河南省自然资源厅测绘地理信息管理处处长 宋新龙

测绘，字面意义为测量和绘图，是以计算机技术、光电技术、网络通信技术、空间科学、信息科学为基础，全球导航卫星定位系统（GNSS）、遥感（RS）、地理信息系统（GIS）为技术核心，通过选取地面已有的特征点和界线，以测量手段获取反映地面现状的图形和位置信息，供工程建设、规划设计和行政管理之用。

按照技术发展和历史演变，测绘可以分为模拟测绘、数字化测绘和信息化测绘。按照专业方向划分，测绘分为十大类，分别为大地测量、测绘航空摄影、摄影测量与遥感、地理信息系统工程、工程测量、不动产测绘、海洋测绘、地图编制、导航电子地图制作、互联网地图服务。按测绘资质划分，涉及甲、乙、丙、丁四个级别。按服务对象划分，测绘可以划分为基础测绘和其他专业测绘。一般来讲，凡是由测绘行政主管部门组织实施的建立大地测控制网、测制基本比例尺地形图和建立基础地理信息系统等测绘活动，都属于基础测绘。

测绘的行政主管从隶属军队、建设部、国土资源部，再到如今的自然资源部，不同时期，测绘的服务重点随着国家中心的转移而转移。

当前，测绘地理信息服务的主战场转移到了围绕习近平生态文明建设思想，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的使命担当上来。自然资源监测、国土空间用途管制、生态保护修复等都是测绘地理信息服务的重点。

二、测绘管理

测绘行为和测绘成果具备两个重要属性：一是涉及国家安全，二是测绘产品质量安全。以河南省为例，基于测绘工作及其两个价值属性，测绘地理信息行政管理工作有以下行政职责：行政许可5 项，行政检查6 项，其他职权5 项，行政处罚40 项。

从权责梳理可以看到，机构改革让测绘行政主管部门的责任和使命更为明晰，那就是紧紧围绕国家安全、测绘产品质量安全两个主题担当作为，进而为生态文明建设、自然资源“两统一”职责提供测绘支撑，为社会各行各业提供空间信息数据服务保障。

三、测绘服务

按照经费支撑和服务对象，测绘服务可分为基础测绘服务和非基础测绘服务。依照《测绘法》第三章第十五条规定，基础测绘是公益事业。国家对基础测绘实行分级管理。基础测绘，是指建立全国统一的测绘基准和测绘系统，进行基础航空摄影，获取基础地理信息的遥感资料，测制和更新国家基本比例尺地图、影像图和数字化产品，建立、更新基础地理信息系统。 《测绘法》第十六条规定，县级以上地方人民政府测绘地理信息主管部门会同本级人民政府其他有关部门，根据国家和上一级人民政府的基础测绘规划及本行政区域的实际情况，组织编制本行政区域的基础测绘规划，报本级人民政府批准后组织实施。

《测绘法》第十八条规定，县级以上人民政府应当将基础测绘纳入本级国民经济和社会发展年度计划，将基础测绘工作所需经费列入本级政府预算。

国务院发展改革部门会同国务院测绘地理信息主管部门，根据全国基础测绘规划编制全国基础测绘年度计划。县级以上地方人民政府发展改革部门会同本级人民政府测绘地理信息主管部门，根据本行政区域的基础测绘规划编制本行政区域的基础测绘年度计划，并分别报上一级部门备案。

《测绘法》第十九条规定，基础测绘成果应当定期更新，经济建设、国防建设、社会发展和生态保护急需的基础测绘成果应当及时更新。

测绘行政主管部门的职责是确保测绘法律法规的严格执行；使命是紧紧围绕自然资源“两统一”职责，践行习近平总书记生态文明建设思想，围绕各级党委、政府的中心工作，助力经济社会发展。

2019 年下半年，按照省自然资源厅党组的安排，根据《中共河南省自然资源厅党组贯彻落实习近平总书记重要讲话精神开展重大课题调研的工作方案》要求，围绕“创新驱动与大数据支撑保障自然资源高质量发展”课题，进行了调研。调研发现，我省基础测绘工作尚存在以下不足：

一是精细基础地理信息底板数据覆盖严重不足、信息化程度总体偏弱。大尺度地形图仅覆盖全省范围的5%，优于0.2 米的高精度航空影像仅占全省的7.7%，城市三维模型仅占全省的0.5%。优于1 米的地形地貌高程数据仅覆盖全省的4.4%，而且无法形成省、市、县数据的联动更新，支撑国土空间规划、乡村振兴和自然资源精细化管理等能力不足，对标自然资源“两统一”职责，经过多年努力构建的国土资源“一张图”体系亟须完善和升级。

地质类数据，还需在地质专业知识指导下，对数据进行涉密内容甄别、图层选择、图元提取、地质属性深度提取连接等，进而生成表达地形地貌（地形高程三维、地质单元分布、地质体岩石结构与物理化学特征）、地质构造（断裂二维分布、断裂面三维分布、活动性特征）、地质演变（岩性古地理演化、剥蚀预测表达）的数据成果和服务自然资源管理的地质底图。

二是统一的自然资源数据管理体系尚未建立。机构改革前，土地、地质、矿产、林业和测绘等均初步建立了一批基础数据库与业务数据库，但由于管理应用分割，标准不一致，造成数据之间矛盾冲突，数据的系统性、完整性也存在较大问题。标准统一、系统完整、功能全面的数据服务支撑体系亟待规范和重构。

三是平台建设分散，社会化服务能力未形成合力。已建立的土地、地质矿产、测绘等平台数据的互联互通和信息共享差距明显，业务应用系统关联度低；“以用为先”的主动服务能力不足，开放度不够，尚未形成贯穿国家、省、市、县的业务联动机制，基于互联网和大数据的社会化服务能力需要大幅提升，面向社会公众和企事业单位的信息化服务还不够充分。这些工作距省委、省政府的重点工作要求差距很大，对国土空间规划、美丽乡村建设、自然资源精细化管理的基础底板的支撑短板明显，很大程度制约着“一网、一图、一平台”建设。

抓基础、补短板、强服务是测绘管理工作者践行习近平新时代中国特色社会主义思想、服务自然资源管理的重要担当。通过解决基础测绘的分级投入，对标省委、省政府重点工作，对标省自然资源厅党组的工作安排，从基准的建设和维护运营、市域基础测绘全覆盖及动态遥感影像的获取供给、基础测绘及相关空间数据库建设和平台的服务入手，把各地基础测绘的不足入规划、入预算、入计划、抓落实，通过3 到5 年的时间完善起来。同时，结合互联网、物联网、大数据和人工智能等手段推进新型基础测绘建设。这是机构改革赋予测绘行政管理部门的重要职责。

四、新型基础测绘

为适应我国经济社会发展新常态和新需求，目前我国经济社会已进入新的战略转型时期，国家全面深化改革、“一带一路”倡议等的实施，对基础测绘提出了新要求。由于经济全球化和资源全球化，我国的经济发展空间逐步由陆地向海洋和太空、由境内向境外拓展，也对基础测绘产生了新的需求。

因此，新形势下要聚焦经济社会发展对测绘地理信息服务的新需求，落实党中央、国务院关于测绘地理信息发展总体要求，深入研究基础测绘的新业务、新流程、新产品、新服务，逐步实现基础测绘转型发展。

（一）新型基础测绘的特征

新型基础测绘是对传统基础测绘的继承和发扬，其特征主要体现在：

工作范围“新”：由原来的我国陆地国土，拓展延伸到海洋、周边乃至全球。

工作重点“新”：由大地测量、地形图测绘、基础地理数据采集等逐步转变为测绘基准运维与服务、基础地理信息动态更新、海洋和全球地理信息获取、基础地理信息应用服务等为主。

技术手段“新”：改变了传统的大地测量、航空摄影测量及地图制图技术，广泛采用卫星导航定位、遥感、地理信息、互联网或物联网、大数据等先进的技术手段。

组织模式“新”：由原来按照大地测量、航空摄影测量、地图制图等工序生产组织模式，转变为测绘技术一体化集成、国家和地方分工协同、测绘系统与专业部门信息共享协作等方式。

成果形式“新”：由提供传统的大地测量控制点成果，转变为可提供高精度的实时测绘基准定位、高精度大地水准面等；由原来提供不同比例尺地形图或“4D”数据产品，转变为可提供按需定制地形图、专题图、内容丰富的高精度基础地理信息数据；由原来只能提供国内陆地范围基础地理信息，转变为可提供海洋和全球范围的数据；由原来只能提供版本式基础地理数据，转变为可提供多时态的增量数据。

服务方式“新”：由只能提供模拟地形图或数据产品，转变为提供网络化数据下载、地图服务、平台服务、卫星导航定位服务，以及多种形式的定制服务等。

新型基础测绘相比传统基础测绘，具备了全球覆盖、海陆兼顾、联动更新、按需服务、开放共享等特征。

（二）新型基础测绘的建设内容

新型基础测绘建设的具体内容归纳为五个方面：

一是建成全国现代测绘基准网（一张网）。统筹整合国家和地方现有的多模GNSS 基准站资源，建立一体化管理和协同服务机制，建成全国卫星导航定位基准服务系统；加快高程基准现代化进程，实现高精度高程成果的快速获取，开展全国不同省份大地水准面成果的融合研究，建成全国陆海统一、区域无缝对接的新一代高精度厘米级（似）大地水准面；通过实施卫星重力、航空重力测量等手段，实现加密重力测量无空白、全覆盖，建成我国超高阶的重力场模型和新一代国家重力基准；完善测绘基准成果数据库及服务系统，实现大地基准、高程基准、重力基准、深度基准等测绘基准数据成果的高效管理与维护，并向政府部门和社会提供数据服务。

二是完善及动态更新国家基础地理信息数据库（一个数据库）。统筹设计，整合全国多级基础地理信息数据库，并不断丰富完善信息内容，升级改造建立全国统一的基础地理信息数据库；按照国家事权需求，逐步完善扩展基础地理数据库的覆盖范围；统筹升级建设国家地理影像数据库，全面推进基础地理数据库动态更新及应需更新。

三是建设与运行全国地理信息公共服务平台“天地图”（一个平台）。要整合利用地理信息数据资源，加快建设政务版“天地图”；开展地理信息综合服务与定位服务，推动天地图核心软件自主研发和成果转化，不断提升服务效率和保障水平；大力开展地理信息公共服务和应用推广，实施“天地图+”行动计划，推动天地图在政府管理决策、企业生产运营和百姓日常生活中的深层次应用。

四是开发一系列新型测绘地理信息产品（系列产品）。面向政府服务和公众服务需要，研制开发基础测绘新产品，形成更加丰富、多样化和适用的测绘地理信息数据和地图产品体系；利用基础地理数据库和地形图制图技术，开发生产通用型基础地理信息数据库产品、专用型基础地理信息数据库产品、基本比例尺地图、各种专题地图、公众版地图、图集图册等。

五是向社会、政府和公众提供灵性化的地理信息服务（灵性化服务）。建立分布式基础地理信息分发服务系统，形成全国一体化地理信息服务网络，为用户提供“一站式”地理信息应用服务；创新服务形式，为国家重大战略实施、重大工程建设、管理决策等提供数据、技术、平台、信息等多种形式的服务；完善应急测绘保障服务，构建国家应急测绘保障业务体系，建设应急测绘数据传输网络、国家级应急测绘处理平台等；开展测绘基准与地理信息综合服务，充分发挥测绘基准与地理信息的综合优势，开展面向移动通信网、互联网、物联网、车联网等领域的服务。

测绘、测绘管理、测绘服务和新型基础测绘，是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，做好测绘服务保障工作的核心要义，也是每一位测绘管理工作者应知应会的重要遵循。做好测绘管理这篇大文章，就要认真学好习近平新时代中国特色社会主义思想，研究好自然资源部、省委、省政府重点工作和厅党组决策部署，把握好基础测绘到新型基础测绘发展规律，才不负于新形势下测绘地理信息管理工作的责任担当。