践行新理念推动国有企业经济责任审计创新和发展

2020-07-17王伟高级会计师中国移动通信集团福建有限公司福建福州350001

商业会计 2020年12期

王伟（高级会计师）（中国移动通信集团福建有限公司福建福州 350001）

经济责任审计作为一种具有中国特色的审计形式，从上个世纪80年代开始，经历了初步探索时期（1985—1998年）、快速发展时期（1999—2005年）、深化发展时期（2006—2018年）和高质量发展时期（2019年至今），已经成为国有企事业单位的一项常规性审计。对经济责任审计本质的认识，也随着其在经济社会发展中承担责任和发挥作用的变化而不断深化、丰富和发展，2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》再次赋予了经济责任审计新内涵。如何在新形势下践行经济责任审计新理念，保障“关键少数”履行好国家受托责任，保障国有资本保值增值、推动国有企业顺利实现转型升级，其创新和发展路径显得尤为重要。

一、国有企业经济责任审计的本质再认识

了解经济社会发展变化，深刻把握时代特征，对经济责任本质再认识，有助于进一步找准定位、理清思路、主动适应、创新发展。

（一）理论基础：遵循内在规律，基于现实发展

1.受托责任理论。受托责任源于公司制发展的所有权与经营权相分离；审计又因受托责任而产生，本质是经济监督；受托经济责任审计源于20世纪80年代国有企业经营承包责任制的大力推行，所有者（即国家）赋予了经营管理者管理国有资产、做出部分经济决策的权力；管理者需要向所有者承担各项经济责任。此时，受托责任指向了行为人本人即企业的主要领导人，这就需要对其履职情况进行评价，经济责任审计应运而生。

2.权变理论。权变，即“权宜应变”，在不同时间、不同环境、不同状况下，行事方式相应变化。具体到经济责任审计来说，根据经营主体外部环境、行业发展、生命周期、组织结构和规模、管理职权等因素进行综合考虑，不能千篇一律，具体问题具体分析，制定出符合自身经营特点的经济责任审计工作体系。

3.免疫系统论。审计免疫系统论由审计署2008年提出，将仿生学的免疫系统应用于审计实践，强调审计的预警、揭露、抵御功能。结合经济责任审计，具体为：一是防御功能，确保国有资产安全、免遭损失；二是诊断功能，识别和分析存在的问题；三是预警功能，监控潜在风险点；四是处置功能，是风险处置的重要环节，消除和缓解已暴露的问题；五是修复功能，运用审计结果，采取有力措施修复隐患，促进经济活动健康开展。

（二）历史变革：逐步赋予更健全、完善的体系内涵，奠定良好工作基础

（三）与时俱进：适应经济新常态，践行国家治理观

随着我国国民经济的高速发展，“互联网+”、5G、物联网、大数据等信息技术的发展，倒逼国有企业为适应新常态优化传统经营模式和自我发展变革。国企作为国家经济的命脉和公共服务的运营者，其重要性不言而喻。经济责任审计微观上是管人管企业，宏观上支撑反腐倡廉和经济运行有条不紊。提高政治站位和改进创新、为企业规范运行保驾护航、服务国家治理是经济责任审计的新常态。

二、经济责任审计发展过程中存在的矛盾

（一）覆盖面广泛与审计资源有限之间的矛盾

截至2019年12月，国务院国资委监管的中央企业有96家。国有企业多数按“集团-省-市-县”进行机构设置，以某通信运营商为例，其集团公司下属的省、自治区、直辖市公司、境外公司、专业公司等数量合起来就有50多家，其下属的中等规模的省份公司约有地市公司10多家、区县公司80多家。有限的审计资源与繁重的经济责任审计任务之间的矛盾始终存在（见图1）。

图1 某央企机构设置概况

（二）审计内容广泛与现场审计时间短的矛盾

国有企业规模向大型综合性方向发展、产业领域不断延伸、地域覆盖不断扩大、业务管理复杂性大大增加，使得审计内容不断增多，经济责任审计已从传统的财务收支审计转向关键领域全覆盖审计。在国有企业审计实践中经济责任审计现场时长一般为2—3周，审计点多线长面广，涉及的人员、资料、程序均比较多，重大问题查深查透需耗费较多审计资源，有限的时间在一定程度上制约了审计质量的提升。

（三）公司信息系统繁杂与人员复合能力的矛盾

国有企业单模块、单领域基础管理的信息化程度较高，但多领域之间的系统接口未完全打通。庞杂的IT系统、海量的数据资源分散在各个部门之间，受部门、系统、数据联动程度的影响，均存在着数据被分割与隔断，传递、共享和整合力度不足的现象。经济责任审计的复杂性和综合性需要审计人员有跨领域数据获取和分析的能力，现实中审计人员素质与实际要求仍有差距。

（四）传统审计方式与新形势下风险应对的矛盾

数据审计是近年来的研究和实践热点，不少企业已开始尝试与运用，但整体机制的成熟程度参差不齐。尤其是经济责任审计仍需要大量的现场审计，远程审计虽实时高效，但仍存在基础数据不全面、信息搜集缺失、审计程序不完善、审计证据难以固化等审计风险。

（五）审计成果运用与作用发挥低于预设的矛盾

在领导干部任用上，“先任后审”的现象依然普遍，“先审后任”并没有得到有效的贯彻落实；任中审计制度重视与推行不足，审计结果对于领导干部选拔任用机制影响的权重还不够。在整改上，审计滞后导致监督管理作用削弱，已离任领导和新上任领导对过往工作不会投入过多关注，导致审计问题屡查屡犯，影响整改成效等。

三、新时代下的国有企业经济责任审计创新与发展路径

结合实践过程中存在的突出矛盾，我们在工作中把握审计新规定的亮点变化，坚持“六个新”的创新驱动，探索国有企业经济责任审计工作发展新途径、新举措。

（一）党建引领新高度——提高政治站位，推动党建与审计深度融合

1.坚持党建统领，突出战略导向。党的十九大在新的历史起点上提出坚持全面依法治国、全面从严治党总体要求，经济责任审计作为国有资产监督的重要抓手，在新时代担负着强党治企的新使命和新职能。高质量党建引领企业高质量发展，如中国移动2019年11月2日在第三届中国企业改革发展论坛上正式发布《构建高质量发展“力量大厦” 创建世界一流示范企业》报告，提出“党建统领”是“力量大厦”之“顶”。经济责任审计应与公司战略同步，以高站位和全局观谋划统筹，助力全面从严治党。

由图1可知，双氧水投加量越多，COD去除效率越高，但是投加量超过1.5%时，去除效果变化幅度不大，综合考虑确定双氧水投加量1.5%为最佳投加量。

2.强化组织保障，打造审计尖兵。优化审计项目人员配置，由内部审计部门领导亲自带队，组长以政治意识强的高级人员为主，组员由业务、财务、市场、法律、IT等各领域的骨干成员和党员为主，提高审计队伍的政治敏感性、权威性、复合性。

（二）审计对象新分类——分类管理，推动审计全覆盖

1.及时跟进领导调整，做好滚动规划。同步跟进企业领导人员调整管理。国企为进一步推动人才交流，提升干部选拔的全面性，会常态化开展“省到省”“市到市”等双向交流，岗位调动较多。审计部门和人事部门应保持沟通，实时收集信息，了解任职情况。实时更新经济责任审计滚动计划表，对需开展的项目了然于胸，统筹安排并优先保障经济责任审计资源。

2.实行分类管理，统筹审计资源分配。在“先审后离”原则难以落实的环境下，实行ABC分类管理方法，避免审计项目过于集中，也便于提高审计成效。对重大单位、重要岗位、任职时间长、生产经营总量大、群众反映多、重大提拔等A类离任，前移监督关口，做到“先审、后离、再任”；对免职、辞退、退休等C类离任，实行“先离后审”；对其他因时间、人力、部门衔接等原因引发的B类离任，应最小化时间差影响。

3.“大经责+小专项”双协同，高效推进全覆盖。不同的管理层级经营风险侧重点有所不同。多数国有企业实行“集团-省-市-县”或“集团-区域公司-地市公司”等组织模式，随着组织架构的纵向深入，领导管理权限逐级收窄但管理层人员却逐级增加。在有限时限内实现每一层级经济责任审计全覆盖，存在一定难度。为此，应有效整合资源，以“量力而行、突出重点、保证质量”突破审计全覆盖瓶颈。以某运营商的省级分公司为例，地市公司层面实行经济责任全覆盖；区县公司层面，根据区县领导权限归属和业务活动，聚焦工程建设、综合管理、集团业务、市场营销四大业务领域，保持末梢环节监督力度与深度的同时，更贴合实际、更有效率。

（三）审计内容新拓展——建立科学评价体系，努力实现精准审计

紧扣“领导干部”和“经济责任”，厘清企业所处行业体制和管理形态，以领导干部权力运行为主线，遵循全面性、重要性、相关性的原则，既掌握核心业务的一般规律，又关注薄弱环节和异常现象，避免眉毛胡子一把抓，努力实现精准审计。如某运营商省分公司经过多年的实践探索，形成“定量基础指标+定性流程框架”的评价体系。基础指标包含资产负债及损益指标、用户及业务发展指标、资本开支及网络能力指标、电信行业竞争力指标、经营业绩考核得分指标、员工情况指标等。流程指标上，一级流程采取“4+1”模式，关注国家法规和公司制度执行、经营决策、内控管理、会计信息质量，同时跟进前期整改情况。二级流程将审计触角延伸到公司经营的各个领域和专业，全面关注履职待遇、决策、财务、工程、营销、合同等各个环节，实现对经营管理环节的全面监督。结合公司发展和领导干部履职特点，及时优化指标与调整评价侧重点，形成操作性强的经济责任评价体系（见图2）。

图2 某国有企业经济责任审计框架

（四）审计方法新模式——信息化助力，推进“远程+现场”应用

大数据、云计算、AI、区块链等技术已开展得如火如荼，智慧审计的实践也越来越广、越深。坚持科技强审，提高审计监督效率，可按“强化大数据思维-建设审计云中心-固化审计清单-形成审计监控模型-输出持续审计结果-核实固化问题”的思路开展。

1.提高重视程度，树立信息化审计理念。在同一行业或者同一企业系统中，经济责任审计框架相对固定，项目频率高、有规律，1个问题点基于N个项目做N次，完全可以通过大数据思维和系统性方法做1次解决N个项目。基于评价指标的可参考性和可复制性，经济责任审计信息化具有较强的实践可行性。比如在问卷调查环节，通过邮件或web的自动化工具，根据每个IP地址的应答次数或随机分配的识别码判断填卷情况，替代现场纸质发放与统计，减少繁琐的人工重复操作。

2.建立审计云中心，构建智慧审计体系。没有审计数据来源，信息化审计犹如无源之水。IT系统繁杂、海量业务数据关联度不高、部分关键数据保留期限有限、数据颗粒度无法满足审计需求、部门沟通不畅等，造成审计工作的第一道关卡——“数据获取”耗时耗力。审计部门应敏锐地把握数字化发展大趋势，获得领导层的支持，争取审计资源，在公司战略层面建立审计云数据中心。运用中台思维，整合审计所需的财务、业务、客户、销售各类跨域跨系统业务流、管理流数据，定期采集并固化，形成经济责任标准审计数据集。通过远程访问审计云服务平台，使数据的提取、分析、挖掘更高效、更准确。

3.建立数据监控模型，实现风险识别。基于“总体分析、风险设定、发现疑点、分散核实”，开展数据监控和持续审计。结合审计经验、思路、方法等，研判风险指标，预置风险规则和阈值并嵌入平台，通过审计工具和数据分析技术进行对比、挖掘、可视化分析等，关注异动指标，实现全程自动化风险判断，精准锁定问题线索并将线索汇总在审计平台。在数据监控基础上，通过对这些审计线索做进一步归纳和整理，对于疑点大、共性强等问题以持续审计通报的方式向被审计单位做进一步的延伸审计、事实确认和反馈。通过平台实现审计风险识别、询证和整改反馈的关口前移，极大缩减现场审计时间（见表1）。

4.积极推动“远程+现场”审计模式规模化应用。审计内部安排上，采取一对多“分析后端（1）+业务现场（N）”支撑模式，将信息化处理审计人员安排至审计后端不入驻审计实地现场，实现对现场审计的规模化远程支撑，有利于合理调配审计资源，提升数据提取的便捷性。审计沟通上，审计组与被审计单位通过电话、远程会议、线上协作、云平台、电子邮件等方式，开展审计访谈、资料审阅、数据分析和问题沟通确认等工作，把现场审计时间用在关键处。审计工作应顺应数字化转型升级趋势并主动变革，通过多样化的方式循序渐进地培养自身及被审计单位的远程审计工作习惯，化被动为主动。

表1 某国有企业持续审计模型

（五）审计报告新亮点——共性与个性结合，提升可读性和实用性

经济责任审计报告是业务成果、审计质量、整改落实的重要载体，是编写者、阅读者和使用者之间的沟通桥梁。整体呈现上能够兼顾共性需要，又突出审计对象的个性特点，增加报告的含金量和可读性；在框架上机构全面又突出重点；在行文上综合分析又深度凝练；在建议上言之有物又操作性强。

以某国有企业省分公司为例，审计报告采取“审计意见+评价基础指标”和“管理建议书+整改明细表”的“1+1”双报告模式。“审计意见”涵盖被审计单位和领导的基本情况、审计范围、经济绩效和经营责任的整体评价以及审计结论，并附上共性的可量化的经营绩效指标表。针对经济责任评价，通过“管理建议书”进一步展开，阐述审计过程中发现的具体问题，并提出切实可行的管理建议。通过双报告模式做到全景式扫描、逻辑清晰并简洁输出（见下页图3）。

（六）审计运用新要求——关口前移，严实促整改

一是推行先审后离，辅以任中审计，灵活安排促使关口前移，切实把审计结果运用到干部考核、任免、奖惩中。人力、纪检等联席部门应协调配合、共同推进、分工联动，人事任免前征求审计意见而减少任免后通知审计部门去审计。对于任职长、资金使用多、数据监控中倾向性和苗头性问题较为突出的单位领导干部，重点安排任中审计，使时间上更有弹性的同时，减轻离任审计的工作压力。二是坚持问责与容错机制并重。严格落实《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（国资委令第37号），清晰界定责任；同时注重保护干事创业积极性，贯彻落实“三个区分开来”，正确区分错误类型，做到客观定责。三是从严从实督促整改。为避免“新官不理旧账”，通过审计实务工作中跟进前期整改、审计报告中通报前期整改情况、将整改报告纳入领导档案等，多措并举提高领导层对整改的推动力度，最小化事后监督带来的审计成果流失。