都市圈建设释放结构性潜能

2020-07-04刘世锦

瞭望东方周刊 2020年12期

刘世锦

上海洋山港碼头

国内疫情已进入“打扫战场”阶段。5月，世界疫情形势仍严峻，美欧二季度负增长已成定局。如果说疫情对经济的第一波冲击是一季度的阶段性停摆，第二波冲击将会是此后两三个季度的外贸大幅下滑，或许还有金融冲击。在此背景下，中国经济能够稳住，保持适度增长，就是很大的胜利。

对现阶段的中国经济，不论是短期内应对疫情冲击稳增长，还是未来一个时期保持中速增长，着眼点、立足点都应转到结构性潜能。从空间角度看，今后五到十年，最大的结构性潜能就是都市圈和城市群加快发展。用一句时尚的话语说，都市圈和城市群加快发展是中国经济增长的“新风口”。

释放结构性潜能

短期经济政策要对症下药，集中于“恢复”“救助”“避险”。“恢复”就是把被疫情打断了的产业循环和经济秩序恢复起来。“救助”是帮助那些处境艰难的企业和个人，重点是中小企业和低收入人群。“避险”就是防控经济中已有结构性矛盾可能引起的风险，防止老矛盾引出新问题。

短期经济政策着眼点要从刺激政策转向释放经济结构性潜能。这种结构性潜能，就是经济学上所说的后发优势，通俗地说，是作为一个后发经济体，在技术进步、产业结构和消费结构升级、城市化进程等方面的发展潜能。在中国高速增长期的相当长时期内，高增长靠的是高投资，而高投资主要由基建、房地产、出口等驱动。经济由高速转到中速，这些结构性潜能逐步减弱。转入中速增长期后，需要有新的结构性潜能替代，这就是我们通常说的增长动能转换。

为什么说今后五到十年最大的结构性潜能就是都市圈和城市群加快发展？原因就在于我们正面临着持续推进城市化进程、提高全社会资源配置效率与既有城市结构性矛盾之间的冲突。

近年城市化进程的突出特点是人口向一线城市、几大经济圈和内地若干中心城市集聚。随着城市核心区人口密度增加，高房价、拥堵、污染、生活环境品质下降等问题让居民实际生活质量感受与收入和消费水平的提高并不相称。

要解决上述冲突，加快建设都市圈是必然选项。建设都市圈，简单说来，就是在通勤圈或已有核心城市周边发展起若干城市、城镇，相互连接后形成新的城市网络体系。

这些城镇的建设将在居民住宅、公共基础设施、轨道交通、制造业等方面产生可观的需求增长空间，同时有利于产业结构调整和人口布局改变。而在技术进步、绿色发展的大背景下，从城市规划、能源、交通、建筑到各类产业发展，都可采用绿色发展的理念、技术、工艺、材料、设备、方法。这一轮都市圈发展，完全可以不重复发达国家的老路，走出一条具有中国特色和时代特色的绿色发展新路。

实现大城市超大城市转型升级

和单个的超大型城市相比，都市圈建设对拉动经济增长能起到更重要的作用。

从增长动能角度看，都市圈中的非核心城镇也需要新建改建大量居民住宅、公共基础设施，它们之间用轨道交通等连接，要有制造业投资，这些都会形成可观的需求增长空间。

产业结构将会在空间调整重组。高技术含量、高附加值的服务业和其他产业分布于城市核心区。对成本敏感的制造业和中低端服务业企业转至都市圈的非核心城镇，在降低成本的同时，亦可继续分享城市专业化分工体系的好处。由于产业发展已经进入分化重组、市场份额和利润向头部企业集中的阶段，都市圈的产业布局将形成明显的地域专业化、集中化特色。

人口就业居住结构也会发生重要改变。都市核心区相当数量已退出一线工作岗位的老龄化人口可转至周边城镇，并形成养老特色的新社区。由核心区转到其他城镇的部分产业带走配套的就业人口。与此同时，都市圈的非核心城镇可吸收大量农村进城和其他城市转入的人口。

概括地说，都市圈发展通过疏解核心城市的结构性矛盾、扩展城市化空间，小分散、大集中，实现大城市超大城市的转型升级，通过“圈”与核心城区的结构调整和再平衡，提升城市发展的空间、质量、效率和可持续性。

都市圈建设每年能够为全国经济提供至少0.5到1个百分点的增长动能，不仅为应对疫情冲击，更重要的是为今后相当长一个时期中速高质量发展提供有力支撑。

将提供更多增长动能

在疫情全球蔓延的形势下，可以考虑推出建设都市圈的一揽子改革发展计划，主要是以下几个方面：

人口持续流入、发展潜能大的大城市或城市群，加快制定或修订都市圈建设规划，并尽早公布，以提振信心、稳定预期;开工建设一批前期准备充分的都市圈轨道交通、通信工程等基础设施建设项目;制定规划，并着手分期建设主要面向外来人口的安居房工程;推动农地入市、宅基地流转，选择若干小镇，开展核心城市老龄人口下乡养老社区建设试点;引导、鼓励核心城市内相关制造业、服务业企业疏解至都市圈低成本区域，逐步形成核心竞争力突出的专业化城镇;加快都市圈小镇小城的基本公共服务和配套商业服务设施建设;调整人口管理政策，为外来人口在都市圈安居乐业、就业创业营造有利环境;推动与建设都市圈相关的体制机制改革取得实质性进展;可选择粤港澳大湾区和发展潜力大的省会城市作为都市圈改革发展综合试验区，率先突破，取得可复制、可推广的经验。

初步估算，都市圈建设每年能够为全国经济提供至少0.5到1个百分点的增长动能，不仅为应对疫情冲击，更重要的是为今后相当长一个时期中速高质量发展提供有力支撑。