promotion Strategy of High-quality Development of Higher Vocational Education under “Double-High Plan”

Chen Zhengjiang

Abstract  As an important measure to promote the high-quality development of higher vocational education， the strategic direction of the“double-high plan”is to base the policy implementation on a long-term basis， through concentrated investment and key construction， to enhance the ability of educational governance， and to promote the reform and innovation of colleges and universities， promoting the system transformation of higher vocational education. In response to the overall requirements and the task of reform and development， the promotion strategy of the“double-high plan”is to improve quality， that is， to build a high plateau for the cultivation of technical talents and a service platform for technical skills innovation， to cultivate a high-level professional group and a high-level double-division team， to raise the level of cooperation and service development between universities and enterprises， to create a good atmosphere and enhance the attractiveness of vocational education， in order to lay a foundation for the high-quality development of higher vocational education.

Key words  higher vocational education; high-quality development;“Double-high plan”; strategic orientation; propulsion strategy

Author  Chen Zhengjiang， associate professor of Zhejiang Financial College（Hangzhou 310018）