“十四五”时期是承前启后的重要五年，在打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会以后，中国面临的主要任务是全面建设社会主义现代化国家，并且“让改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。随着我国国民收入水平的提高和收入差距的拉大，通过制度安排来维护贫困弱势群体共享社会发展成果的权益，将变得越来越必要。

社会救助是一项托底线、救急难、保民生的基础性制度安排。“十四五”期间，在“弱有所扶”目标的指引下，社会救助兜底保障将由“关心低保人群基本生活”向“关注弱势群体的生活质量”转变，同时将由救助低收入家庭当前基本生活向通过风险预防、能力提升、行动改善来防止贫困的代际传递转变。通过促进贫困人口的兜底保障手段更加多样化，制度设计更加科学化，兜底保障对象与内容更加精细化，兜底保障方式更加智能化，最终构建高质量的社会安全网，推进社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，让群众有更多获得感、幸福感和安全感。

实现充分发展的要求，满足人民群众对美好生活的需要

经济社会发展的大趋势、人口结构的变化以及公民需求的差异性特征要求发展分类分层的救助项目，除了基本生活救助和专项救助之外，还需进一步分类分层地设计救助项目。具体表现为新项目的不断拓展，以及旧项目的适度完善。例如，在高龄少子化的背景下，有必要增加“生育扶助”项目，也有必要建立面向所有贫困老年人和残疾人的“康复救助”项目。而在传染病疫情等突发公共卫生事件的冲击下，有必要完善临时救助中对于“急难救助”的内容，根据救助对象的困难类型，提供应急性、过渡性的保障。

一些贫困家庭的重病患者、残疾人、老年人等特殊群体，存在强烈的就医、照料、康复等多样化服务需求，因此应不断完善生活照料、精神慰藉、心理疏导、社会融合等方面的服务类救助，并依据困难类型和困难程度实施类别化、差异化救助。社会救助服务的发展是社会救助高质量发展的重要指标。例如，嘉兴市的“暖巢行动”，就对青少年救助对象开展了个性化的居室改造和生活陪伴服务，将物质和服务类救助很好地融合在一起。

满足共享发展的要求，促进社会公平，缓解相对贫困

人的尊严作为发展伦理的逻辑起点和最高价值，也是“共享发展”理念应有的规范性目标。社会救助除了满足贫困群体的基本生存需要之外，还应以“保障贫困群体融入社会，过上有尊严的生活”为目标，而充分的收入、教育、医疗、居所都是人实现尊严的必要条件。由于贫困群体一般在劳动力市场上处于劣势地位，往往难以从初次分配中取得必要的收入和必需的教育、医疗及住房资源，因此，需要发挥社会救助的再分配作用，社会救助制度的设计角度也应实现由解决“收入贫困”向“多维贫困”的转变。具体表现为，进一步强化各专项救助制度的功能，满足贫困群体的多维需求，缓解相对贫困，实现多维度的共享发展。

共享发展有“低水平共享”与“高水平共享”之分。简单地依靠政府救助，实现物质层面的“均等分配”，是“低水平共享”。而通过一定的机制实现自我发展、互助发展则是“高水平共享”。社会救助必须保障贫困群体能够平等地参与到社会生活中来，并通过政府、社会组织、企业（个人）、困难群众的相互配合、协调与联动，实现多元主体协同参与。应推动平等合作机制、协调对话沟通机制、资源共享机制、购买服务机制等有利于多元合作形成的机制建设，为社会成员营造一个“人人参与、人人尽力、人人共享”的社会环境，形成“人人受助、人人自助、人人互助”的良好氛围。

满足协调发展的要求，实现各项制度的有机整合与衔接

美国“向贫困开战”计划中各项目计划彼此之间较为零碎和分散的问题，在造成事实上福利资源浪费的同时，还影响了制度运行的效率。此外，矛盾、零散及混乱的制度安排，只会让受助者无所适从，丧失反贫困的信心，失去自我发展的动力，最终导致反贫困的效果受到影响。因此，应通过加强制度间的联系与协作，理清彼此交叉、重叠乃至矛盾的地方，并通过加强政策的衔接、对象的衔接、标准的衔接以及管理的衔接，充分发挥制度的合力，共同构建牢固的社会安全网，促进反贫困战略目标的实现。例如，“特困人员救助供养”中的生活救助内容与低保制度重叠，照料服务及疾病治疗又与“医疗救助”相交叉。应打造分层次、分类别的梯度救助模式，厘清社会救助项目的设计维度，合理划分和归并救助项目。

在打赢脱贫攻坚战后，目前“脱贫人口”中的相当部分是靠社会救助的兜底保障，返贫风险高，社会救助依然是一场“持久战”。应该在标准制定、对象识别、家庭经济核对等方面进行制度创新，加强与其他保障制度的协调与整合，尤其是与相对贫困治理的相关制度进行有效衔接，发挥各自优势，互为补充，共同构建社会安全网，提高精准施救的绩效。例如，社会救助制度应该与社会保险制度相结合，社会保险前置，社会救助兜底。再比如，社会救助制度应与其他促进就业的政策联动，为救助对象提供更多的就业机会和更全面的帮助。

满足平衡发展的要求，推动社会救助在城乡、区域、项目间的平衡化

推进社会救助制度的城乡统筹。应加大农村社会救助投入，逐步缩小城乡差距，实现城乡救助服务均等化。顺应新型城镇化的发展要求以及农业转移人口市民化的进程，努力实现按“户籍人口”救助向按“常住人口”救助转变，保障外来务工人员等常住人口的合法权益。

实现社会救助的区域统筹发展。已经实现了低保标准城乡一体化的省份，还存在着明显的区域发展不平衡状况，即经济越发达的地区，低保覆盖率越高，保障水平与保障标准也越高，反之越低。由于资金在很大程度上受制于各个地区的经济发展水平，因此发达地区与欠发达地区在社会救助的各个方面都有着较大的差距。通过社会救助的区域统筹发展，社会救助制度将由城乡分立、地区分割，初步发展成为制度统一、标准区内城乡统一、区间标准有别、方法灵活的规范性制度，最后再谋求区内、区间标准差异逐步缩小，有序统一，实现救助标准的城乡与区域一体化。

积极主动提高制度的前瞻性。从更深层次理解，平衡发展不是被动的，而是需要积极主动作为。经济社会发展是一个充满矛盾的复杂系统，随时都可能出现风险，造成不平衡，国际环境中的不确定性因素更多。所以，必须以系统思维、底线思维等科学思维方式主动研究和应对可能出现的不平衡因素，努力实现全面协调可持续发展。社会救助制度除了要关注常规的弱势群体以外，还要关注一些因为突发风险导致贫困的群体；除了关注普通的贫困对象以外，还要关注城乡存在的大量特殊贫困群体，例如学龄前的贫困儿童、“居住贫困”群体、贫困老年人、重病重残家庭、单亲家庭等，这类群体的兜底保障问题尤其值得关注。

满足创新发展的要求，运用现代信息技术促进社会救助的智慧化

以“互联网+社会救助”实现兜底保障的主动性。建立线下的社区网格服务主动发现机制，发挥社区网格管理员作用，通过“邻里守望”实现贫困的主动发现。建立线上主动发现预警，同时构建横向全面覆盖、纵向无缝衔接、业务互联互通、数据实时共享的社会救助大数据库，实现数据“预警”。

推动社会救助平台建设为多方协作提供有效途径。可构建线上线下融合的三大救助服务平台，即：互联网智慧信息平台、惠民公益平台和慈善基地。互联网智慧信息平台通过数据采集、分析和共享，使供需双方无缝对接；线下惠民公益平台将为老服务、慈善公益、信息共享、文化建设等工作系统融合，集聚政府资源和社会力量；线下慈善基地负责做好招募志愿者、社会组织孵化和培训等工作。

社会救助的智慧化发展要求实现“危有所防”。“十四五”社会救助体系建设将本着“智能救助”目标发展，将更加精准、更加高效、更加人性化。通过海量数据的汇集、模型的构建、各类数据的统计分析，综合研判城乡家庭的贫困风险并实施协同防控，逐步实现社会救助体系的预防性社会保护功能目标，真正实现“危有所防”功能。

满足促进发展的要求，谋求救助对象的内生发展

“后扶贫时代”需要通过兜底保障机制来激发贫困人口脱贫的内生动力，拓展有助于社会参与和能力竞争的项目，挖掘其自身潜在动力和能力，逐步由“他助”走向“自助”的转变之路。现代社会救助服务已迈入扩张时期，即为能力建设而服务。为能力建设而服务是将对穷人的实物、金钱资助演变为提供服务和技能培训，实现由“输血”到“造血”的转变，帮助家庭提高独立自助能力；为脱贫者提供预防再度发生贫困危机的服务；激励受助者逐渐摆脱救助；促使贫困者自立自强。社会救助体系应在“保基本”的基础上，通过多种制度的合力，通过救助与自助的结合，实现“促发展”。

可建设一支“救助顾问”团队，为贫困人口提供政策介绍和指导，提供基本服务和拓展服务，形成“陪伴式救助”服务模式。同时，可制订“救助顾问”服务地方标准，还可以推出“空中救助顾问”，与门户网站、广播电台、电视台等合作，为市民提供政策咨询，链接救助资源、参谋帮助路径。