张一洲 刘东杰

文件式改革

改革任务是否落到实处，最终是依靠具体改革举措真正作用于现实问题。改革蓝图再美好、规划再科学、举措设计再得力，如若不进入实质性的行动阶段，一切为改革所做的前期工作最终也只是纸上谈兵。这是一条再简单不过的道理。但由于受到既得利益羁绊、沉淀成本拘束、改革阻力掣肘、担当意识弱化等多重因素的影响，在一些地方，还存在着以拟定规划文件、学习研究文件、层层转发文件来替代具体改革行动的现象。改革任务通过各种文件层层转发，改革压力也被级级传导，最后都积聚到基层政府。调研中就发现，有基层单位每年接到的来自上级部门的各类有关改革、创新之类主题的文件就多达几十份。这通常使得基层政府不堪重负，疲于应付。同时，又因为基层政府相对缺少改革的相关资源与权能，往往左支右绌，最终改革任务在基层也变成了学文件、做材料工作，改革实践最终流于形式或被虚与委蛇。改革成果的评比和考核最终也变成了各种会议文件、讲话材料、政策规划的评比。文件式改革仍然停留在改革的研究探索、政策规划、传达学习阶段。虽然这是改革任务落实的必经阶段，但如若将这一前期准备阶段视作改革的核心内容或目的，则会出现手段替代目的、南辕北辙的谬误。最终致使改革任务堆积、社会矛盾集聚，引发不必要的社会问题。

曲解式改革

改革要取得实效，离不开改革精神的真实贯彻。如何理解改革任务的真实意图、改革文件的具体精神，这可能不仅仅是一个学习研究能力的问题，很大程度上涉及改革触及的利益配置问题。现实中曲解式改革并不少见，可能有的是由于地方政府政策认识水平所限带来理解偏差所造成的。但更多的曲解式改革是基于地方政府、部门因各种现实利益考量而有意为之。例如，国家要求推进“放管服”改革，这涉及政府的自我革命，涉及大量行政审批事项的取消、下放。有些地方政府面对改革任务，却不愿意下放手中权力，于是就在“放”字上做文章。比如，通过将分散的行政审批事项进行整合集中，以数量的减少来回应“放”的要求。这就是一种故意曲解“放”的内涵的行为。“放”是要求政府简政放权，放松管制，为市场和社会松绑。但这种只在表面数据上做文章的“放”，事实上只是将行政审批事项由分散改为集中，总体上并未带来政府职能权力的减少。曲解式改革通常具有一定的隐蔽性，往往并不易于觉察。同时也由于这种较强的隐蔽性，曲解式改革对于真实改革意图的落地通常也会带来更大的意想不到的阻力，这是需要加以重点防范和治理的一种改革异化现象。

书斋式改革

所谓书斋式改革，是指改革计划与方案的形成缺少调研基础，背离具体实际，多是在办公室拍脑袋做出的。之所以会出现这种现象，很大程度上是由于权力的过分集中、决策者过分自信，以及对于改革任务落实的重视程度不足造成的。这种改革计划与方案因脱离实际，通常会在实际推行中遭遇意想不到的阻力而难以真正落地，最后在形成一定沉淀成本后，陷于改革进退失据的尴尬局面。

这种在“书斋”里形成的改革计划与方案，背离了行政改革原则，脱离了单位工作实际，自然也不是一种真正意义上的改革，更应当称之为一种“折腾”。这种改革既浪费了大量资源，带来大量的改革成本沉淀，又无助于行政效能的提升，理应加以有效治理。

選择式改革

改革是一项系统工程，特别是全面深化改革，更是涉及国家经济社会的各个领域、每个领域的各个方面。因此，改革实践应当齐头并进，整体性推进，切忌在推进改革中“顾点失面”、选择性地开展。选择式改革并非是方法论上的“以点带面”和“重点突破”，而是一种投机性行为，其改革的方法论是对己有利无害的则改、容易推进的则改、无责任风险的则改、容易出成绩的则改等，总之选择性改革都有着自己的现实利益考量。选择性改革总体上体现的是一种改革者的“自利性”的行为选择，对于改革方案的整体性推进具有较大的掣肘力，需要加大力气进行治理。

外围式改革

改革必定涉及既有利益格局的重置。在改革过程中，难免会出现既得利益的受损者，这也是改革阻力的主要来源。面对阻力应当如何应对，这既涉及改革者的决心，也涉及改革的战略。改革要持续深化，必须要有破除一切阻力的决心。如果改革不触及核心问题，或绕过核心问题只求外围突破，将会为后续的深化改革带来巨大的沉淀成本，甚至于引发巨大的叠加矛盾。现实中，由于改革者抗压能力不强、没有担当精神、缺乏改革魄力等原因，最终有些改革也只是触及了问题的表层，深层次的主要矛盾被予以保留或回避，这就是外围式改革。例如，向来行政机构改革的关键难点，就在于职能优化整合后人员的安置问题。有的地方在机构改革中，因为人员的安置问题曾积聚不少矛盾。有些领导为避免矛盾、减轻压力，基本保留了整合前的人员职能关系网络。最终，新机构成了老部门的机械式拼盘，造成内部派系复杂，内斗不断，严重阻碍了机构开展正常工作。这种改革只涉及了机构调整的外围，没有触及机构调整的根本：职能的重新设计与人员的有机融合。外围式改革，使改革的压力得以暂时缓解，也使改革问题被人为后移，必将为后续改革带来更为棘手的困难，不利于改革的持续深入推进。

这五种最为常见的改革异化现象，对于当前全面深化改革的深入推进或多或少带来了不利影响。当务之急就是有针对性地治理改革异化问题，为全面深化改革的顺利推进减少各种阻力。

（摘自《改革内参》）