何德旭 王文汇

[摘要] 银行业开放是金融对外开放的关键环节，是中国对外开放的重要组成部分。改革开放以来，中国银行业经历了自主渐进安全可控的扩大化、纵深化开放历程，目前已经基本实现政策上的全面开放。然而在实践中，银行业双向开放水平不及政策预期，开放活力有待激发，开放结构亟需调整。在全面开放新格局加快形成之际，中国银行业要与时俱进，与金融业各领域改革开放相协调，坚持以服务实体经济为宗旨，以自主安全开放为原则，以改善开放结构为重点，以提升服务效率为目标，坚持宏观审慎与微观监管相结合，有效防止金融风险，充分把握开放的“时”与“度”，将银行业对外开放推向更高水平。

[关键词] 银行业  对外开放  国际化

[中图分类号]  F832.6   [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2020）03-0037-07

金融业开放是中国对外开放格局的重要组成部分，银行业是金融业开放先行先试的“排头兵”。改革开放40多年来，我国银行业与时俱进迎开放，循序渐进稳布局，在双向开放过程中多措并举、多点开花，积累了优越的开放成绩。当前正值我国加快推动形成全面开放新格局之际，又恰逢世界“百年未有之大变局”，特别是短期内新冠肺炎疫情为银行业开放形势带来更多不确定因素，总结银行业对外开放的经验与不足，对于新形势下如何更好开展金融业开放，开拓全面开放新格局具有重要意义。

一、中国银行业开放的主要经验

我国银行业“引进来”主要表现为两种形式：一是直接经营开放，即允许外资银行机构作为市场主体直接参与我国市场经营;二是间接经营开放，即允许外资金融机构通过股权合作方式间接参与中国银行业改革。与此同时，我国持续加速银行业改革、不断简化行政审批来助力中资银行“走出去”。经验表明，中国银行业对外开放契合国家开放总战略，顺应社会主义市场经济建设规律，能够实现开放广度与深度的双拓展，形成参与国际经济金融竞合的新优势。

1. 从目的来看，以服务经济发展为导向。20世纪80年代初期，我国社会主义经济建设蓬勃开展的同时却不得不面临长期资金短缺的现实问题，而外资银行的进入不仅拓宽了实体部门取得国际资金的渠道，也有利于更好地吸引外商对华投资，从而形成银行活、金融活、经济活的发展逻辑。随后我国经济迅速崛起，融入世界发展主流、取得公平贸易环境成为我国经济发展诉求之一。近年来，“一带一路”多领域合作关系为中国银行业双向开放创造了大有可为的新机遇。总体而言，我国经济社会发展总需求与阶段性目标是银行业对外开放政策的“指南针”，中国银行业对外开放始终紧扣金融服务实体经济本质，与实体经济发展齐头并进。

2. 从过程来看，与银行体系改革相协调。银行业改革与开放都是社会主义市场化经济建设的需求与产物，最终目标都在于提高配置效率、优化服务水平。1978年至今，中国银行业几经改革，其中重要时间节点包括1983年中国人民银行行使央行职能、1993年国有专业银行商业化改革起步、2002年国有独资商业银行股份制改革开始。此三节点恰好与中国银行业引入首家外资银行营业性机构、形成首部对外开放专门法规、首次向世界作出全面开放承诺的时间相吻合。“改革不停顿、开放不止步”，中国银行业对外开放与对内改革同频共振，在以开放促改革、以改革助开放的规律下实现螺旋式上升。

3. 从策略来看，以自主渐进开放为原则。经验表明，金融对外开放往往不能一蹴而就。银行业作为我国金融体系的“压舱石”，开放策略选择需慎之又慎。中国银行业始终坚持循序渐进、安全自主的开放原则，采取由点到面、先易后难的开放方法，包括外资银行机构设立与人民币业务经营地域范围从试点城市到全国范围的推进、外汇业务服务对象由境外机构向国内公民的覆盖、从个别机构引入境外战略投资者到外资参股的全面铺开等。以银行业的成功开放为样本，这一开放经验同样被应用于证券业、保险业以及资本账户开放等领域，成为我国安全、稳健推进金融开放乃至全社会各领域开放的重要原则指引。

4. 从效果来看，与金融基础设施升级相促进。中国银行业对外开放历程也是金融基础设施发展完善的过程，二者互为反馈、相互促进，助力我国实现开放效益与风险的双权衡。服务于经济发展阶段性目标的渐进开放模式为基础设施完善提供了充裕的缓冲期，一方面，外资银行交易需求促使现代化支付清算体系、证券托管结算平台以及金融信息公开系统等硬件基础设施与国际金融业务适配衔接，另一方面，金融制度、法规体系、监管架构等软件约束则为外资银行经营行为设定规则边界。

二、中国银行业开放的问题及反思

以十一届三中全会为起点，中国银行业积极利用国内外两个市场、两种资源扩大开放，目前已基本形成全国地区、全业务领域、全客户范围全面开放的政策布局。然而在实践中，中国银行业开放水平与政策预期仍存在差距，其中一些问题值得特别关注。

（一）银行业开放存在的问题

1. 外资银行在华经营整体活力有待激发

一是外资银行在华经营规模稳步扩张，但在全行业中占比偏低。以總资产数、营业机构数及从业人数作为衡量外资银行在华经营规模的参考指标，外资银行在全行业总资产中平均占比不足2%，不仅远低于美、英发达国家10%以上水平，甚至不及俄罗斯、泰国、哈萨克斯坦等同等收入国家。自2011年以来，这一比例更是逐年下滑。究其原因，一方面，近些年中资银行正向多层次、广覆盖、差异化方向加速转型，特别是中小银行迎来政策发展机遇期，扩张速度较外资银行更快;另一方面，国际金融危机是导致外资银行缩减在华经营规模的直接动因，此后中国经济增速放缓、金融风险渐次滋生、监管环境持续收紧、银行利润整体萎缩等现实问题敦促外资银行母行集团加速调整在华经营战略。

二是外资银行在华经营结构存在失衡，盈利水平不及中资银行。从业务与服务对象特征来看，外资银行经营结构与中资银行显著不同：首先，外资银行自身性质、专业特长、硬件优势决定其在环球金融服务中长期发挥重要作用并专注于对中间业务市场的份额抢夺;其次，对外资银行业务种类、经营地域、服务对象领域实施的长期限制，致使其在经营人民币存贷款等传统表内业务方面处于绝对劣势，同时外资银行提供个人服务的“性价比”较低，因此对居民部门与非金融企业部门吸引力有限;再次，对中外资银行的差异化监管主要体现在外资银行较高的生息资产与准备金比例上。从盈利特征来看，2014—2019年我国银行业资产利润率整体波动回落，客户资源稀缺的外资银行对资产的利用效率位列最末，但近年来呈追赶态势。传统信贷业务式微将弥补外资银行经营劣势，此外国内报表不含海外盈利也是导致外资银行披露收益率偏低的重要原因（陈卫东等，2018）。

三是外资银行在华经营风险整体可控，但经营风格趋于保守。经过长期历史沉淀，境外银行机构偏好稳健经营风格，加之我国开放政策对外资银行提出更高风险指标要求，因此，外资银行对风险态度更加谨慎。与中资银行相比，外资银行风险管理架构体系完善，对于信用风险、流动性风险、操作风险、声誉风险等各风险类型有着全面系统的管控。以流动性风险与资金风险控制为例，外资银行资本充足率与流动性比率等监管指标均超过各类型中资银行平均水平，并且远高于国家对外资银行监管要求。另一方面，外资银行对风险的严格管控也在一定程度上削弱了自身的业务拓展能力。以表外理财业务为例，早在2008年国际金融危机爆发之前，随着合格境内机构投资者（Qualified Domestic Institutional Investors， QDII）制度正式落地，急于搶占市场份额的外资银行主打代客境外理财业务以吸引境内高端客户。然而危机过后，挂钩境外金融市场的QDII理财产品普遍遭受大额亏损，外资银行经营水平一度受到国内投资者的质疑，迫使外资银行调整经营策略。近年来，虽然外资银行不断完善境内个人业务经营品类，并形成以存款服务、外汇服务、银行卡业务等传统业务与代客理财、保险代销、环球服务等中间业务相结合的全面业务体系，但稳定性与盈利性更占优势的对公中间业务才是其关注的真正“焦点”。

2. 外资金融机构持股结构比例有待改进

金融危机长尾效应持续影响国内外经济金融发展形势，外资金融机构入股中资银行特征在这一过程中也已悄然发生改变。目前来看，一是国有商业银行、股份制商业银行不再受到外资青睐。以2008年12月31日，瑞银减持中国银行股份为开端，境外战略投资者相继抛售中资银行特别是大型商业银行与股份制商业银行股份。在减持风暴中，部分境外投资者的投机意图“浮出水面”，如美国银行曾在买卖建设银行股票差价中赚取接近160亿美元。外资机构减持行为直接导致大型银行股东结构发生改变，截至2019年12月，工、农、中、建四大国有银行及浦发、兴业、中信等股份制银行持股比例排名前10的股东中已难觅外资金融机构身影。

二是外资持股比例整体偏低。出于对本土银行业的保护，我国将单个与多个外资机构对单个中资银行持股比例分别限定于20%与25%，并迟迟没有完全放开这一限制。在党的十九大提出“全面开放新格局”治国理政方针之前，外资持股比例上限一直是境外投资进入中国银行业的一条“红线”，这就导致外国资本在中资银行经营决策中发挥作用空间颇为局限。2018年8月23日，银保监会正式发布取消中资银行外资持股比例限制的通知，意味着从政策层面外资获得由“参”转“控”的机会。然而目前来看，我国尚未出现真正意义上的外资控股银行，仅在外资控股银行理财子公司方面做了些许尝试。

3. 中资银行境外机构服务结构有待优化

事实上，中资银行“走出去”正是外资银行“走进来”的镜像映照，其海外布局一方面取决于本国经济及银行部门自身发展需要，另一方面受限于对方国家的管理标准。近年来，中资银行境外机构积极向扩大化、本土化、专业化方向发展，在机构数量、分布地区、业务领域方面均有所突破，境外利润增速稳步提升。特别是在《金融业支持“一带一路”建设总体规划》的指引下，“一带一路”沿线国家及地区正在逐渐成为中资银行大显身手的新天地。截至2017年底，26个“一带一路”沿线国家（地区）迎来68家中资银行境外一级机构，成为中资银行国际经营版图中名副其实的“主力兵”。

然而，从金融开放服务经济开放的角色定位看，中资银行国际化金融服务进程仍任重道远。一方面，中资机构海外布局结构有待平衡，特别是非洲、中亚、拉美等落后或偏远地区机构网点覆盖极其不足;另一方面，中资机构海外经营结构有待改善，既体现在服务对象重国企而轻民企，也表现为业务类别偏传统而乏创新。金融危机以来，中资银行境外经营提升实体企业直接投资效率水平已有明显削弱，尤其是在发达国家这种促进作用不够显著（吕越和邓利静，2019）;再一方面，跨境支付清算系统、境外银企信息共享平台等金融硬件基础设施建设有待加强，这是提升中资银行境外服务效率的基本保障。目前，随着中资实体企业走向“五洲四海”，中资银行必须改善境外服务中不平衡现状，否则可能成为中资企业海外扩张的严重牵制。

（二）中国银行业对外开放问题的深层反思

1. 基于政策视角，防范风险往往在扩大开放的考虑中占据重要位置

客观来看，对外开放政策节奏较缓似乎是我国银行业实际开放水平较低的直接原因，实际上则反映了金融体制不健全的现实下我国对于金融开放效益与风险的审慎权衡。相关文献指出必须警惕引入外资银行或外资参股对东道国金融稳定的负面效应（Aiyar，2012;刘家松，2014），20世纪90年代末亚洲金融危机中率先完成金融开放的新兴国家发展遭受重创则是典例。事实证明，我国在银行业中所采取的稳步有序、安全自主开放安排行之有效，外资进入并未在我国银行业造成恶性竞争以及风险暴露等不良后果。然而需要指出，各界之中不乏过于夸大开放风险以致反对开放的偏颇之声，此类观点并不可取。不开放、不竞争往往纵容了低标准，扩大开放为发展之必然。

2. 基于机构视角，跨境经营决策的根本动因在于获取利润

主观来看，除了客户追随目的，盈利目的在银行跨国经营策略中占有重要地位。以我国银行业开放为例，外资银行出于对中国经济红利这块“巨型蛋糕”的渴望，纷纷试图融入中国市场。然而由于我国银行业市场化竞争体制并未形成，金融基础软硬件设施皆不齐备，加之对外开放政策约束，外资银行难以分得银行业整体利润的“一杯羹”，因此，其境外母公司必须重新考虑在华经营部署。危机发生时，外资机构的逐利与避险动机表现更甚，比如2008年国际金融危机暴发之后，外资机构境外母国为补充自身资本而接连抛售中资银行股权以谋取巨额收益，对于我国金融市场稳定造成一定不良影响。此后，我国经济增速放缓，银行利润走低，金融监管趋严，投资环境不明朗，这些因素在某种程度上共同削弱了我国银行业对外资的吸引力。

3. 基于发展视角，银行业扩大开放既有“近忧”也有“远虑”

短期来看，在宏观层面，新冠肺炎疫情之下各国经济形势恶化，全球性宽松周期被迫延长，不排除流动性过剩危机以及金融“脱实向虚”发生的可能，特别是美国推出的大规模量化宽松政策可能引发金融风险的全球性转移，进一步加剧金融体系的脆弱性。在微观层面，信贷需求不足给银行业利润造成下行压力，各国经济企稳复苏节点尚不清晰，银行业稳健经营受到挑战，这些因素均可能在短期中限制我国加速银行业开放的步速。长期来看，市场化金融体制机制仍需完善，银行业结构有待调整，人民币国际化尚未实现，这些都是我国推动银行业全面开放中必须协同考虑的因素。

三、中国银行业扩大开放的建议及展望

（一）中国银行业扩大开放的对策建议

1. 以服务实体经济为宗旨，以自主安全开放为原则

只有成熟开放的金融体系方能与高质量经济发展、高水平国际地位相匹配，因此，长期来看全面开放是大势，坚定信念是关键。银行业作为我国金融对外开放时间最早、经验最足、准备最充分的领域，全面开放可以先行先试，但需明确两点：第一，金融部门“脱实向虚”是金融风险的重要源头，因此，银行业开放必须秉持服务实体经济的根本目标不能变;第二，在全球新冠肺炎疫情依旧严峻的形势下，我们首先要做好的是“扎牢底子”“练好内功”，疫情应对与金融改革开放两手都要抓、两手都要硬（陈雨露，2020），自主安全、稳妥有序落实全面开放“时间表”。

2. 以改善开放结构为重点，以提升服务效率为目标

从“引进来”角度出发，一是引导外资银行多元化发展，优化外资银行经营结构。一方面，对于坚持综合化经营策略的外资银行来说，可引导其完善网上银行服务质量，对接第三方移动支付平台，合理控制服务成本，以“线上”的便利弥补“线下”不足。另一方面，利用政策优惠引导外资银行转型成为服务于创新型中小企业或进出口企业的专营银行，使其真正內化为服务我国经济发展的本土化银行。二是发挥外资银行比较优势，加强中外资银行合作互补。外资银行在中间业务经营、风险控制架构方面经验丰富，中资银行在传统业务经营、国家政策领悟等方面优势显著，彼此之间可相互借鉴实现竞争“共赢”。

从“走出去”角度出发，需要完善中资银行国际化经营的顶层设计，增进机构协同，引导各类中资银行依托自身发展策略制定合理境外经营规划，避免中资银行在海外市场的无序竞争。以此为基础，推动中资银行海外格局向非洲、拉美等地区延伸并加速服务领域向创新化、多元化方向扩张。

3. 加快经济与金融改革步速，为全面开放营造良好国内环境

第一，短期内引导经济秩序重回正轨是重中之重。国内方面，以更积极的财政政策与更宽松的货币政策加大逆周期调节力度，传统总量政策与精准结构政策要“双管齐下”，既要合理调动需求侧积极性以刺激消费复苏，又要在推动复工、复产过程中精准加大供给端纾困力度。政策制定者应通过向社会公众传递清晰有力的政策信号，有效提振市场信心。国际方面，必须深化国际抗疫经验交流，推动全球经济复苏合作，协力保障全球供应链、产业链平稳运行。

第二，中长期内结构性改革不放松。外资银行对我国开放政策响应程度较低，其根本原因在于我国经济金融建设不完善，其中既包括促使经济部门中小企业、科创企业可持续发展的市场公平竞争秩序尚未健全，也包括金融基础设施体系不完善，以及金融其他领域开放程度较低，特别是对资本账户的严格管制限制了外资金融机构参与中国市场的活跃性等。在经济改革方面，必须坚持社会主义市场经济改革方向，加速推动全面深化改革，破除制度弊端，重构市场环境，提升要素活力。在金融改革方面，一方面，坚持市场化原则，加速推进利率、汇率市场化改革，积极推动人民币国际化进程;另一方面，推动银行体系结构转型，强化大型商业银行公司化治理，鼓励金融产品与服务的形式创新，培育服务小微企业、“三农”的专业化金融机构，以现代化、成熟化、市场化行业面貌迎接外资入场。

4. 坚持宏观审慎与微观监管相结合，中央与地方、国内与国外监管相协调

金融监管体系决定银行业对外开放的安全底线，短期内全球经济形势恶化要求我们必须警惕经济虚拟化风险。一是完善宏观审慎监管框架。进一步优化宏观审慎评估体系，丰富宏观审慎工具箱，建立健全异常大额跨境资本流动监测与预警机制，谨防开放中的跨境资本流动风险。二是以微观监管为协调。一方面，加强对银行机构各类金融活动行为监管，严厉打击外资机构投机违法，切实保护客户利益;另一方面，强化事前甄别与事中考核，特别是在完全放开外资持股比例限制的情形下，更应加大对外资参股机构风控能力、经营风格、盈利水平的多维摸底，努力将优质股东“引进来”，将企图投机者“关在外”。三是构建多层次监管协调机制。对于外资银行机构监管而言，应明确人民银行的核心统筹地位，强化金委会宏观审慎监管协调职责，理顺银保监会直接监管职能，利用地方各级子机构监管便利，同时与外资银行机构母国建立良好监管互动，使各类机构共同织就风险防范的“密网”。

（二）中国银行业扩大开放趋势前瞻

1. 外资银行在华扩大经营的长期趋势不会改变

一是开放政策的直接刺激，意味着更多运营良好、经营专业的境外金融机构将有机会来华拓展业务。二是中国市场的发展机遇，包括国内银行业服务效率、质量、创新的供给短板以及金融科技的强势崛起为外资银行发挥专业特长提供机会，金融制度体系的有序完善则为银行业开放奠定制度融通基础。三是外资银行全球化经营战略注定其长期内无法“绕道”中国这一全球第一贸易大国市场。当然，受疫情影响，短期内不排除境外母行盈利萎缩从而撤出中国的可能，但由于目前外资参与我国银行业比重极其有限，这种负面冲击整体可控。

2. 外国银行分行改制需求或有上升

我国银行业对外开放政策表现出一定的法人形式倾向性，体现在外商独资银行、中外合资银行业务经营范围更广以及外国银行分行面临的监管约束更多等方面。在当前开放政策支持下，外资法人银行基本获得完全国民地位，其享受待遇与中资银行无甚差异。2007—2012年间，花旗、汇丰、渣打等头部外资银行已率先完成改革，其他在华分行机构或未来欲要来华经营机构选择何种经营形式仍取决于其母行策略。

3. 外资银行将扩大在我国对外开放战略重点区域布局

借助政策“东风”，未来一段时间北上广深等城市及其辐射区域、东部其他沿海地区仍将是外资银行在华经营的热门地区;而来自“一带一路”沿线国家（地区）的外资银行则最有可能根据贸易需要，选择在同一路线境内段的沿线城市扩大经营，如目前已在营业的巴基斯坦哈比银行乌鲁木齐分行，我国由此实现外资银行向中西部内陆地区的加速扩散。

4. 部分外资银行有望转型成为面向专门客户、经营特色业务的专业型银行

随着金融科技迅速发展，金融业态正在经历嬗变。不仅外资银行能够从中发掘创收机会，对于我国亟待形成的多层次、广覆盖、差异化的银行体系来说也乐见其成。此外，专长投行业务的外资银行充分把握向证券市场渗透的机会，未来我国跨境投资领域必将看到更多外资银行的活跃身影。

5. 随着银行业外资持股比例上限放开，长期内不排除外资控股银行出现的可能

从积极方面看，外国金融机构在经营中的话语权提升，一定程度上能够增进中资银行运营效率，利于中资银行特别是中小型银行“做大做强”，提升整个行业竞争活力，但同时也必须谨防外资股东的投机性动机，在监管方面应做到“未雨绸缪”。

6. 中资银行国际化发展需更强调质量目标

经过数十年发展实践，目前中资银行海外格局已成规模，特别是国有商业银行已基本覆盖全球主要金融城市，中资银行海外服务的便捷化、优质化、全面化等质量化目标或将成为未来发展重点。在客户追随效应下，“一带一路”沿线特别是中亚、西亚、东欧、非洲地区将成为中资银行未来布局的侧重点。此外，人民币国际化进程的顺利推进将进一步巩固中资银行境外机构人民币业务代理行、结算行地位，中资银行海外盈利空间将被放大。

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