陈夏瑾

摘要：2020庚子鼠年爆发的新冠肺炎疫情是全球范围内的一场突发公共事件，人数影响范围广、持续时间长、防控难度大，对地方政府治理能力和治理体系带来严峻挑战。本文着力分析义乌政府应对新冠疫情等突发公共事件的应急管理现状、举措，研究义乌民众对政府应急管理机制的评价，明晰应急管理机制存在的问题及不足。在此基础上，提出健全地方政府突发公共事件应急管理机制的优化策略。

关键词：地方政府;突发公共事件;新冠肺炎;应急管理机制

建立健全地方政府应对突发公共事件应急管理机制在保障人民身体健康和生命财产安全、科学应对处理突发公共事件、维护社会稳定、树立政府良好形象等方面发挥举足轻重的作用。新冠肺炎疫情是新中国成立以来传播速度最快、传播范围最广、防控难度极大的一场重大突发公共卫生事件。新冠肺炎疫情的应对与处置，是对地方政府治理能力和治理体系的一次重大考验。新冠肺炎疫情对政府政策执行、应急处理、信息公开、社区管理、卫生医疗防疫、公共危机管理、医疗资源供应及生活物资保障等方面带来严峻考验。2020年1月26日义乌出现首例新冠肺炎患者，到目前为止累计共确诊病例16例。本文以新冠肺炎疫情的突发公共事件为视角，探析义乌政府应对新冠疫情的应急管理现状及存在的问题，从而提出健全地方政府突发公共事件应急管理机制的优化策略，为完善应急管理机制提供借鉴。

1突发公共事件与应急管理机制概述

《国家突发公共事件总体应急预案》中明确规定：突发公共事件指那些突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏及社会危害的公共安全紧急事件[1]。突发公共事件的类型主要包括自然灾害、公共卫生事件、社会安全事件及事故灾难四种。突发公共事件的显著特征是突发性、隐蔽性、不确定性、危害性和公共性。20世纪以来爆发的非典、H1N1、鼠疫、寨卡病毒、H7N9、中东呼吸综合征等重大突发公共事件严重威胁到人民的身体健康和生命财产安全，影响到社会稳定和谐。地方政府应急管理是应对突发公共事件体系中的关键环节。因此，如何科学有效地应对突发公共事件，如何构建高效的突发公共事件应急管理机制成为地方政府关注和亟待解决的课题。

应急管理指政府及其他公共机构针对突发公共事件采取一系列必要的措施，建立科学高效的应对机制，对事件的事前预防、事发应对、事中处理及善后恢复与完善。政府应急管理包括预防与准备、预警与监测、救援与应对、善后与恢复四个环节。

此次新冠肺炎疫情产生原因不明、病毒具有极强的“人传人”特性，加上爆发于春节返乡人员流动的高峰期，是继2003年非典以来我国防控难度极大、危害极强的重大突发公共卫生事件，需要全国、全省、全市、全民共克时艰、凝心聚力、协同抗疫。政府在突发公共事件应对和处理方面承担主要责任。从义乌疫情防控实践角度来看，政府统一领导、统一指挥，各镇街、社区、村组全员参与，党员群众同心协力抗击疫情，彰显了中国特色社会主义制度的显著优势，疫情得到了有效控制，对其他省市地方政府突发公共事件应急管理机制的构建具有重大的借鉴意义。

2义乌政府应对突发公共事件应急管理现状分析

新冠肺炎疫情等突发公共事件是一项重大的社会危机，如何有效应对和解决此类突发公共事件，既关系到人民的生命财产安全、社会的稳定，也关系到政府执政能力的好坏，是对我市政府应急管理体系的一次重大考验。疫情应对和处置水平的高低可以体现地方政府治理能力的强弱。地方政府采取的应急管理措施不同，相應地会产生不同的效果。新冠疫情的显著特征是疫情原因不明、扩散蔓延迅速，是典型的难控难防的“黑天鹅”事件[2]。笔者梳理了义乌政府新冠肺炎疫情防控和应对中的经验与不足，并总结地方政府应对突发公共事件“常态+应急”的应急管理长效机制。

义乌自1月26日开始出现首例新冠肺炎患者，累计共确诊病例16例。自2月12日以来，义乌已连续27天无新增确诊病例。经过政府及全市上下的共同努力，我市疫情态势持续向好，生产生活次序加快恢复，但境外疫情输入风险依然存在，要把“不放松”贯彻防疫始终。在疫情防控中取得了显著成效，总结和积累疫情防控中的创新性做法具有重要意义。

2.1市级疫情防控指挥中心

在党中央的统一指挥、统一领导和统一部署全国一盘棋疫情防控战略指引下，义乌根据省委省政府重要指示，迅速成立了新冠肺炎疫情防控工作领导小组，加强对防疫工作的领导及各部门协作。采取行之有效的措施，第一时间采取各项应急举措，最大限度地调动各方面的资源和力量，建立联防联控、群防群治、协同高效的应对机制[3]。关键做好日调度机制，完善疫情信息发布、疫情报告及舆论引导机制，健全应急响应机制、物资调度机制和督查审核机制。同时，根据疫情防控过程中出现的新问题及防控需求，适时调整和完善疫情防控领导小组的各项工作。

为全面提升疫情防控工作的覆盖面、精准性及高效性，从大年初二开始，义乌政府根据省疫情防控工作的部署安排，贯彻属地责任，实行疫情严格排查，各社区暂时实施封闭式管理，严格出入管控，“一户一证”严格市民出入，“非必要不出门”。充分全面地采取“大数据+网格化”措施，实行精准动态摸排和居家隔离观察等各项举措。

2.2基层群众协同防控

在义乌政府的统一部署指挥下，镇街、社区、村组全面动员，广泛发动群众、组织群众、协同合作，构筑疫情防控的基层防线。第一时间建立社区、镇村疫情防护网。疫情防控初期，为了能及时有效地在第一道防线阻断疫情传播，市政府统一部署各乡镇、社区、各村建立临时检查点，由乡镇干部、社区领导、村干部、公安机关、志愿者等联合组成检查组，对来往车辆及行人进行疫情检查，在有效防止疫情扩散和传播方面发挥了重要作用。

严格小区封闭式管理，仅保留一个必要出入通道，安排专人值守，除疫情防控、生命救援、危机抢险等车辆外，所有外来车辆一律不得进出，切实减少人员流动。进入小区所有人员一律凭身份证，重点排查外来人员和外地返义人员。努力做好居家隔离人员方面的工作，各镇街社区做好居家隔离人员规范隔离防控，落实单人单间、发放告知书、粘贴隔离告示、设置警戒标识，24小时安排人员值守。

同时，义乌官方主流权威媒体，如中国义乌网、义乌新闻频道、义乌城市网等权威发布疫情信息，有效把控和引导舆情管理;在各社区、镇村粘贴疫情防控特色标语;组织民众用义乌当地方言录制“防疫抗疫”视频、顺口溜，并在村头喇叭实时播放;发放防疫抗疫宣传手册，传授疫情防控知识和基层防治经验。

网格化管理机制在疫情防控方面发挥了至关重要的作用。全市各级各部门特别是乡镇、社区、村进一步强化网格化管理，严格落实全市疫情防控“清零”行动，以最精准、最有效的网格单元织密织牢管控体系，组成“街道干部+社区工作人员+网格员+医务人员+物业+志愿者”的防控队伍[4]，坚决打赢疫情防控阻击战。

2.3发挥志愿者在防疫抗疫方面的重要作用

党员带头，号召和引导志愿者，包括大学生、人民群众、外籍人士等加入疫情防控队伍，成立志愿服务基地，推动疫情防控工作专业化、有序化开展。各镇街党员干部冲锋在前，成立党群突击队，发动志愿者和人民群众广泛参与。例如，福田街道辖区村、社区，共建55支党群突击队，吸纳两委干部、党员、群团骨干、企业负责人、热心群众共计2143人，下设排查小组、重点人员管控小组、交通管制小组、后勤保障小组、宣传小组，严格落实“一防、二设、三盯、四保障”。

3义乌民众对政府应急管理机制的评价调研

为全面了解义乌民众对新冠疫情的认知程度及政府应对疫情举措的评价，课题组于2020年4月15日—4月30日对义乌常驻居民开展问卷星、邮件、微信等问卷调查，共发放800份调查问卷，获得有效样本786份，样本覆盖全市8个街道、6个镇、95个社区及各村组。调查结果总体表明，义乌民众对政府采取的应急管控举措评价较高，满意度较高，对抗击疫情胜利的信心较大。

3.1义乌民众对疫情的关注程度

问卷数据显示，99.12%的受访者表示对疫情信息、动态“非常关注”或“比较关注”，表明关注疫情的公众覆盖面之广，从某种程度上也反映出政府主流媒体及互联网等渠道对疫情的宣传力度之大。通过深入分析，我们发现，绝大部分受访者对疫情的关注程度是随着疫情不断升级而增大的。2019年年底之前，仅有18.62%的受访者关注疫情，从武汉卫健委发布首例死亡病例后，关注疫情的人数增加到29.54%。在这些受访者中，每天通过主流媒体、电视网络新闻、微信公众号、抖音等途径花3个小时以上关注疫情的达24.35%，2-3个小时的占38.45%，1-2个小时的占21.56%，1个小时以内的占15.64%。这与疫情防控需求、政府信息公开及春节假期长等因素密切相关，使得民众有充足的时间关注疫情的动态。受访者中关注疫情的覆盖面广、持续时间长，每天关注疫情在2个小时以上的受访者达62.5%。

3.2民众了解疫情的渠道及防控行为

调查结果表明，72.35%的受访者表示主要通过政府主流媒体，包括电视、新闻客户端、政府网站等渠道了解疫情信息，他们认为这些渠道发布的疫情信息最可靠，对一些社交平台、抖音、直播平台、论坛等发布的疫情信息存在质疑。因此，從调查结果可以看出，在信息量十分庞大、信息源相当复杂、信息可靠性存在质疑的特殊时期，义乌民众了解疫情信息的渠道、信任程度总体上来说是比较理性的。

伴随官方主流媒体加大对疫情防控的宣传力度、民众对疫情认知的加深等因素的影响，义乌民众对疫情防控、风险认知逐步增强，更加主动采取防控措施保护自我。25.41%的受访者积极采取措施进行自我保护，如出门戴口罩、勤洗手、勤通风、尽量减少外出等。

3.3民众对政府防控举措的评价

统计调查数据显示，96.13%的受访者表示非常支持或比较支持政府所采取的各项疫情防控举措。对政府采取的保障市场复工开市、企事业单位复工复产、“农村疫情防控工作标注20条”等各项防疫措施，超过99.32%的受访者表示非常满意或比较满意。因此，有82.45%的受访者表示政府采取的防疫措施充分体现了社会主义制度的优越性。同时，有97.45%、92.16%、82.35%、85.67%的受访者认为医护人员、科学家、基层民众、新闻工作者在疫情防控方面发挥了举足轻重的作用。无可否认，政府领导、各级党员干部、民众取得了抗击疫情的巨大成就，但也不排除少数党员干部存在疫情防控管理工作不到位、权责意识不明、履责不充分等问题。

调查结果还显示：对抗疫将会取得胜利非常有信心的受访者占72.36%，比较有信心的占23.52%，再次表明民众对政府的疫情防控高度信任。

4突发公共事件中政府提升应急管理效能的路径

政府应急管理能力日益提升，但也面临着新问题、新情况。特别是新冠肺炎疫情的严峻挑战，迫切需要建立健全更加全面完备的应急管理机制，不断提升政府应急管理能力和效果，既是对疫情防控举措的反思，也是提升地方政府治理能力的迫切需求。

4.1不断完善与优化现有的应急管理体系，加强突发公共事件应急预案建设

地方政府要因地制宜，不断完善与优化现阶段突发公共事件应急管理机制，并且及时总结、借鉴其他省市地区及国外应急管理体系的成功经验，当发生类似的突发公共事件时，能够及时有效地加以控制，从而提升政府应对突发公共事件的应急管理效能。同时，政府还要在信息传播、舆情监督、后勤服务等方面加强管理与指导，以更加有效地提升突发公共事件应急处理的效果。考虑到突发公共事件的不确定性、突发性的现状，总结新冠疫情防控实践，充分加强突发公共事件应急预案建设。

4.2建立健全风险预警机制

建立健全风险预警机制可以及时发现风险，预测疫情发展态势，提升疫情防控效果，保障人民生命财产安全，减少损失，维护社会稳定[5]。现阶段我国城市疫情风险预警机制尚不健全，城市公共安全体系不太完善，倘若发生突发公共事件，城市安全风险就会剧增。新冠肺炎疫情突然爆发，由于城市风险预警及应急响应机制尚不健全完善，导致在疫情防控过程中出现判断不准确、应对处理不当、决策不力等问题，对疫情防控造成一定困难。

4.3完善应急储备机制，夯实应急应对能力

首先，要完善地方政府疫情防控法律法规体系，根据国家突发公共事件应急管理的相关法律法规，因地制宜，制定地方性法规、工作规范、配套政策及实施细则。其次，加强对应急防控的宣传及教育。疫情防控和应对既关系到人民的生命及财产安全，也关系到经济发展和社会稳定，需要社会各界的全面参与和配合。借助电视、新闻媒体、广播等传统媒体及互联网、微信公众号、抖音等新媒体，开展疫情防控知识及信息的普及教育，同时开展疫情科普知识讲座及展览，提升疫情知识宣传的覆盖面及宣传力度。再次，健全疫情数据监测体系，健全网络信息报告系统，明确责任主体，确保“早预防、早发现、早报告、早处理、早控制”，为疫情防控提供系统全面的信息。

参考文献：

[1]刘小楠.地方政府突发公共事件应急管理研究[J].中国管理信息化，2020（4）：201-203.

[2]唐皇凤，吴瑞.新冠肺炎疫情的整体性治理：现实考验与优化路径[J].湖北大学学报（哲学社会科学版），2020（5）：1-14.

[3]孙彩红.地方政府危机治理的系统与联结机制分析——从疫情防控视角观察[J].兰州学刊，2020（5）：109-117.

[4]郑文，陈宁.全省学校推迟开学 社区服务抓紧抓细[N].浙江日报，2020-02-07（02）.

[5]鲁全.公共卫生应急管理中的多主体合作机制研究——以新冠肺炎疫情防控为例[J].学术研究，2020（4）：14-20.