关键词 《土地管理法实施条例》 《土地管理法》 法律表达

作者简介：许泽恒，广东外语外贸大学广东国际战略研究院博士研究生。

中图分类号：D922.3                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.343

一、引言

4月25日，由《中國土地科学》编辑部、郑州大学中国土地法研究中心与广东外语外贸大学土地法制研究院共同主办，由苏州大学王建法学院土地法与公共政策研究中心承办的《土地管理法实施条例》修改相关重大问题学术研讨会在腾讯会议平台上举行。来自中国人民大学、北京师范大学、吉林大学、郑州大学、中南财经政法大学、广东外语外贸大学、广东财经大学等单位的专家学者参加了此次会议。在场的专家学者围绕着《土地管理法实施条例》修改与集体土地征收制度改革的法律表达、《土地管理法实施条例》修改与集体建设用地入市改革的法律表达、《土地管理法实施条例》修改与宅基地有偿退出改革的法律表达、《土地管理法实施条例》修改与国土空间规划及相关制度改革这四项主题在线作了精彩的学术报告，并进行了深入交流探讨。

二、《土地管理法实施条例》修改与集体土地征收制度的法律表达

厦门大学法学院教授刘连泰以《物权法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》（征求意见稿）中的征用条款为研究对象，指出法律对宪法征收征用条款的具体化主要着眼于征收，提出了对征用条款缺场、征用与其他临时用地不加区分的问题;此外，征用条款与其他临时用地条款混沌也让人困惑。刘连泰认为，征收与征用主要规范混沌，需要在外部程序区分，对于《土地管理法实施条例》（征求意见稿）中的征用条款第二十五条中征用转征收程序，要将程序启动的权利交给土地所有者或是土地使用权人，他强调，征用与其他临时用地一定要加以区分，分立是基调，同时也需经过自然资源主管部门批准。

中国人民大学法学院教授石佳友认为在完善土地征收补偿制度中应坚持法治原则，要充分保障“政治上未能被充分代表”群体的利益。土地征收补偿制度中要对被征收人的利益不造成损害，理想的办法是使得产权人在接受补偿和保留财产之间处于无差别的地位，征收补偿要实现“经济上的同等性”。石佳友指出《土地管理法》修订的进步在于：保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障，以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法，新增农村村民住宅补偿和社会保障费。除此以外，石佳友认为要妥善保护好具有乡土文化特色但尚未被评为文化保护单位名录的农村景观、乡村建筑，可以借鉴部分地方的做法：甄别认定、拍照建档、必要时可以建立小型博物馆。

中国土地学会土地法学分会副主任委员、中国土地估价师与土地登记代理人协会副会长岳晓武认为，明确征地范围是为公共利益需要，界定“为公共利益需要”，应当从“实体目录列举+程序认定”两个层面推进。《土地管理法》对土地征收制度的修改主要表现在以下三个方面：一是首次对公共利益范围进行了界定，缩小了土地征收范围;二是调整完善土地征收程序;采用了“事前公开、事中参与、事后救济”相结合的办法有效规范;三是完善征地补偿安置办法和多元保障机制，征收补偿安置费用应采取“公平市场价格+适度分享增值收益”相结合的方法，建立多元安置，提高农民在土地增值收益中的分配比例，采用“直接补偿+间接补助”相结合的办法来保障农民公平分享土地增值收益。此外，岳晓武指出《土地管理实施条例》中对农用地的补偿比较明确，但征收未利用第和集体建设用地应如何补偿尚未明确，他建议应明确按照集体建设用地使用权价格予以补偿。

北京师范大学法学院副教授、副院长袁治杰提出应完善现有框架下土地征收程序。他以德国《建筑法典》为切入点，认为德国土地征收程序细致考量了各方的利益，征收程序高效运行，这也为征收人提供了有效的法律保护。因此，他建议我国土地征收程序立法应借鉴德国土地征收程序：一是确立言辞辩论程序，让利益相关者能参与其中;二是明确实践的启动点;三是区分征收的决定和执行，认可由征收机关主持达成的征收协议具有征收决定的效力;四是明确征收决定等行政行为可受司法审查。

三、《土地管理法实施条例》修改与集体建设用地入市改革的法律表达

中央财经大学法学院教授、不动产与自然资源法研究中心主任宋志红就如何完善集体经营性建设用地入市方式提出了几点意见：一是为出租正位;二是为集体建设用地整备入市提供制度供给;三是为农村集体经济组织抵押提供法律依据;四是为农村集体经济组织自主开发利用提供制度供给;五是为创设集体公益性建设用地使用权提供法律供给。

上海大学法学院教授李凤章对《土地管理法》第六十三条作出了评价，他认为第六十三条将土地仅局限于集体经营性建设用地;出让的具体年份、出让的方式等可参照同类国有土地。这实际上是国有土地和集体土地并轨的重要内容。他认为集体出让要完成基础设施建设，取得计划指标，这严重限制了集体土地所有权人的财产权利。李凤章认为《土地管理法实施条例》中对经营性建设用地纳入计划管理，缺乏正当性并且在立法条款的表述上，采用了概念转换的做法。

吉林大学法学院教授李国强以“优先使用存量建设用地”的规划完善为报告主题。针对存量建设用地，应该明确存量建设用地的范围，存量建设用地转用的具体条件应详细规定，明晰采取土地整治等方式进行调整的基本规划。

中南财经政法大学法学院副教授陆剑剖析建设用地使用权出租问题，首先，他考察了出租的立法沿革，指出《物权法》第一百三十七条确立出让和划拨等设立方式，《土地管理法》中将出租方式拓展到集体土地，在《土地管理法实施条例（修订草案）》的规定中，出租包含在建设用地有偿使用的方式中。他分析了建设用地使用权出租两个方面的观点，第一派认为部分地区就土地如何出租入市已形成了约定俗成的做法，可以解决短期的用地需求，可分阶段支付租金;另一派认为承认租赁供地方式是对集体经营性建设用地入市政策的“误读”，违背了“同价同权，同等入市”的精神。陆剑认为以租赁这种债权性入市，完全可以通过协议进行安排，天然具有优势，但也应通过公开市场竞价的方式进行。

四、《土地管理法实施条例》修改与宅基地有偿退出改革的法律表达

广东财经大学公共管理学院张鹏认为现行很多法学研究皆忽略以下三方面的讨论：一是宅基地有偿使用;二是合理税费;三是自由流转。张鹏对理想的未来制度和法律方向提出见解，他认为面对新的社会需求或技术条件等推进制度变迁因素，政府将修法纳入议题、开展政策试点、进行公共政策决策，决策之后才是法律制度变迁（包括公开征求社会意见、人大审读等环节），目前国家仍然处在一个很长的历史阶段保留传统宅基地的福利性、保障性，保障户有所居已经不成难题。中国目前正在制定新的国土空间规划体系，这个体系将包含乡镇级规划和集体建设用地专项规划或详细规划，他认为基层仍然可以像过去进行集体建设用地入市一样，对宅基地进行盘活。

广东外语外贸大学土地法制研究院讲师曹益凤分别对《土地管理法》第六十二条第六款、《土地管理法》第六十六条、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条以及相关文献进行了分析，对宅基地退出的文本进行了考察，按照《土地管理法》第六十二条、第六十六条，宅基地退出类型分为自愿退出和强制退出，宅基地闲置分为有宅基地空置和房宅闲置。曹益凤建议农村集体经济组织应当将退出的宅基地优先用于保障本集体经济组织成员的宅基地需求，明确规定宅基地收回程序及其救济。

广东外语外贸大学土地法制研究院许英博士后结合《土地管理法》和《土地管理法实施条例》修订草案（征求意见稿）中对宅基地规定的内容，认为其不足之处在于宅基地管理主体及其权能模糊，宅基地流转及退出制度有待完善，宅基地历史遗留问题的处理制度缺失。她提出的解决办法有以下四点：一是完善宅基地取得制度;二是构建宅基地流转管理制度;三是完善宅基地退出补偿制度;四是完善宅基地法律责任制度。

五、《土地管理法实施条例》修改与国土空间规划及相关制度改革

广州市规划和自然资源局刘禹对广州市首宗集体建设用地使用权流转——白云区黄石街道“白云匯”项目开发建设流程作了详细的分析。他指出集体土地开发建设与法定规划编制实施的主要矛盾表现在：土地规划与城市规划两种规划之间的矛盾;规划体系自身就存在矛盾;集体土地利用现状与法定规则之间的矛盾。刘禹认为，应该坚持规划引领，分类实施的方法，坚持整村统筹、综合整治来处理相关问题与矛盾。

西南大学法学院教授赵谦认为《土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）将“第三章土地利用总体规划”前提并修改为“第二章国土空间规划”，明确了国土空间规划的效力、内容、编制等事项。他指出相关规范性文件中的“多规合一”与“国土空间规划”均在概念阐释和文本表达中存在歧义和规范设定瑕疵，所以有必要加以完善，从而提供较为清晰、一致的规范指引。

中南财经政法大学法学院副教授李俊认为中国土地治理的核心内容是土地规划权体系的构建，旨在实现土地合理利用。城乡协调发展、人与自然和谐相处都与土地资源相挂钩。他指出要以《土地管理法》为基础，完善规划权制度需要通过多元的用途管制来完成，规则权的内部、外部体系的有机统一是基于土地利用权力束和土地财产性权利束的互动下完成。

广东外语外贸大学土地法制研究院讲师孙聪聪从中央系列政策文件中探讨了国土空间规划政策体系的形成和确立过程，分析了条例中的国土空间规划条款，提出国土空间规划面临的挑战主要表现在以下三个方面：一是大城市人口聚集，公共卫生资源分布失衡;二是经济下行压力加剧，开发建设活动受限;三是次生灾害严重，粮食安全首当其冲。她认为国土空间规划的合法性构建应遵循以下三点：其一，科学性，对资源环境承载能力和国土空间开发作出适宜性评价;其二，民主性，规划制定和实施过程中要有实质性参与;其三，正当性，要限制土地财产权的行政补偿。

六、会议总结

会议最后，苏州大学公法研究院主任王克稳作了会议总结。王克稳指出，这次视频学术会议收获丰硕，参会人员分别来自理论界和实务界，各位专家、学者的学术报告主题明确、论点鲜明，打破了学科的界限，是一场丰富的学术盛宴。但是，我们必须要清楚地认识到依旧有众多的土地问题有待解决，应该要从现实出发弥补其法律缺陷，为新时代土地管理法律制度提供独到见解。他提出，关于土地征收过程中各方主体的利益应如何得到有效分配有待考究;在土地资源配置中，究竟是市场还是政府起主导作用？类似这些重大问题依旧有待在场的专家、学者们去研究和探讨。