白云湖

緣起动因：实时侦察打击时敏恐怖分子头目

使用无人机定点清除的始作俑者，是美国中央情报局（以下简称中情局）。其基本动因有二：一是阿富汗反恐作战的紧迫需求;二是无人机技术的进步。

1998年美国驻坦桑尼亚大使馆被炸

美国中央情报局徽标

1998年8月7日，美国驻东非坦桑尼亚首都达累斯萨拉姆和肯尼亚首都内罗毕的大使馆几乎同时遭遇汽车炸弹的袭击。这两起共造成224人不幸遇难、超过4500人受伤的恐怖袭击，被认为是由奥萨玛·本·拉登领导的“基地”组织的当地成员所为。很快，美国便将本·拉登置于十大通缉要犯之列，主要由中情局负责追踪。

RQ-1“捕食者”无人机

本·拉登在阿富汗山区

MQ-1“ 捕食者”无人机

阿富汗地形复杂、民风强悍，被称为“帝国的坟墓”。本·拉登长期盘踞在阿富汗山区，交通不便、气候恶劣、人迹罕至，传统的人力侦察无法接近。有人机受国际法限制，在没有宣战以前，秘密进入他国领空实施侦察，属于侵犯他国主权;即使秘密进入阿富汗侦察，高海拔和沙尘使得飞机操控困难重重;此外，受飞行员体能限制，侦察时间有限，无法实施全天候侦察，一旦人机出现闪失，难免颜面尽失。尽管卫星具备长时间的侦察能力，但必须绕轨飞行，容易产生侦察间隙，错过侦察机会;而且卫星高度高，侦察效果易受云层、大气等的干扰，对侦察载荷的性能要求也很高。在传统的人力和空中侦察都难以奏效的情况下，中情局急需一种能够长时间对一定区域进行低空侦察监视的新型侦察手段。

无人机适于执行3D（Dull枯燥、Dirty肮脏、Dangerous危险）任务，可以悄无声息地飞临目标区域上空，几十个小时“不眨眼睛”死死盯住目标，无疑是阿富汗山区侦察的理想选项。

1994年，美军首架RQ-1“捕食者”无人侦察机研制成功。1995年波黑战争后期，RQ-1“捕食者”首次参战就大显身手，成功追踪到塞尔维亚军队的集结地点和波黑塞族领导人的行踪。1999年科索沃战争期间，RQ-1无人机为北约空军的战场侦察和毁伤评估再次立下赫赫战功。在巴尔干半岛战争中表现非凡的RQ-1“捕食者”无人机立即进入了中情局的视线。

2000年9月，美国中情局首次将RQ-1无人机用于阿富汗空中侦察。一次，当无人机飞越本·拉登位于坎大哈附近塔纳克农场的训练营地时，发现一队卡车驶入营地。从车上走下一个身着白色长袍的高个子男人。情报分析员研判，此人就是本·拉登！

中情局立即报告白宫，请求使用远程巡航导弹实施攻击。当时距离最近的是位于阿拉伯海的两艘携带有战斧式巡航导弹的潜艇。但五角大楼要求确认，在随后至少6个小时内，本·拉登仍然在塔纳克农场。因为从办理手续到潜艇发射导弹、战斧式巡航导弹从阿拉伯海飞到目标处，至少需要6小时。中情局当然无法确保目标在原地6小时不动，远程打击不了了之。

对于错过的这次良机，中情局自是痛心疾首。这次失败的主要原因，就是因为中情局的侦察与军方的打击脱节，军方的火力打击平台距离远，从发射导弹到命中目标所需时间过长，导致错过打击“窗口”。求人不如求己，中情局决定自己打造能够实时精确打击的利器，实现“发现即摧毁”。

2001年2月，中情局委托美国空军将RQ-1无人侦察机加载2枚“地狱火”导弹试验成功，可以攻击坦克、汽车等小型地面目标，命名为MQ-1“捕食者”无人机。按照美国空军飞机的命名规则，R代表Reconnaissance（侦察），M代表Multifunctional（多功能），Q是无人机正式标号。也就是说，最初的RQ-1“捕食者”无人机仅用于侦察和目标指示，不具有打击功能;加载导弹后，“捕食者”长出了獠牙，具备了侦察和打击的多功能，变身为MQ-1“捕食者”察打一体无人机。

MQ-1无人机挂载的“地狱火”导弹

2001年10月7日，美国发动了阿富汗战争。一个多月后，也就是2001年11月17日，中情局首次利用MQ-1“捕食者”无人机发射“地狱火”导弹，炸死位于阿富汗境内的“基地”组织二号人物穆罕默德·阿提夫，拉开了美国使用无人机定点清除的大幕，开创了世界武装无人机“发现即摧毁”的先河。

组织指挥：从中情局到国防部

令人大跌眼镜的是，美国无人机定点清除的指挥者最初并不是美国国防部，而是中情局，甚至在相当长一段时间内，中情局主导了美国境外非交战区的定点清除行动。一个情报机构，何以拥有无人攻击机这种“杀人利器”？这其中自有奥秘。梳理美国无人机定点清除组织指挥的发展变迁，可将其分为三个阶段。

第一阶段：时间约为2001～2003年，由中情局主导。这一阶段，中情局由情报机构转变为准军事机构，“特工特战化”，公开利用无人攻击机实施定点清除。

正如上文所述，中情局利用无人机定点清除也是问题倒逼的结果。“有情报、无火力”的尴尬迫使中情局自力更生，委托美国空军研制了融侦察、攻击能力于一体的MQ-1“捕食者”无人机。2001年，中情局自行采购装备了MQ-1无人机，单价450万美元。

在武力使用权限上，中情局打了一个美国国内法律的擦边球。二战后，中情局由于在境外开展暗杀外国领导人或政治家等相关活动臭名昭著，屡屡受到国内外舆论谴责。1976年，福特总统正式签发暗杀禁令。但“9·11”事件后，布什政府采取“先法制人”的反恐战略，国会授权采取一切“必要且适当的武力”，打击那些“策划、授权、结盟或支持9·11恐怖袭击的国家、组织或个人”。白宫法律顾问认为，“定点清除”恐怖分子并不违反1976年暗杀禁令，因为恐怖组织正在计划对美国发动袭击，杀死他们属于正当防卫，而不是暗杀。这样，中情局获得了无人机定点清除的武力使用权限。中情局内设的反恐中心专门负责海外反恐工作，直接向美国总统负责。按照“总统每日情报简报”制度，中情局领导或情报简报官每天早上必须专门向总统汇报相关工作。

在无人机部署上，中情局也是自力更生。首先在乌兹别克斯坦的汉纳巴德空军基地建立了无人机前方地面控制站，保障无人机的存放、起降、维护等。无人机后方地面控制站则部署在中情局在美国国内兰利总部停车场的拖车内，负责无人机的指挥、控制和情报分析。无人机与兰利总部地面站之间的通信有卫星链路达成，卫星资源通过租用商业卫星公司获得。

但在无人机操控人员和情报分析人员准备上，中情局则采取“资源共享”的方式，“不为我所有、但为我所用”，协调美国空军派出大量无人机飞行控制员、传感器操作员和情报分析员进驻兰利。据称，伊拉克战争期间，在中情局兰利无人机基地，美国空军指派了一支拥有1700人的庞大队伍，与中情局联合指挥控制“捕食者”无人机侦察和作战行动。

如此，中情局开创了无人机定点清除的跨机构军地联合作战新模式：“中情局的机+空军的人+商业公司的卫星+外国空军的基地”。

第二阶段：时间约为2004～2013年，由中情局和国防部同时开展。

这一阶段，中情局大开杀戒，在也门、巴基斯坦等国开展无人机定点清除行动;而美国国防部则由单纯的军事机构转变为“军事情报复合体”，派出特种部队到境外充当间谍搜集情报，“特战特工化”，为无人机定点清除提供情报信息。与中情局相比，美国国防部迟至2004年才加入到定点清除的行列中，其主要原因有三：

MQ-1无人机后方地面控制站

美国联合特种作战司令部徽标

一是因为国防部没有自己的情报来源。情报是反恐的前提，更是定点清除的先决条件。“9·11”事件之前，美国军方从来没想到会到阿富汗去打一仗，因此美国中央战区连作战预案都没有，更谈不上在阿富汗深耕人脉获取情报，其情报来源完全依赖中情局。时任美国国防部长拉姆斯菲尔德在其回忆录《已知与未知》中透露，他曾多次对中央战区司令部司令汤米·弗兰克斯四星上将感慨：“天啊！汤米，国防部比中情局大那么多，可我们只能坐在这里，就像巢中雏鸟一样，等着往我们的嘴里喂食！看来，在中情局给我们一些情报之前或者在地面上建立起首次联系之前，我们什么也做不了！”“9·11”后的一个月，“我一直很失望的是，针对正在谋划更多袭击的恐怖分子网络，军方无法为总统提供更多打击和挫败其阴谋的军事选择！”“整整一个月，国防部几乎无法提出任何可行建议！”

长期以来，拉姆斯菲尔德对中情局颇有微词。而在阿富汗战争初期，中情局凭借情报优势抢了头功、大出风头，让军方蒙羞，更让拉姆斯菲尔德愤恨不已。2001年底，拉氏决定甩开中情局另起炉灶，组建军方的间谍情报队伍，负责军方境外情报工作，由国防部一名副部长分管。首先，将陆军负责境外情报搜集间谍机构——情报支援特遣队，划归国防部直属，这就是后来大名鼎鼎的“灰狐”侦察队。其次，把联合特种作战司令部打造成全球反恐的尖刀。联合特种作战司令部下辖三角洲特种部队和海豹六队，但人数仅为数百人，外出执行任务自我保障能力只有两天。拉氏指示扩编三角洲和海豹六队，并为其配备精良装备，派出特战小分队到全球各地搜集情报。

二是因为法律政策限制。与中情局不同，传统上，美国军队是执行国家与国家之间战争任务的武装集团，其活动范围只能在交战区。如果美军官兵在交战区外实施秘密行动，由于双方不是交战国，若军方人员被俘，无法受到《日内瓦公约》保护，只能作为间谍接受审判，难免損害军方和政府形象。而情报部门的人员本身就是间谍，一旦被捕，政府可以撇开关系予以否认，任其自生自灭。

实际上，对于以色列军方的定点清除行动，起初美国明确反对。2000年以色列军方首次公开采取定点清除手段暗杀哈马斯领导人时，美国驻以色列大使马丁·因迪克说：“美国的态度历来都很明确，我们反对开展暗杀行动……这是非法活动，我们不支持这种做法。”美国时任总统克林顿甚至派遣参议员乔治·米切尔组建专门调查委员会，对以色列的定点清除行动是否符合国际法进行全面调查。2001年5月，调查委员会发表报告称，哈马斯和真主党等都不是国家行为体，巴勒斯坦的活动不能视为武装冲突或战争，只能定性为刑事犯罪。因此，以色列对待巴勒斯坦“恐怖分子”应采用逮捕审讯的“执法模式”，而不是“定点清除”模式，这种做法违反了第四次日内瓦公约和联合国宪章有关“经法律规定的处决”的规定，属于“未照法定程序的处决”。

但“9·11”事件迅速改变了美国国防部的看法，美国国会赋予国防部在全球开展情报搜集和秘密战争的广泛权力。特别是2003年下半年，驻伊美军频遭伊拉克抵抗力量的武装袭击，士兵伤亡数字不断攀升。美军虽然武器先进、装备精良，但在这种“非对称”的游击战面前束手无策，不得不向盟友以色列求救。以军向美军推荐的一个主要战术就是定点清除，对反美武装的领导人和骨干实施猎杀行动。

基于美国政策和作战需求，拉姆斯菲尔德下定决心，向全球部署军事力量遂行反恐任务，拉开了美军无人机定点清除的帷幕。

海豹六队（左）和三角洲特种部队（右）的徽标

美国无人机攻击附带伤亡统计 

“伊斯兰国”头目巴格达迪

如此，美国形成了中情局和国防部同时在境外开展无人机定点清除行动的局面。在任务区划分上，鉴于国际法和东道国的约束，通常交战区的定点清除行动由国防部负责指挥，而在巴基斯坦、也门、非洲等非交战区则由中情局负责指挥。比如，2002年在也门击毙炸毁“科尔”号驱逐舰的幕后主使哈尔蒂，2011年在巴基斯坦击毙本·拉登，由中情局主导;2019年在叙利亚击毙巴格达迪，2020年在伊拉克刺杀苏莱曼尼，则由国防部主导。

第三阶段：时间约为2014年至今，由国防部主导。

这一阶段，美国政府剥夺了中情局开展无人机定点清除的权力，统一归国防部负责。其主要原因有三：

一是东道国强烈反对。从国家主权层面看，中情局派出无人机侵入非交战国实施定点清除，这种侵犯别国主权的做法遭到国际社会，特别是巴基斯坦、也门等当事国的强烈反对。中情局首次在战区外动用无人机定点清除行动始于2002年在也门猎杀哈尔蒂，但随即被时任也门总统萨利赫明令禁止，禁令持续了近8年之久，直到2010年萨利赫丧失总统大权，奥巴马下令恢复中情局在也门的定点清除行动。中情局始于2004年在巴基斯坦的定点清除行动，双方一直摩擦不断，巴基斯坦官方多次指责中情局侵犯主权、滥杀无辜。奥巴马执政期间，中情局加大了无人机打击力度，攻击次数急剧增多，范围从阿富汗、伊拉克、巴基斯坦扩大到也门、索马里、利比亚和尼日利亚，目标从最初的高价值目标扩大到普通恐怖分子，实行无差别打击，造成大量平民伤亡。

二是违反国际法。从国际法层面看，非交战区人员密集，恐怖分子混迹于普通民众中间，中情局的定点清除行动造成大量平民伤亡，违反了国际人权法和其他国际行为准则的基本规定。2009年7月，美国布鲁金斯学会发布报告称，在针对巴基斯坦境内恐怖分子目标的无人机定点清除行动中，每打死1名恐怖分子，就有10名平民死亡。巴基斯坦的统计显示：2012年，死于美国无人机空袭的40%是平民。2004～2012年间，美军针对阿富汗恐怖组织的无人机空袭有300多次，杀死人数3000余人，其中误杀平民和儿童1100人。

三是美国国内批评不断。《美国法典》第10条款规定作战任务由军队执行，第50条款规定海外情报活动由中情局负责。中情局实施定点清除本身就是打了美国法律的擦边球。而“情报门”事件、“虐囚”事件、“黑狱”事件等丑闻的不断曝光，使美国国内对中情局无人机定点清除行动的正当性与合法性产生了强烈质疑。早在2004年，美国“9·11”调查委员会在結案报告中建议，取消中情局的所有军事职能，由五角大楼负责定点清除等秘密行动。2010年联合国特别报告员菲利普·奥尔斯顿以个人名义向美国政府提交报告，呼吁白宫停止授权中情局动用无人机定点清除恐怖犯罪嫌疑人，并称中情局是在“滥杀”。无人机的导弹袭击只有在无任何可能将嫌疑人活捉，且袭击是在美国正规军队发起的情况下才是正当行为。

鉴于国内外对中情局实施定点清除的种种非议，2013年奥巴马政府出台了无人机定点清除的新规定，建立了一套统一的规则和程序，中情局交出无人机控制权，将定点清除任务统一整合归国防部负责。

（待续）

实习编辑/赵怡然