王丽华

（中共云南省委党校，云南 昆明 650111）

高原湖泊是生态系统的关键一环，保护和治理好高原湖泊，是贯彻绿色发展理念、寻求可持续发展的必然要求。云南高原湖泊属于云贵高原湖泊体系，由于湖泊分布零散广泛、地质结构复杂、形成原因多样以及周边环境不尽相同，兼具高生态价值和高脆弱性的特点。高原湖泊作为不可复制、异质性强的稀缺性自然资源，其经济价值逐步凸显，同时处理好保护与开发的关系日益受到高度重视。习近平总书记2015 年和2020 年两次考察云南，分别就洱海和滇池两个高原湖泊保护提出明确要求，特别强调“要避免走先污染再治理的老路，一定要摒弃过去那种以生态环境为代价换取一时经济发展的做法”。近年来，云南高原湖泊流域生态环境治理取得了积极成效，但距离绿色发展理念和可持续发展标准仍有差距，反映出了在高原湖泊流域治理体系和治理能力方面仍有待提高。因此，本文综合运用区域经济学、人文地理学、公共管理学、生态学等相关理论，围绕云南高原湖泊流域生态环境治理，分析现状及内外部影响因素，以期为我国湖泊流域生态环境治理提供一定的借鉴参考。

一、云南高原湖泊流域生态环境治理现状及风险成因

云南是我国高原湖泊最多的省份之一，其中滇池、洱海、抚仙湖等9 个湖泊面积大于30 平方公里，被称为云南九大高原湖泊。在人类发展进程中，形成了人类围绕湖泊居住的空间格局和生产力布局，高原湖泊流域生态环境与经济社会发展密切相关。随着工业化和城镇化进程的加快，高原湖泊生态环境风险呈指数级增长，部分高原湖泊受到污染。党的十八大以来，随着绿色发展理念的不断深入，云南省对高原湖泊治理工作的重视程度不断提高，取得了阶段性的治理成效。

（一）云南高原湖泊流域生态环境治理的现状

1.云南高原湖泊流域生态环境治理的总体成效。根据《2018 年云南省环境状况公报》，全省湖泊、水库水质优良率为85.1%，九大高原湖泊水质总体保持稳定，局部向好，但总体情况仍不容乐观。泸沽湖、抚仙湖水质优，达到Ⅰ类标准；洱海、阳宗海水质良好，达到Ⅲ类标准；滇池草海、滇池外海水质分别由Ⅴ类和劣于Ⅴ类上升为Ⅳ类，程海（不含氟化物、pH）水质轻度污染，达到Ⅳ类标准；杞麓湖水质中度污染，达到Ⅴ类标准；异龙湖、星云湖水质重度污染，劣于Ⅴ类标准（见表1）。

2.云南高原湖泊流域生态环境治理的影响因素。云南高原湖泊流域主要存在水体污染风险、生态退化风险、生命财产安全风险、社会稳定风险和生物安全等风险。按照绿色发展理念和可持续发展标准，影响云南高原湖泊流域生态治理的主要因素为：一是水资源丰沛程度。水资源丰沛程度与湖泊流域生态环境治理难度负相关，云南九大高原湖泊绝大多数承担着引用和灌溉功能，然而大部分湖泊水资源短缺，主要表现为流域面积小、流域没有或者缺乏过境水、蒸发量大于等于降雨量等，治理难度较大。二是水资源利用效率。水资源利用效率与湖泊流域生态环境治理难度负相关，云南九大高原湖泊周边城市和居民严重依赖湖泊水资源，但由于技术和设备等因素限制，利用效率还很低，客观上造成了水资源的浪费和破坏。三是经济社会发展水平。经济社会发展水平与湖泊流域生态环境治理难度负相关，云南九大高原湖泊所在区域多为少数民族聚居地区，生产力水平和社会文明程度不高，经济社会发展相对滞后，加快发展成为这些地区的迫切需求，给高原湖泊流域生态环境治理带来压力。四是治理能力。治理能力与高原湖泊流域生态环境治理难度负相关，主要考验政府对水流域和生态环境的管理体系和管理能力。

表1 云南九大高原湖泊基本情况和水质情况

（二）云南高原湖泊流域生态环境风险的成因

除高原湖泊特有的自然条件外，不合理的人类活动是造成生态环境风险的主要原因。云南高原湖泊生态环境风险与转型社会的时空结构密不可分。

1.转型社会的行为困境——生态环境风险的时代因素

自然弱势地位带来生态环境风险。生态环境破坏伴随着人类活动而生，在农业社会中，人们毁林开荒、烧山种田、围湖造田等，逐渐侵犯高原湖泊生态系统，在遭遇极端气候的情况下，就会威胁到周边居民的生产生活。因自然资源枯竭及躲避生态环境风险而寻求新的适宜生存的地区成为农耕文明部分地区人口迁移的重要原因。由于当时生产力水平较低，人口密度不高，不合理的开采种植仍在环境的承载能力之内，所以尚未爆发大规模的生态环境风险。工业革命以来，生产方式发生巨大变化，迅速提高的生产力和科技水平激发了人类改造自然的理念，带来了追求物质生产而导致的技术异化与环境风险。与之相对应的是，生态环境在个人及社会的发展中被放在了次要地位，自然被视为予取予求的被动客体，生态环境恶化的危害性被忽视。

社会结构变迁带来生态环境风险。改革开放以来，工业化和城市化是我国经济高速发展的两大特征，工业的发展以钢铁、煤炭、建筑业等资源消耗型产业为主，在长期“先污染、后治理”“边污染、边治理”的发展模式中，经济增长往往以牺牲环境为代价，伴随着掠夺式的资源耗竭和无限度的生态破坏。地方政府为了GDP 考核的“政绩”需要，会“容忍”或者刻意“忽视”生态环境风险的存在。同时，滨水之地一直是适宜人类居住的优先选择，现代城市多傍水依湖而建，河流湖泊满足了居民生产生活用水的需要，但快速的城市化带来了过度的资源消耗和大量的人口聚集。当经济社会的发展超出环境承载能力时，生态环境风险应时而生。

需求层次变化带来生态环境风险。就人类生存的需要而言，在资源允许的情况下，人类的需求会超越简单的“生存需要”，迈向更高标准的社会需要，以符合“较复杂的社会标准”。而满足社会标准需要的消费行为具有极大的伸缩性，即使在农耕文明时期，普通民众节俭是无可无奈的选择，而统治阶级铺张是社会地位的象征。进入工业文明后，为迅速消耗生产出来的大量产品，满足社会标准需求的消费越来越高，某种程度上带来了过度消费、炫耀消费、浪费消费等破坏性消费行为。消费作为拉动经济发展的三驾马车之一，受到了前所未有的重视，刺激消费成为主流。在社会理念和个人需要推动之下，消费虽然促进了经济繁荣和社会进步，但不可避免的带来了资源的过渡消耗和废弃物的无序排放。对于物质财富的无限追求和社会标准的不断提高，使人们竭尽全力发展生产，提高产品供给，伴之而生的是大气污染、水源缺乏、资源枯竭、物种灭绝等一系列生态环境风险。

2.区域发展的差序格局——生态环境风险的空间因素

区域发展不均带来生态环境风险。改革开放以来，在“让一部分人先富起来、先富带后富，最终实现共同富裕”的发展思路下，东部地区得到国家政策资源的倾斜，成为发展的最先受益者，中、西部发展相对缓慢。东部地区的发展依靠西部地区人力、物力的支持和资源的大量输出，某种程度上以西部地区森林资源、矿山资源、水资源等逐渐耗竭为代价。东部地区能以相对较低的补偿和付出获得快速发展的同时，西部地区生态环境却遭到难以逆转的破坏。东中西部地区间发展的不平衡以及地方政府环境权责利的不均造成了区域之间的生态风险不平衡，西部地区除了承担自身发展的生态环境风险外，也成为东部地区发展的生态环境风险承担者。

产业转移承接带来生态环境风险。在经济发展处于弱势地位的情况下，云南省将承接东中部产业转移作为近年来的发展策略。但实际上，东中部转移的产业多是高污染、高能耗、低附加值的劳动密集型产业，环境友好型的“高精尖”产业寥寥无几。对于大部分企业生存周期而言，保护生态环境，承担生态风险责任，实质上是企业的额外成本，某种程度意味着企业经济利益的“牺牲”，主动降低生态环境风险是“额外之举”，所以多数企业没有主动承担生态环境责任的动力。因此，从短期来看，承接产业转移可以拉动地方经济的增长，暂缓西部地区发展难题，但从长远看，对这些产业的依赖会阻挠经济的高质量发展，且环境危害性较大，隐藏着大量生态环境风险。

治理能力差距带来生态环境风险。城乡之间，城市的发展走在乡村的前面。城市的扩张和发展需要的大量农副产品，对农业生产提出了更高要求，对于生产技术有限、环保意识不强的农村地区，大量使用化肥提高产量、围湖造田扩大种植面积、肆意排放污水降低成本成为农村满足城市需要、农民积累财富的重要方式，由此带来农村大气、土壤、水污染等生态环境问题。同时，当城市发展到一定程度后，就会倾向于“祸水外移”，将对其有污染、影响生活质量的产业向城郊、乡镇、农村转移，而农村生态风险防范的能力和技术与城市差距较大，最终造成治理能力相对落后的农村面临更大的水质下降、生态退化、公众健康等生态环境风险。

二、云南高原湖泊流域生态环境治理的SWOT 分析

高原湖泊生态环境作为一个系统具有开放性，会受到内外部因素的影响或支配。下面将运用SWOT 方法全面分析云南高原湖泊流域生态环境治理的优势与劣势、机会与挑战，进而为生态环境治理的机制优化和路径选择提供客观全面的依据。

（一）优势

1.整体自然生态环境良好。云南高原湖泊流域总体上保持了良好的自然生态。根据《2018 年云南省环境状况公报》，全省境内主要河流境内河长5 328千米，主要河流水质保持稳定。全省湿地总面积60.60 万公顷，湿地保护率达到46.5%；自然湿地39.80 万公顷，自然湿地保护率达到49.8%。全省森林面积2 311.86 万公顷，森林覆盖率60.3%，森林蓄积量19.70 亿立方米，2008—2017 年，全省累计造林面积580 万公顷，2017 年林地占土地利用面积31.80%，森林资源数量、质量、面积、蓄积量持续增长，全省自然保护区总面积286.41 万公顷，占全省国土总面积的7.3%，基本形成了类型较为齐全、布局较为合理的自然保护区网络体系。

图1 2008—2017 年云南省造林面积

2.资源禀赋有利于地区协调发展。围绕绿色发展，云南省提出大力发展八大重点产业和全力打造世界一流的“绿色能源牌、绿色食品牌、健康生活目的地牌”三张牌。丰富的土壤资源、植物资源、动物资源、矿产资源和能源资源等，使得云南打造绿色能源、高原特色现代农业、生物医药和大健康等高端产业具备先天优势。同时，云南作为西南少数民族最多、自然风光最多样的地区，目前拥有5 处世界文化遗产和自然遗产，丰富的自然景观和26 个少数民族形成的独特民族文化为云南发展文化旅游和现代服务业奠定了良好的基础。良好的生态环境和丰富的资源为云南打造八大重点产业和三张牌，实现产业转型升级，进而促进区域经济高质量发展提供了有力基础；对于生态环境而言，区域经济高质量发展和产业转型升级又能够降低生态环境风险的发生。

3.生态环保受到高度重视。云南省提出建设“最美省份”的奋斗目标，以生态文明建设排头兵为定位，以生态文明体制改革为立足点，加强生态文明建设、改善区域环境质量、着力破解突出环境问题，出台了一系列有利于生态环境风险防范的法规条例、工作方案和实施意见（见表2）。针对高原湖泊保护治理，云南省在环境保护局下设机构中成立了九湖办，专门负责高原湖泊保护治理相关工作。2019年3 月，云南省委、省政府办公厅印发了《云南省九大高原湖泊保护治理攻坚战实施方案》，明确了九大高原湖泊保护治理的指导思想、基本原则、主要任务、保障措施等。与此同时，各州、市积极制定完善单个湖泊的保护条例和治理规划。在各级党委政府的正确领导和全力推进下，云南省大力推动高原湖泊水体达标行动，水环境持续改善。

表2 云南省生态文明建设相关条例概览

（二）劣势

1.生态环境脆弱潜藏风险。云南高原湖泊易于发生生态环境风险有先天因素。一是云南湖泊流域生态系统封闭性较高。我国东部平原湖泊多数是由于河床演变形成的河成湖，或者是古泻湖的遗迹，大多属于河湖关系密切的吞吐型外流淡水湖，水体更新较快；云南属山地高原地形，高原湖泊地处横断山脉断裂带，虽然均为外流淡水湖，但与东部平原湖泊相比，呈现出流很小的半闭流特点，水体更新较为缓慢。二是湖泊出入湖水源短缺并且单一。三是云南地处构造板块交接地带，地质活动频繁，受到地球化学因素的深刻影响，湖泊易于积累营养盐，造成水体营养过剩。四是云南高原湖泊位置分散，流域山地面积较为广泛，造成城镇村落布局分散，农业生产分散经营，管理困难。

2.环境保护与区域发展协同矛盾突出。经济快速增长和城市加速扩张带来大量水环境风险。随着滇池、抚仙湖、阳宗海、洱海、泸沽湖等高原湖泊周边经济社会的发展，湖泊保护治理与流域开发之间的矛盾日趋突出。人口的增加，农业、工业和旅游业的发展，与高原湖泊生态环境承载能力之间的矛盾加剧，产业转型升级势在必行。以洱海为例，截至2018 年底，洱海流域入湖污染负荷已经严重超过了洱海水环境承载力。随着洱海流域经济社会的快速发展，区域内污染负荷排放量及入湖量可能进一步增加。流域污染物存量和增量带来的双重压力，将使得流域污染物总量控制任务加重，洱海水质改善难度加大，水体污染风险极高。

（三）机遇

1.生态文明建设纳入国家发展总体布局。2013年11 月，党的十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对生态文明建设做出了总体部署和战略指引，强调要用制度保护生态环境，建立包括源头保护制度、责任追究制度、损害赔偿制度等在内的系统完整的生态文明制度体系。2015 年5 月，中共中央国务院印发《关于加快推进生态文明的意见》，为生态文明建设提供了顶层设计，提出要加大自然生态系统保护和环境保护力度，切实改善生态环境质量；健全生态文明制度体系；加强生态文明建设统计监测和执法监督等。一系列纲领性文件的出台彰显出国家对于生态文明和环境保护的高度重视，随着生态文明建设地位上升，能够在很大程度上抑制高原湖泊生态环境风险。

2.环境保护的整体氛围逐渐形成。2015 年开始实施的新《环境保护法》被称为“史上最严环保法”，在政府责任、企业罚则、公众权利等方面都有较大突破。《水污染防治行动计划》作为我国环保领域的又一重大举措，提出了“源头控制、水陆统筹”的理念，明确了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的原则，为云南高原湖泊水资源保护与治理指明了思路和方法，提出了行动方向和目标。同时，绿色GDP 概念在从中央到地方、政府到社会中兴起，2013 年印发的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》强调，加大环境保护、资源消耗、安全生产、消化产能过剩等指标在地方党政领导班子和领导干部各类考核考察中的权重。目前，云南省已将环境保护及生态文明建设相关指标纳入干部政绩考核，从上到下形成的“生态优先”整体意识成为降低生态环境风险的有利因素。

3.生态文明示范区建设提供重大机遇。建设生态文明排头兵是习近平总书记对云南的三大定位之一，为高原湖泊流域水环境保护治理提供了重大战略机遇。2015 年1 月，习近平总书记亲临洱海考察指导，洱海保护治理已上升到国家层面。2017 年12 月，环保部、发改委、水利部联合印发《重点流域水污染防治规划（2016—2020 年）》，其中滇池、阳宗海、杞麓湖、星云湖被纳入流域污染防治重点。云南高原湖泊保护治理为建设国家生态文明示范区提供重要保障，是我国湖泊流域保护与发展协调探索的重要途径，是富营养化初期湖泊保护研究的示范，并为我国湖泊富营养化控制研究提供重要平台。因此，云南高原湖泊流域生态风险防范无论从湖沼学、高原湖泊、富营养初期湖泊保护、国家生态文明示范、云南发展等角度均具战略地位。

（四）挑战

1.环境治理能力差距较大。一是环保法律制度效力不足，很多环保法律法规标准偏低，惩戒力小，过于原则、软弱；在生态补偿、水污染联合防治等重要领域还缺乏切实可行的制度。二是环保管理制度执行不力，生态保护受到一定的地方利益抵制。地方政府由于经济发展需求或者治理能力有限等因素，缺乏对环境污染第三方治理、资源环境承载能力监测预警机制、污染物排放许可制和排放总量控制等相关环保管理制度落实的积极性。三是生态风险防范的体制机制效率不高，中央政府与地方政府在事权财权之间、各职能部门在管辖权之间，都存在职责重叠、内耗过大、效率不高的问题。四是地区间环保执法能力差距较大，特别是越是经济落后的地区，执法成本越高，违法成本相对越低。云南各级政府在环保执法和管理能力上仍有待提高。

2.湖泊保护治理要求提高。近年来，云南生产总值中虽然第三产业生产总值和占比不断提高，但第一产业和第二产业生产总值仍占云南生产总值的一半以上；农业高强度种植模式仍未根本改变，工业中存在大量资源和能源密集型产业，第三产业中的旅游产业仍是低端发展模式为主。云南九大高原湖泊治理已受到全国乃至世界的瞩目。随着湖泊保护治理宣传教育的力度加大，周边公众环保意识不断觉醒，在自觉参与湖泊保护治理的同时，对流域环境质量加速改善也提出了强烈诉求。