倪筱楠 闰旭

摘要：PPP项目最早出现在英国，具体是指在社会公共基础设施建设中，私营部门与政府部门同时参与建设运营。近几年，我国基础建设遭遇了前所未有的瓶颈危机。过去由国家主导的建设模式受到巨大的挑战。本文就PPP模式进行相关概念阐述，探究伴随PPP模式不断运行出现的问题，并给出相关建议与对策。

关键词：PPP模式;PPP项目社会公共服务;项目监管

一、PPP模式相关阐述

（一）PPP模式内涵界定

PPP模式主要通过政府与社会资本合作的方式得以运行，即以双方风险与利益共享和伙伴合作为原则，并将各自的目标或者利益，在服务供给中以合同、契约等为约束而进行合作的一类新型公共服务模式。社会公共服务主体首次准许以谋求自身利益最大化的民营机构参与其中，更是社会公共服务供给主体的突破性创新。

（二）PPP项目运行的优势分析

一方面，社会资本的高效率与专业性有助于公共服务供给效率的提高，降低公共服务的投入。社会资本关注的核心是自己的经济利益，为了达到利益最大化的目的，私营企业需要持续地提升效率，这也是政府希望实现却没有实现的。政府和社会资本达成合作是因为项目目标是一样的，比如在公共服务上政府与私营部门都希望用最少的资源圆满完成公共服务工作。

另一方面，社会资本的融资形式也可以帮政府找到新的投资模式，让财政支出效率最大化。PPP公共私营合作制从它诞生后就一直被当作一种融资模式参与到公共基础设施建设和服务中。伴随国民经济的不断提升，群众在社会服务和公共基础设施方面的要求越来越高，面对不断增加的繁杂的公共事务，政府作为公共服务的主要提供方也没有好的办法应对。现阶段国内的地方政府大部分都背负着债务风险，地方政府财政收入和支出不平衡，财政支出远远大于收入，在一段时间里很难承担巨额公共支出。通常的公共服务任务因为生产建设的时间长、投入的资本较大，对政府而言需要投入巨大的资金支持，但因财政收入增长渠道匮乏，所以只能减少其他方面的支出，势必会影响政府的工作计划。现阶段市场经济体制下国内有许多实力较强的私人资本，其希望参与到公共服务供给中，从而在这个领域分一杯羹，让这些社会资本进入公共服务供给领域，能帮助建成稳定、多样的资金投入机制，使投融资模式得到新的发展，大大地降低了地方政府的财政压力，同时让地方政府在项目的实施和平衡地方财政预算方面能够更加自如，使有限的财政资金得到最大限度的利用。

（三）我国PPP项目运营现状

截至2020年初，我国PPP项目数量和规模整体上均呈现出先增后降的态势。2014到2019年间，PPP项目的数量不断增多，规模持续扩大。2017年，我国PPP项目数量高达2 633个，投资规模达396万亿元，达到最高峰。我国PPP项目规模从2018年开始降低，累计签订2 185个合同，总投资规模为273万亿。从项目公司情况来看，2014至2019年共有5 032个项目成立了项目公司，复合增长率为98.37%，但项目落地率每年都在降低，从2014年的97%下降到2019年的41%，可见虽然项目整体规模很大，但实际落地过程中会有诸多风险导致项目最终无法落地。从2019年PPP模式中标企业资本类型来看，国有企业参与PPP项目的数量占比较大，民营企业虽然参与，按规模统计，占项目规模总数的比例为58.35%，参与的项目数量接近一半，但从资金投入上远不及国有企业，这估计也是近年来国家一直鼓励民营企业积极参与PPP项目的重要原因。

二、PPP项目运行存在的瓶颈与成因

（一）缺乏顶层设计与项目运行监管

中国现行制度下并没有针对PPP项目进行顶层设计，更未健全相关法律法规体系，虽然有诸多相似的“通告…‘指南”“报告”等建议性文件，但治理效果差强人意，以整体角度来看立法层次较低。同时，PPP项目监管体系存有漏洞，服务内容也不统一，当前的PPP项目大都由各部委依照自身需求进行制定再实施，但因各部委员人员数量太过于复杂，因其设计人员太分散，为其互相之间进行高效便捷的协调、沟通和配合工作提升了难度。

（二）PPP项目落到实地难，导致运行受阻

目前，中国各级政府推行的PPP项目，主要分为非经营类项目与经营类项目，但是非经营类项目占很高比例，进而影响民营企业参与PPP项目的积极性。因此，政府需要解决两类项目如何优化投资回报问题和构建合理的项目分配机制，以及明确双方关系属于行政关系还是民事关系。地方政府将PPP项目当作一种新型融资渠道，双方都难以做到利益共享，风险共担，违背PPP模式的初始目标，影响项目的签约及日常运营，这也增加了政府的财政负担。

（三）地方政府诚信影响项目运行

在各级地方政府面临财政收入低增长和可支配资金萎缩的困境下，地方政府对PPP项目缺乏合理认知，只是当作替换原有融资平台、能够缓和政府资金匮乏的一种新型融资渠道，使PPP模式的理念并没有得到真正且完整的运行，如领导之间的升迁、规划之间的变更和财政等问题而造成合同违约，导致PPP项目难以运行，这其实是一种饮鸩止渴的行为。

（四）PPP项目收益低，社会资本投入不高

PPP项目存在盈利较少甚至出现亏本赚吆喝的情况，其与投入相比，收入就显得较少，进而就会影响社会资本的积极性，因为PPP项目的回报收益的不确定性，并且大多数项目收费价格都取决于政府调控，社会企业参与度低，并且PPP项目没有可预测性，进而影响企业投资PPP项目。

（五）缺乏有效的项目监管环节

现行各级地方政府监管意识弱、防止风险意识滞后、项目绩效评价体系不完善及缺乏科学合理的融资管理等，这就会使不良企业心存侥幸，恶意利用监管制度漏洞，并通过对其原有PPP存量项目进行恶意包装与伪造财务数据，就可以骗取项目合同和政府财政支持，当事情敗漏便逃之天天，最终导致PPP项目的营运失败。

三、推动PPP项目有效运行的实现路径

（一）制定完善顶层设计与完善项目监管机制

首先，政府部门应当对PPP项目进行立法，国家应尽早拟定相关的法律法规提案，制定完善顶层设计，为PPP项目成功运营保驾护航。其次，PPP项目相关监管机制必须进行建立与完善，保障整个项目可以顺利运营，对当前施行的部分指导建议与操作指南进行分析，这些大部分属于行政性范畴的规章制度，所以当下首要任务是重点推进PPP项目的立法制定。

（二）理性选择打包项目

PPP项目采取打包项目模式操作或者是项目单独分别操作应该是科学的、高效的，并且应该考虑如何提高公共服务供给效率与整个项目各部分之间的互动关联性。公共服务供给效率分析指采用项目打包模式提高管理效率，降低投资、项目经营成本，提供更好的社会公共服务的一种可行性分析研究。关联性分析具体是指子项目之间是否存在连接，主体运营是否具有较强的可实现性。

（三）借助厘清项目边界完善绩效考核

尽管PPP项目建设运营复杂，需求操作难，但是前期工作处理好，有利于厘清项目边界。对于咨询公司来说，首先，充分做足调研前期准备工作，掌握项目基本信息，保障项目方案的编写信息准确、数据真实;其次，单一项目情况要落到实处，在核心边界设计中要完全考虑到PPP项目的特征与内涵，例如整体建设期较短的项目，也要考虑分别进入运营期，分别考核、移交的问题;最后，项目负责方要与实施机构充分沟通，对于用地规模、资产权属、绩效考核、交接等核心边界条件设计的可行性达成一致。

（四）利用长效机制建设形成协作配合新格局

若要达成社会资本与政府部门协作合作的零障碍，首先要保障合同得以完全履行，并构造长效完整的风险化解机制。总的来说，要创立合理务实的员工收入分配方案，增加其对企业的认同感，提高工作效率。同时，要完善监督管理机制全方位覆盖PPP项目中规划、招标、运营等各个环节，对项目整体监管，更要建立公平、合理的利益分配机制，政府机关同私人企业就PPP项目利益分配要达成各方均认可的分配方案，并签订切实可行的合作协议，规范各参与方的运营行为。

（五）完善运營服务机构建设

国内有关部门要完善相关的咨询服务机构、技术支撑服务机构等，全面提升PPP项目的组织管理能力，解决当前PPP项目运营缺乏经验的问题。第一，要提供项目支撑服务，降低项目运营中可削减的成本，提高项目利润;第二，提供全方位的项目信息查询服务，降低项目实际运行中的违例违规几率;第三，提供技术服务，要消除因技术故障造成的项目进展减缓的概率，进一步提高项目运行质量与效率。