高校预算松弛的特点和成因

2020-07-01吕晶晶李尚益张亚连

现代营销·理论 2020年10期

吕晶晶　李尚益　张亚连

摘要：高等教育经费的持续增加，预算松弛已经成为制约教育经费使用效益的关键问题。办学经费的成本补偿机制和教学科研活动的本质规律决定了高校预算管理工作的复杂性和特殊性。高校的分级管理体制、信息不对称、预算考核结果的强调、委托代理的机会主义自利行为是预算编制松弛、执行松弛和调整松弛的驱动因素。

关键词：高校预算松弛;成因分析;财务管理

随着高等教育经费持续不断的增加，高校经费的使用效益问题必将日益突出。预算编制是高校预算管理的第一环，预算松弛也是高校预算管理中的首要问题[1]。高校内部存在的委托代理关系、信息不对称、预算强调、隐藏道德风险等因素为预算松弛提供了契机。高校预算松弛导致资源配置不合理和使用效益低下，因此，对高校预算松弛问题进行深入研究，全面了解高校预算松弛的影响因素，对于提升高校预算管理水平、保障高等教育事业持续健康发展具有重要的意义。

一、高校财务预算

高校财务预算，是基于高校事业发展计划和工作任务所编制的年度财务收支计划。高等学校的事业属性决定了高校预算管理的重要作用，预算管理对高校可持续经营和发展目标的保障作用越来越显著。

高校财务预算对于促进教育事业持续健康发展具有重要作用。通过高校财务预算将学校的年度工作目标分解为一系列具体的经济指标，明确学校财务工作方向;职能部门依据年度经费计划指标统筹安排本单位的工作;编制高校预算是筹集和分配预算资金的过程，科学合理的预算编制能将有限的财力得到最合理、最有效的运用;如果预算编制不合适执行起来就会矛盾频出、资源浪费，影响学校的日常工作运行;发挥资金的集聚引导作用，对全部资金实行全面的监督管理，提高资金的使用效益。

资金、人力、自然都是有限的资源，可供高校支配的经济资源更加稀缺。资源的稀缺性要求通过预算对资源的使用进行指引和约束，同时资源的稀缺性也构成了预算的硬约束。通过预算管理正确配置资源，才能提升资源使用效益。高校预算管理的出发点和落脚点是保障学校的正常运行和发展战略，高校的全面预算管理必须以学校的战略规划为导向，合理配置资源，保障高等教育事业的持续健康发展。

全面预算管理，包括预算编制、预算执行和预算考核。预算编制包括预算目标确定、目标编制、预算汇总、预算审批;预算执行包括预算分析、预算分解、预算实施、预算控制、预算调整;预算考核包括定期或动态的预算考核，对预算管理中的可能问题和风险及时分析，采取措施适时纠偏，为预算目标的实现提供强有力的保障[2]。

二、预算松弛的理论研究

预算松弛（Budgetary slack），是预算水平与最优预算水平之间存在的差异[3]。Merchant认为，预算松弛是预算额超出实际需要的部分[4]。Lukk则认为，预算松弛是相对于诚实的预算估计值而言的预算现象[3，5]。Young对预算松弛的定义是：在决定业绩评价标准时员工低估产能的部分[3，6]。Waller则认为，松弛是相对于必须值多消耗的资源[3，7]。Dunk对预算松弛的定义比较准确全面，是在完成某项预算任务时蓄意设置较低的收入或产能和较高的成本或资源[3，8]。

Schiff 和Lewin的研究发现，为建立松弛环境管理者在制定预算时会低估收益高估成本[3，9]。Chow等认为，预算松弛对预算目标可能产生负面效果，也学者认为，预算松弛在某些情况下是企业对抗不确定性的一种缓冲，是对企业经营的有益之处[10]。Young通过实验直接观察真实导向报酬计划对代理人建立预算松弛行为的影响，结果表明信息不对称对预算行为的影响具有关键性的作用[6]。Chow等人的研究结果表明，报酬方案和信息不对称交互影响业绩，信息不对称时真实导向报酬方案下的松弛会明显下降[3，11]。潘飞等发现，我国上市公司预算松弛的主要原因是信息不对称和政府行政干预[3，11]。张朝宓等研究认为，信息不对称时下级部门的预算松弛的倾向比较突出，信息对称和真实导向的薪酬计划对预算松弛有抑制作用;加强预算管理中的职业道德教育对预算松弛具有抑制作用[3，12]。

预算松弛是基于主观或客观的原因发生的不合适的预算行为，使预算偏离实际发生额，失去预算管理的调控作用，甚至危害预算目标。预算松弛，分为预算编制松弛和预算执行松弛。编制松弛是在编制预算时发生，预算编制者低估产能、高估成本，导致预算在编制阶段就不准确，所编制的预算偏离实际情况。执行松弛是在执行预算时发生的两种现象：当预算执行人有能力完成预算时，只满足于完成预算要求，不愿意努力完成更多;当预算不能完成时，采取消极对待的态度，不采取尽量实现预算目标的补救措施。预算松弛也可以区分为单位预算松弛和财政预算松弛，由于信息不对称下级都有意愿也有能力在单位预算和财政预算中向上级少报收入与产能、多报成本与所需资源[13，14]。

目前与预算松弛研究相关的理论主要有，委托代理理论和组织松弛理论。委托代理理论基于股东和管理层利益，研究与预算相关的摩擦成本问题。预算绩效考核作用影响薪酬的情况下，给自己设定较为宽松虚假的预算目标，比较容易完成绩效目标并且容易获得嘉奖。预算松弛不仅会影响企业的人事管理，还会增加管理成本，不利于企业的良性发展。基于管理层的心理分析，组织松弛理论对预算松弛在企业经营管理中的积极灵活作用给予肯定，认为适度的预算松弛对于缓解经营中的不确定性、提升代理人的主观能动性具有积极意义[13，14]。

三、高校预算松弛的现状和特点分析

1. 高校的财务制度

高校作为本单位预算编制和执行的责任主体，要对预算编制的真实性、准确性、完整性和预算执行的结果负责。《高等学校财务制度》要求高等学校实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结转和结余按规定使用的预算管理办法;收入预算编制应当积极稳妥，支出预算编制应当统筹兼顾、保证重點、勤俭节约[15]。

高校部门预算是高校根据事业发展目标任务编制的年度财务收支计划，包括收入预算和支出预算。所有高校都应当按要求编制部门预算。高校部门预算编制工作遵循“两上两下”的编制程序，纳入省人大审核范围。相对而言，学校与其职能部门、院系及教师（项目负责人）之间的校内预算松弛问题更加普遍和突出[15]。

2. 高等教育经费投入

高等教育发展是人才强国的需要，随着“双一流”大学建设战略目标的规划实施，教育经费投入总额不断提高。根据《中国教育统计年鉴》，2018年，全国共有普通高等学校2663所，在学总规模3833万人，专任教师167.28万人，全国高等教育经费总投入达到12013亿元，比上年增长8.15%，我国高等教育经费总投入呈逐年增长的态势。

面对越来越多的资金投入，预算松弛现象将逐渐成为常态，教育经费使用效率不高的现象也将日益突出，预算松弛严重影响高校教育事业的持续健康发展。

3. 高校经费的成本补偿机制

我国普通高等学校办学经费实行成本补偿机制，为高校预算松弛提供了原生动力。高等教育不同于一般的商品生产，高等教育的生产成本则只能通过国家财政拨款或其他再分配形式给予补偿，不能通过收取高额学费回收成本，也无法在市场交换中直接获得补偿[16]。

我国高等教育体系由中央部属重点高校、普通高校、地方高校、独立学院、高职高专、成人高校等多层次构成。不同层次的高校基于不同的办学定位、发展方向以及社会贡献，在社会发展中扮演不同角色，教育经费投入规模存在差异，不同高校的教育经费差距较大。这种差异的存在，给部分高校谋求宽裕的办学经费提供了机会和驱动力。

高校经费主要来源于国家财政拨款，预算就是取得办学资源的重要方式和途径。高校有追求成本最大化的内在动力，倾向于制造成本松弛，在不超过国家总体预算限额的前提下通过预算获得更多的成本补偿资金，使预算的资源需求量高于合理水平[16]。

4. 高校的分级管理体制

高校的预算管理，相对于企業更加复杂。根据《高等学校财务制度》，规模较大的学校实行统一领导分级管理的财务管理体制。高校预算管理的分级分层管理特点，在政府和高校、高校和高校内部不同二级部门之间构成了不同层级的委托代理关系。根据“经济人”假说，管理目标、掌握信息程度、管理技能不同的不同层级预算责任单位，在参与预算编制的过程中出于维护自身利益的本能会制造预算松弛。根据委托代理理论，有委托代理关系就会有预算松弛，高校预算管理中必然出现高校与政府之间的预算松弛、职能部门与学校之间的预算松弛、学院和科研机构与行政职能部门之间的松弛、项目负责人和教师个人与行政职能部门和学院之间的预算松弛[13，16]。

理论上校外预算与校内预算应该做到一致，实际上校内外预算编制的依据、口径、方法和内容差异较大，收入预算虽然可以做到一致，支出预算却很难。校外预算是结合政府收支分类科目体系根据“基本支出+项目支出”分类来编制部门支出预算;校内综合预算是根据校内行政部门和院系等预算责任部门业务性质和发展需要反映的经济事项编制支出预算。校内外预算支出的不一致，客观上成了高校预算松弛的土壤。高校在制定预算方案时，二级部门和学院为缓解预算执行的压力，受托人会提出制约预算的各种因素和条件，获得偏离预期水平的预算。相对于学校财务机构，受托人更了解自身工作内容和性质，在立场不一致、信息不对称的情况下受托人会站在自身的角度来考虑问题，尽可能地制造预算松弛，实现自身利益的最大化。结果，真正需要资源的学院或部门分配到较少的资源，资源相对富裕的个别学院或部门获得更多资源。显然，这种“贫富拉锯式”的资源配置，最终导致两极分化，降低资金的配置效率，造成资源分配不恰当。这种基于“私利”的预算松弛是狭隘的，限制预算管理在高校经费管理中的作用，使预算的控制和评价标准失效，降低高校的整体管理水平，不利于高等学校的可持续发展[13，16，17]。

5. 高校的科研经费管理

随着我国创新驱动发展战略的实施，国家对科研经费的投入不断增长，全社会研究与试验发展经费呈现快速增长的势头。2017年全国高校获得科技经费1537亿元，其中256所高校的科研经费过亿元。加强预算管理提升科研经费使用效益，将成为高等学校科研事业持续健康发展的关键[18-19]。

科研是创造性的开拓工作，有自身的内在规律和特殊性，具有不确定性，不同的科研项目经费支出科目不同、管理模式不同。高校追求高水平研究成果，相关绩效和职称考核标准激励教师追求科研项目的数量和资金规模;科研项目编制时，设备费、差旅费、会议费、劳务费难以准确把握，导致经费预算松弛;随意开支扩大支出范围，不按照财务管理和报销规定列支，导致经费预算执行松弛;高校存在重立项轻管理的思想，财务部门不了解项目细节，财务审核人员只从形式要件上对支出进行合法性审核，没有对科研支出内容的合理性进行严格控制，导致预算审核松弛;部分科研人员把科研经费当作自有经费存在认识误区，采用编制虚假账目、编造虚假合同、开具虚假发票等手段套取科研经费，将科研经费用于与科研无关的事项，出现道德风险;没有科研经费调整的管理制度，不履行经费预算调整审批手续，课题组擅自变更经费支出额度，导致预算调整松弛;高校教师教学科研事务繁杂，无暇顾及研究经费使用进度，项目结题时大量科研经费沉淀在账上，造成科研经费的闲置和浪费，高校科研经费的预算松弛问题还比较普遍 [18-20]。

6. 高校的预算管理机制

高校预算管理比较复杂，高校的内部预算松弛包括收入环节预算松弛和支出环节预算松弛。高校不以盈利为中心，办学经费实行成本补偿制，收入预算主要来源于财政拨款和行政事业性收费，其他收入占比不高松弛余地不大，实行预算会计方式以费用控制为中心，因此，高校在收入环节的预算松弛余地不大，在支出预算环节的预算松弛相对而言更为突出。

高校内部预算中的支出预算松弛，是高校内部职能部门和教学单位、科研机构等预算执行单位和教师个人在教学、科研中不合理、不尽责支付的部分。调查表明，由于教育支出项目不够细化经费超支严重，部分科研项目经费结余较多，造成教育资源浪费[15]。

7. 高校的绩效考评机制

委托代理理论认为，委托人和代理人的利益不一致，委托人只有设计能够平衡委托代理双方利益的最优激励方案，才能引导代理人执行最优预算。实际上，委托人会选择预期最有利于整个组织的激励方案和预算编制方式，而代理人则会做出使自己期望效用最大化的决策，此时，代理人的决策将决定预算松弛的程度。通常，企业实施的激励方案会将代理人的薪酬与预算目标相结合，如果激励方案仅对超额完成预算的部分进行奖励，由于信息不对称预算执行人会预算编制和执行环节倾向于制造松弛。

高校的绩效考核是高校可持续发展的需要，对教职工而言也是公平价值交换的需要。高校的绩效考核，关乎高校的科学管理水平和教师的职业成长与经济利益。为获得更多的高水平研究成果，高校的绩效考评机制会与预算执行成绩挂钩。目前，高校教师的收入大部分会来自绩效和津贴，年终绩效考核又主要依据预算执行程度，教师的科研成果较多时可以获得更多的绩效收入和职位晋升的机会，预算执行结果直接影响教职工的个人利益。在绩效与经济利益挂钩的考评机制驱动下，教职工在参与预算编制时就会进行讨价博弈，尽量压低预算目标，想方设法制造目标松弛降低预算目标难度，以便轻易完成目标任务取得亮眼的考核业绩，最终保护自身利益。个别教师为了能够在短时间内获得足够的绩效或科研成果，冒险采取学术剽窃作弊的不端手段[15]。

四、高校预算松弛的动因分析

高校预算是为实现高校战略目标编制的年度财务收支计划，是高校进行成本控制、优化资源配置的管理工具，也是高校财务管理的重要内容。高校预算管理松弛，是高校的预算编制人和相关执行人为多申请预算或为完成预算目标而编制的不合理支出。

1. 委托代理机制的驱动

在分级管理体制下，委托代理关系广泛存在于政府、高校和高校内部各学院之间。委托代理理论认为，预算松弛是委托人与代理人之间的信息不对称的背景下预算责任人的自利行为[13]。当利益相关者之间目标和利益不一致而且信息不对称时，预算编制者凭借自己的信息优势为获取更多的资源，做出对自己有利的选择，建立较为松弛的预算。委托代理链越长，信息不对称程度也越高，预算松弛也更严重[21]。

在高校财务部门进行预算方案编制过程中，二级部门会对预算编制方案提出各种制约预算执行的因素。财务部门要从学校的整体利益出发考虑问题，而二级部门通常只会根据二级部门利益最大化考虑问题。在不同层级部门信息不对称、立场不相同的背景下，二级部门为降低执行预算的难度会刻意制造预算松弛，使预算编制远离管理预期实现部门利益最大化。例如：二级学院在实验室升级改造项目中，不顾成本最小化原则，利用学院的信息优势，刻意创造预算松弛，获得更多数额的成本补偿。预算松弛造成高校资源分配不当，资源丰富的学院获得了充裕的资源，迫切需要资源的学院却得不到资源，必然对高校的全面管理造成不良影响，阻碍高校的可持续发展[22]。

2. 预算参与的驱动

集权式的预算编制方法脫离实际，影响预算的有效执行。为激发员工积极主动的工作热情，参与型预算管理模式被广泛推崇。预算参与，是在分级管理条件下允许各部门管理者在预算编制过程中所起到的作用，并且全面参与到预算制定、执行、反馈过程中的行为[23]。

在预算制定过程中，如果企业最高管理层准许各层级经理人以独立的身份全面参与预算制定与修定过程，下级经理人就会利用私有信息影响预算制定，导致预算编制松弛。

3. 信息不对称的驱动

信息不对称理论认为：在市场交易中，相对于买方而言，卖方更了解商品的相关信息;信息掌握方可以通过控制信息的传递，并在交易中获得利益;信息缺乏方会努力获取信息;市场信息传播可以弥补信息不对称[10，24]。

高校预算管理，可以区分为政府对学校的部门预算和学校对二级院系部门的校内预算。在部门预算中，政府部门是预算管理层，学校是预算执行人;在校内预算中，学校财务部门和预算管委会是预算管理层，学校职能部门、二级院系、项目负责人、教职工等是预算执行人。不同利益主体信息不对称的博弈，在预算的编制、执行、调整、反馈与评价环节造成预算松弛。在预算执行过程中，有的单位经费不足，预算完成率不高，有的单位有钱却花不出去[24]。

预算管理中，预算执行人对预算信息掌握程度比预算管理层掌握得更多，会造成预算编制中的信息不对称。相对于预算管理层而言，预算执行人更加贴近经济活动，更多地掌握和控制着预算执行过程中产生的信息;预算执行人隐瞒部分信息或者提供虚假信息，预算管理层也难以发现。因此，预算执行人利用自身的信息优势，在预算编制活动中就会采取预算机会主义行为。在战略目标和利益不一致的情况下，预算执行人为了维护自身利益，根据自身比管理层拥有更多信息资源的优势，会做出产生道德风险的逆向选择。在部门预算编制中，高校为自身利益也可能采取一些手段掩饰其资金使用真实意图，用来蒙骗财政部门从而获得最优的资源;“劣币驱逐良币”的逆向选择情形，在财政部门进行资源分配过程中也时有出现;在校内预算管理中，学校预算管理部门负责制定预算方案，学院和二级部门负责预算方案执行，预算部门与执行部门的信息交流并不全面，就会产生信息不对称的逆向选择。由于信息不对称，如果在预算执行中执行人掺入了松懈因素且未被发现，就会产生道德风险[24]。

4. 预算机会主义的驱动

预算执行人与预算管理层的利益相冲突时预算执行人会站在管理层的对立面来处理预算执行业务，预算执行人与预算管理层的利益不一致时预算执行人也不会站在管理层的立场来对待预算执行业务。管理层无法完全监督预算执行人的行为，为了一己私利预算执行人会不惜损害管理层的利益，实施机会主义行为[24]。

预算机会主义行为，是预算责任人自利自保的表现。预算责任人存在努力厌恶、风险厌恶情结，出于自利而贪图财富和安逸，未能实现预算目标而面临上司指责、资源丧失、声誉受损、得不到奖金甚至丢失工作的风险。预算责任人寻求自我保护，采用预算机会主义行为规避不能实现预算目标的处罚风险，通过谈判获取更容易实现的预算目标[25]。

事前预算机会主义行为是签约时预算交易各方对信息不对称或隐蔽信息的利己行为，事前预算机会主义行为的主要表现形式是预算寻租和预算松弛。机会主义行为不易察觉，故意扭曲事实真相、迷惑他人和混水摸鱼等行为无法杜绝。预算过程中谎称无法做到的越多，预算交易得到的奖励越多，从而导致逆向选择风险。预算寻租，是预算参与人为获得和维持预算资源，预算参与人为追求自身利益通过游说、贿赂等手段追求利益最大化的寻利活动。预算资源的稀缺性造就了预算寻租的温床，激发预算个体追求非生产领域的预算收益最大化，造成人为干预和控制预算资源的配置。预算制度不健全、预算上级特权干预的情况下，预算寻租难以避免。根据寻租理论，预算上级干预预算资源分配，往往导致预算资源价值的扭曲，形成预算上级特权保障的预算刚性资源和垄断市场，某些预算个体有额外利润可图，这些额外利润也是腐败的根源[25]。

事后预算机会主义，是签约之后预算交易各方利用信息优势采用机会主义行为，以隐蔽方式违背合同减少要素投入，实现自我效益最大化的行为。事后预算机会主义是交易中的一方因观察监督困难或成本太高根本无法监督对方行为而形成的预算道德风险结果。事后预算机会主义的主要行为方式是预算缷责和资本预算恶性增资。从道德视角来看，预算卸责是代理人利用委托人的信息劣势隐藏自身的能力实现自利的行为，预算卸责会导致组织内其它成员和投资人的利益损失[25]。

5. 预算强调的驱动

预算强调，是根据预算指标的完成情况对各级部门的生产、经营或管理业绩进行考核，并且根据考核结果来确定薪酬或奖惩方案的一种管理行为。预算在业绩评价中的作用越大，预算的强调程度就会越高[26]。

目前大部分高校的预算考评机制都将个人利益与预算执行绩效进行挂钩，预算执行效果优秀则绩效比较高。高校教师的年终绩效和职务晋升无不与预算项目执行结果密切相关，项目业绩突出者年终奖金丰厚，晋升优先。因此，预算执行者在执行前就会通过与上级管理部门进行讨价还价刻意制造预算目标松弛降低执行难度，实现二级单位和个人利益的最大化[22]。

6. 道德风险的驱动

编制预算的信息多数是由被考核人员提供的，为了自身利益有意提供虚假的预算信息数据得到较低的业绩评价标准，这种行为就违反了道德标准。

道德问题遍及预算的各个方面，在信息不对称及缺乏有效监督的情况下，预算执行人会利用手中的经营权假公济私，将国有资本经营收益据为己有，造成国有资产的流失，出现预算资金被挪用、私吞，国有资本收益没按时足额上缴，预算资金没按时落实到位等问题;每到岁末年初出现财政超收、预算结余、突击花钱等财政现象。

五、高校预算松弛的形成

高校预算管理松弛体现在以下环节：职能部门或者教师在项目的预算编制环节松弛;经费的使用人在实际支出方面的松弛;项目主管部门对项目预算调整环节的管理松弛。

1. 预算编制环节形成的松弛

在高等学校的校内预算编制过程中，教学科研各类建设和发展项目的预算经费都是实行归口管理的。教学和学生培养相关经费，由教务部门和研究生院作为责任主体单位组织申报和管理;科学研究、科研平台经费，由科研部门申报和管理;实验室建设经费，由资产管理部门申报和管理;学生奖助补费用，由学生管理部门申报和管理;人员经费、人才引进相关的经费，由人事部门申报和管理;基本建设经费，由基建管理部门申报和管理;校园维修维护、物业保障经费，由后勤管理部门组织申报和管理。行政职能部门能以相对独立的身份参与预算编制，越重要的职能部门参与的程度越高，利用自己所掌握的预算信息对预算编制的影响就越大。行政职能部门和二级学院，视学校资源为免费资源，都希望在学校预算资金的争夺中成为赢家[15]。

高校的学科、专业、课程、科研建设经费，采用专项项目的形式立项实行项目负责制，并由项目负责人申请和签订建设任务合同和制定预算。项目负责人作为代理人掌握着完成教学科研任务所需的资金和资源的信息，在预算编制过程中可能会出于利己主义的动机，隐藏部分信息而编制一个松弛的预算，尽可能多地预算材料费、设备费、劳务费，甚至包括一些個人消费。因此，在信息不对称的情况下存在隐藏信息的道德风险，导致高校预算编制松弛[15]。

2.预算执行环节形成的松弛

严格执行批准的预算，维护预算管理的严肃性、有效性和权威性是《高等学校财务制度》对高等学校预算管理的基本要求。高校预算编制与执行的好坏影响经费拨款，影响高校的发展前途，学校主观上追求以较少的资金投入获取较高的教学、科研效益[21]。

高校的学科、专业、课程、科研实行项目负责制，由项目负责人签订建设任务合同和编制经费的明细预算作为支出的依据。教学、科研活动具有复杂性和不确定性，导致学校财务部门无法准确掌握教学、科研活动的全部信息。项目资金的支出是否按预算要求的用途和范围合理使用，是否尽可能的全部用于签约项目，是否存在资金浪费或自利行为，只有具体的预算执行者最清楚。为了自身利益，预算的执行者往往隐藏这些信息从而导致执行环节的松弛。重预算轻执行，缺失科学有效的预算管理制度，部门负责人完全掌控资金，执行中有章不循，项目资金被挤占、截留、挪用甚至虚列支出，预算指标和资金流向失去控制，造成预算执行松弛。

3.预算调整环节形成的松弛

《中华人民共和国预算法》规定，对于必须进行的预算调整应当编制预算调整方案，说明预算调整的项目、数额和理由。《高等学校财务制度》规定，高等学校应当严格执行批准的预算。财政补助收入和财政专户核拨资金的预算一般不予调整;其它部分由学校根据需要自行调整并报主管部门和财政部门备案[15，27]。

高等学校应必须格执行教育部门正式批复的预算，但在预算执行过程中由于主客观条件发生变化影响预算执行时，高校应当调整预算方案并报主管部门和报财政部门审核备案。主客观条件的变化主要指：事业计划有较大调整;国家和上级部门的政策变化涉及经费的变动;政策解读不准确导致的预算编制错误;出现不可抗力的重大自然灾害等[27]。

高校预算调整，应当遵循资金效率最大化原则使资金支出更加合理有效。但是，在高校内部预算管理中院系、行政部门和项目负责人的事权与财权不匹配，预算执行过程中的随机性较大，削弱了预算的刚性约束作用，为花钱预算调整依據不充分、方案不合理、审批程序不严格，造成预算调整松弛。为避免预算经费被收缴而提出各种理由随意调整、频繁调整预算，挪用资金的现象也时有发生。

六、预算松弛的两面性

预算松弛对财务管理的弊大于利，是比较普遍的认识。预算松弛对高校预算管理主要弊端是，资源配置不合理制约学校整体目标的实现;内部成本和费用支出控制流于形式;预算的控制职能丧失削弱了预算严肃性和刚性;不合理开支造成教育经费浪费和财务信息失真;过度松弛诱导教师凑发票报账出现腐败现象，给党风廉洁建设带来隐患;预算松弛不利于高校预算绩效管理，严重影响高校预算的控制与考核 [15]。

一分为二来看，预算松弛也并非完全消极。权变理论认为，对预算单位而言在某些情况下一定程度的预算松弛是必要的。预算松弛可以提供一种资源缓冲，是规避不确定性的重要方式，预算责任人可以从容化解意外变化、应对风险。面临复杂的外部环境时，预算弹性可以更好地应对复杂变化的环境。根据权变理论的观点来看，松弛的预算赋予经理人有效应对变幻莫测的经营环境的能力。对进功型战略或者差异化战略的公司而言，预算松弛是为公司应对不确定性而提前准备的资源“缓冲带”，可以缓解来自预算目标的压力，发挥预算执行者的潜能和主观能动性，提高公司的业绩。实践证明，适度的预算松弛，有利于充分发挥教学院系、研究机构的主观能动作用和开拓创新作用，提高院系机构在面临环境变化及时调整对策的应变能力和创新能力，对高校部分目标管理的实现有促进作用[15，21，28]。

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