北京市“街乡吹哨部门报到”的合作治理机制

2020-07-04吕维霞党秀冬

公关世界 2020年11期

吕维霞党秀冬

摘要：北京市通过“街乡吹哨部门报到”的合作治理机制来解决“打通最后一公里”这个基层治理的难题。本文分析了“街乡吹哨部门报到”运行机制，认为条块之间基于综合执法平台加强了合作，党建引领下的政府、企业、社会等多元主体合作提高了基层政府的治理能力。

关键词：街乡吹哨部门报到；合作治理；机制

基层治理是国家重要战略之一。在基层治理过程中存在着众多问题，这也使得近年来的基层治理改革有一定的难度。具体表现为：一是权责不匹配。街道直接面临着普通群众的需求，但很多问题未能行使执法权；二是基层组织机构人力资源困乏。在编制普遍缩减的情况下，基层工作人员工作压力大，流失率高，工作动力不足；三是协调无力，条块分割受制约。在治理违法违规问题时，条条执法使得部门之间很难形成工作合力；四是运行无效。在城市基层社会治理中缺乏高效快捷的运行机制，这使得大量的管理问题得不到解决。

在基层治理的研究中，一般认为基层治理过程中存在条块分割、管理碎片化的问题，需要推进行政执法综合化改革。例如，建立跨部门协同解决问题的规则机制，推进跨部门信息共享与系统建设，提升协同价值理念和能力[1]，近年来，随着互联网和大数据技术的兴起，基层政府开始通过网格化管理和信息技术以提升基层政府的治理效果[2]。北京市“街乡吹哨部门报到”就是基于这样的改革思路，以网格化管理和信息技术为支撑，通过综合执法平台实现了条条块块综合执法的构想，协同治理，解决公众的各种难题。

一、“吹哨报到”的合作治理机制由北京市平谷区首创

“街乡吹哨、部门报到”改革模式由北京市平谷区首创。北京市平谷区金海湖镇由于盗采金矿、盗挖山体、盗取砂石等问题严重，因此，平谷区将该镇设为治理整顿试点，并于 2017 年初启动了 “双安双打”专项行动。区委区政府在金海湖镇成立了专项工作指挥部，要求十六个职能部门下沉到乡镇，其中公安、国土、水务等五个部门常驻金海湖镇，并建立了周例会、案件会商、“三十分钟响应”等工作机制；同时赋予乡镇指挥权，让其发现违法犯罪问题后可以立即“吹哨”，各相关执法部门响应哨声能及时“报到”联合执法，并要求“事不完、人不撤”。治理工作结束后，平谷区政府总结了其专项行动的工作机制，提炼为“乡镇吹哨，部门报到”制度，并应用到其他基层社会问题的治理上。北京市委书记在 2017年 11月的全市城市基层党建工作座谈会上，指出要进一步给街道放权，将“乡镇吹哨、部门报到”提升为“街乡吹哨、部门报到”。“街乡吹哨、部门报到”机制的特点是通过上下联动，联合执法。这一做法大大增强了条块合力。平谷区的探索为破解基层治理“最后一公里”难题提供了基层实践。

二、“街乡吹哨部门报到”的合作治理机制

李汉卿、李辉等学者认为协同治理就是能够产生有效且有序的治理结构的过程[3]。刘伟忠、郭鹏等学者则认为，协同治理的本质就是参与公共事务处理的多个参与方，通过协调合作，共同行动、共享资源的方式[4]。田培杰、张贤明等学者强调协同治理的过程，认为协同治理就是治理中的利益相关者为了解决共同的社会问题，而进行的资源整合、互惠互利的行为与决策[5]。本文借鉴王有强教授对协同治理的解释，即协同治理的目标在于共同创造公共价值，创造的过程，就是以非协作的状态则无法实现的一些效果，只因为协同才能获得的，所以称为创造。王有强教授还强调了协同治理主体中的民众，强调了公众参与及意识的提升。王有强老师提出，协同治理有6个非常重要的要素，即分工、制衡、技术、制度、协作和文化[6]。

北京市“街乡吹哨部门报到”就是建立了一个协同治理机制。基于这个工作机制，条条块块上的部门合作解决街乡、社区遇到的重要问题。这个机制最关键点要素就是，街鄉社区的“哨声”是驱动部门一起综合执法的原由，综合执法是核心，资源下沉和有效供给是“吹哨报到”的重要力量，制度是“吹哨报到”举措有效实施的保障，分工和技术是联合执法的重要条件，条块之间基于综合执法平台加强了合作，党建引领下的政府、企业、社会等多元主体合作提高了基层政府的治理能力。

首先，“街乡吹哨、部门报到”合作治理的触发点是街乡的“哨声”。

“街乡吹哨、部门报到”机制的五大基本特征是：依法治理是根本、赋权是核心、问题导向是出发点、大兵团作战是方法、要素链是保障[7]。“街乡吹哨”中的“哨”是有特定范围的，主要分三类：综合执法哨、重点工作哨、应急处置哨，这些工作都是街乡工作中的重点难点工作，通过“吹哨报到”工作机制，确保各类重点问题在基层一线得到解决。“部门报到”，即条条块块上的部门深入到基层一线“报到”，联合执法，解决难题。基层发现的重要问题是“部门报到”解决问题的原由。

第二，综合执法是“吹哨报到”合作治理机制的核心。

“吹哨报到”机制的一个最核心也是最重要的要素就是建立了综合执法运营平台。基于这个运营平台，能切实地整合各部门的专业执法力量，这是“吹哨报到”成果的一个最集中体现。各个街道和各个区政府都有专门设立的综合执法平台，负责分配资源、调动下沉执法力量，协调各方建议，是整个“吹哨报到”机制顺利运行的实体化的组织保障。徐娜（2019）认为构建现代化治理体系的核心关键在于组织结构形态与组织运作机制的兼容程度，并以此作为考察基层治理模式现代化转型的重要指标；积极调动各种治理主体的力量，在治理体系内部形成一个上下级政府间、不同部门间的“跨界性”合作网络，从而发挥治理实效的整体性协同效应[8]。

第三，资源下沉和有效供给是“吹哨报到”的重要力量。

资源是指为综合执法配备的资金、人力等相应的支持性人力物力资源，也包括其他社会资源。资金的投入对于街乡信息平台建设、研发、维护都是必备的条件，对于网格化管理起着至关重要作用，资金的支持也对吹哨报到联合执法有助力作用；人员的配备指编制内人员的配备，也包括下沉的常驻执法人员和非常驻的执法联络人员。人力、资金的配备对于街道前期汇集哨源、甄别问题以及处理问题都是必要的保障。通过干部下沉工程，推动重心下移、力量下沉，畅通原来的程序流程，直接针对群众诉求的“哨声”解决问题，打通了服务群众的“最后一公里”，最大限度节约了行政成本[9]。其他的社会资源包括各种社会组织的参与，居民的参与以及人大、政协代表的参与。

第四，完善的制度是“吹哨报到”工作得以顺利推动的保障。

在2018年“吹哨报到”实施以前，北京市的区政府和街道、社区之间的联合执法已经积累了丰富的实践经验，北京市委办公厅和市政府办公厅于2018年2月印发的《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》，第一次从一种基层治理的创新模式上升为机制（京办发〔2018〕6号）。“吹哨报到”的《实施方案》发布后，将这一做法以制度化、常态化、模式化、长效性的形式固定下来。各个试点街道从2018年开始都以各区创新的实施形式将其更加规范化、制度化、实体化。各个街道分别制定了自己的“吹哨报到”的工作方案和制度。例如，《D乡推进党建引领管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》、《A街道社区议事协商手册》、《平谷区综合执法工作规则》等。

第五，明确的分工和大数据的技术支持是“吹哨报到”综合执法的首要条件。

厘清条条块块上部门的分工，是“吹哨报到”联合执法的前提条件；大数据的应用更是助推了“吹哨报到”工作的实施。自从北京实施“吹哨报到”制度以来，各个区分别对自己属地各个部门的职能进行了清晰的划分，以“清单”形式让各个部门对自己的分工和相应的责任有一个清晰的把握。“北京市东城区从顶层设计开始，对街道的定位和职责进行了梳理，形成了106项街道内设机构职责清单”[10]。在分派任务的过程中，区政府可以清楚“哨声”涉及的问题需要哪些部门参与联合执法，减少了推诿扯皮的可能，提高了执法的效率。为使“吹哨报到”机制中党建引领、问题导向、授权激励、综合执法、条块协同等核心治理方式能够充分发挥功效，就要建立明晰的、法定化的政府层级、部门、条块之间的职能、责任和权力划分框架，界定基层治理的功能定位，明确治理过程涉及的责权归属与关系，逐步使基层治理从责权分离走向责权适配与统一，保证激励与问责平衡[11]。在对朝阳区的某街道调研时，我们看到一些街道借助于网格化的基础设施，利用现代技术，进一步厘清了社区里不同位置和设置，不同主管部门的责任，当问题出现后，立刻能清楚判断这些片区归哪些部门管理，主管部门是谁，能够尽快解决问题，提高了处理问题的效果。

三、党建引领下的多元主体参与是吹哨报到的组织保证

吹哨报到这种基层社会治理体制机制创新，实质上是把党建的政治导向和基层治理中的问题导向有机结合起来[12]。“吹哨报到”体现了党领导下的群众路线方针在新时代条件下的实现路径。借助于大数据和新媒体技术，倒逼基层条块力量整合到一起，解决基层最重要的问题。

北京市城市治理中具有特殊性的问题：一方面，驻地主体多元，隶属各异，统筹协调难；另一方面，首都无小事，事事连政治，社会各界对首都基层治理能力和治理水平要求更高。“吹哨报到”制度能将原来区政府有关部门的职能和权力下沉到街镇，及时有效地解决群众的困难和问题，提升基层服务管理效能，发挥街镇治理的主动性，实现基层高效、精准的治理；广泛地调动街镇各种社会力量和居民的积极性和创造性；顺应了人民群众从物质层面需求向高品质生活转型的需求”[13]。各个职能部门之间按照分工或者为了群众问题的解决，共商共治、资源共享。这里也有居民的参与，其他社会组织的参与，也是一个共商共建、资源共享的过程。解决好主体参与治理不平衡、权责关系异化等问题，完善协同治理机制，促使社区公共利益最大化。在多维吸纳机制方面，矛盾问题吸纳机制可以生成社区治理源动力，价值理念吸纳机制可以凝聚社区治理导引力，制度机制吸纳机制可以激发治理主体主动力，组织动员吸纳机制可以构建社区治理聯动力[14]。三个社区在调研中都提到，问题解决的过程中要邀请居民代表现场监督和参与。平等协商是协作的基本原则和重要工作机制。区委方案文件先行。2018 年 4 月19 日，东城区委率先在北京市出台了《东城区关于党建引领街道管理体制机制创新实现“街道吹哨、部门报到”的实施意见》（以下简称《实施意见》），提出构建党建引领、街道吹哨、部门报到、群众满意的工作机制；明确构建“三级管理、五方联动”的总体工作思路。“三级管理”，是建立纵向到底的“区、街道和社区”三级管理机制；“五方联动”是要充分发挥政府、市场、社会组织、社区、居民等五种力量在社区治理中的多元主体作用[15]。“吹哨报到”除了整合体制内力量，还重视体制外力量，不断拓展治理与服务的范围。搭建区域化党建平台，吸纳驻区企事业单位、社会组织等负责人参加，定期会商，实现党政群共商共治，研究解决社区治理难题[16]。

四、进一步完善“吹哨报到”合作治理机制的建议

北京市“街乡吹哨部门报到”这样的创新举措取得了一下效果，目前在此基础上北京市又进一步推行了“接诉即办”举措。为了进一步发挥“吹哨报到”工作机制的优势，建议从以下方面进行完善。

（一）街道要做好平时的属地工作

街道要对街道职责范围内能够解决的问题，要及时主动解决，防止小事拖大；不能形成一点小问题就向上吹哨，即防止吹哨简单化。

（二）完善相关政策、制度和法规

目前“街道吹哨、部门报到”主要是行政赋权，是一种应急机制，建议加快立法，形成法治赋权，为街乡党组织提高统筹力提供法治保障。

基层治理工作是一个艰辛的实践过程，要防止“街乡吹哨部门报到”机制改革只是一阵热度，要不断解决工作中“吹哨报到”举措实施中发现的问题，进一步完善该机制，推动基层治理难题逐步得到相应的解决。

参考文献：

[1] 赖先进.行政执法中跨部门协同存在的问题及其改进[J].福建行政学院学报，2018（6）：28-36.

[2] 门理想，王丛虎.“互联网+基层治理”：基层整体性治理的数字化实现路径[J].电子政务，2019（4）： 36-45.

[3] 李汉卿.协同治理理论探析[J].理论月刊，2014（01）：138-142.李辉，任晓春.善治视野下的协同治理研究[J].科学与管理，2010，30（6）：55-58.

[4] 刘伟忠.协同治理的价值及其挑战[J].江苏行政学院学报，2012（5）：115-119.