司惠超

(合肥市规划设计研究院，安徽 合肥 230041)

0 引 言

自改革开放以来，我国经济社会发展日新月异，城镇化水平快速提高，这期间，我国城镇化率自1978年的17.92%增长为2018年的59.58%，尤其是1998年我国城镇化率达到30.40%、进入城镇化中期发展阶段之后，城市建设速度更是突飞猛进。快速城镇化势必带来城镇建设用地大规模扩张，大量建设用地需要通过土地市场上市交易。为规范土地市场交易，土地储备制度应运而生，土地储备制度在规范土地市场运行，加强土地市场调控，促进城市有效经营管理和合理引导城市空间布局方面发挥了重要作用。2017年10月，中共十九大提出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。我国的城镇建设在经历了城镇化中期前半段的高速发展之后，当前正逐步向城镇化中期后半段的高质量发展转变。

在经济社会进入转型期的档口，2018年1月，国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合发布新修订的《土地储备管理办法》，针对新时期特点，旨在进一步规范土地储备管理，增强政府对城乡统一建设用地市场的调控和保障能力，促进土地资源的高效配置和合理利用。

1 合肥市土地储备情况

近20年来，合肥市顺应我国城镇化快速发展趋势，城镇化水平快速提高，城市建设用地规模不断扩大、城市空间不断扩张(图1)。为有效应对城市快速发展，规范土地交易市场，调控建设用地供应，2000年11月，合肥市成立土地储备交易中心。

图1 1998年、2008年、2018年合肥市区遥感影像

近年来，合肥市本级土地出让面积不断增加，土地出让收入持续增长，受2016年房地产市场大幅波动影响，2016年合肥市本级土地出让收入大幅攀升；合肥市土地储备不仅在规范土地市场方面发挥了重要作用，同时也为合肥市大建设提供了用地和资金保障，土地储备制度已然成为地方政府经营城市的重要抓手。

近年来，合肥市土地出让收入在财政收入中的占比不断提高，占比系数超过0.5，高于全国平均水平，这也反映出合肥市土地财政现象较明显，土地出让收入已然成为政府财政收入的重要来源(图2、图3)。

图2 合肥市本级历年土地出让面积与土地出让收入

图3 合肥市本级历年土地出让收入与地方财政收入占比

2 合肥市土地储备规划编制方法与思考

合肥是国家节约集约用地唯一的试点市，担负着节约集约用地的重要使命，在合肥市从外延扩张向内涵提升转变的重要时期，更应充分挖掘存量土地资源潜力，提高用地集约节约水平，进一步优化城市空间格局，提升城市功能品质。

2.1 土地储备规划思维变化

规划对象更加注重公共资源配给。土地储备规划对象通常包括两类用地和两种状态，两类土地分别为经营性土地(居住、商业等)和非经营性土地(公服设施、公用设施等)，两种状态分别为存量用地和增量用地。面对新形势、新诉求，土地储备规划应注重公共资源配给，从以往的重效益向当前的重责任转变，因此，本轮规划对象统筹兼顾经营性用地与非经营性用地储备。

规划范围对应管理事权范围。合肥市土地储备规划范围主要为合肥市土地储备中心事权范围，包括合肥市区和巢湖经济开发区，实现合肥市区范围全覆盖。其中合肥市区包括庐阳区、蜀山区、包河区、瑶海区、经开区、高新区、新站区、空港片区，总面积1 126 km2；巢湖经济开发区总面积35 km2。

2.2 土地储备规划核心内容

土地储备核心内容重点包括摸家底、落空间和定时序三部分。

2.2.1 摸家底

框定土地储备潜力摸排范围为“两规”叠合规划城市建设用地范围。依据2018年新修订的《土地储备管理办法》要求，储备土地必须符合土地利用总体规划和城乡规划。因此，本次土地储备的实际范围是同时符合合肥市城市总体规划和合肥市土地利用总体规划，两规叠合形成的规划建设用地范围。

明晰潜力摸排类型，摸清结存用地、可改造用地和可拓展用地的可利用总量与用地结构。土地储备潜力摸排主要是两方面，一是摸清结存土地规模，即已收储入库尚未出库供应的土地；二是摸清可利用土地规模，即可新增收储的用地空间，包括可改造用地和可拓展用地，涉及到棚户区、城中村、危旧小区等改造用地、低效产业用地、规划性质转变用地、轨道站点周边用地、规划待建设用地等重点类型，同时区分可利用土地中的经营性用地和非经营性用地，达到摸清家底、框定总量的目的(图4)。

图4 土地储备潜力摸排类型

根据摸排结果，合肥市土储中心已入库结存用地约3.0万亩(1亩≈666.7 m2)，其中可供经营性用地约为1.4亿亩，占比仅47%，存在结存多可供少的情况，主要是大量用地收储之后规划用途为非经营性用地。合肥市区可利用土地潜力为28.1万亩，其中可改造用地共7.5万亩，可拓展用地共20.6万亩。可改造用地中，经营性用地2.9万亩，非经营性用地4.6万亩；可拓展用地中，经营性用地10.5万亩，非经营性用地10.1万亩。

2.2.2 落空间

因区施策，差异化引导，体现规划的战略引导与统筹管控。合肥市区土地开发策略由老城区向外围新区整体呈“提质-融合-扩张”的圈层式分布。老城区及合肥绕城高速以内的土地开发利用策略以提质增效和更新改造为主，具体分区包括庐阳区、蜀山区、包河区和瑶海区；外围新区的土地开发利用策略以完善配套和有序扩张为主，具体分区包括西部新城、滨湖新区和新站区；中间尚未完全建设区域的土地开发利用策略以转型升级、创新发展和产城融合为主，具体分区包括高新区、经开区、包河经开区、庐阳经开区、空港示范区和巢湖经开区。

重点优先，应储尽储，为城市发展建设提供用地保障与调控空间。综合考虑多种影响因子对土地收储潜力的影响，评价出重点收储的区域。将影响土地储备潜力的因子分为增强因子和消减因子，其中增强因子主要是能够提升土地价值和提高土地更新改造效率的因素，包括合肥市重点战略区域、轨道交通站点、人口分布趋势、低效利用土地、结存土地和可利用土地。消减因子主要是限制土地开发利用的因素，包括生态网络格局和文物保护紫线。将两类影响因子通过GIS叠加分析，生成土地收储潜力图(图5)。从图5中可以看出，合肥市近期土地收储潜力较高的区域有老城区内轨道沿线区域、高新区蜀西湖片区、西部新城、东部新中心、包河区淝河镇、滨湖新区南部等重点区域。

图5 合肥市土地收储潜力评价图

根据潜力评价的结果，结合合肥市现状已建成区范围，确定中心城区的收储策略以挖掘存量为主，结合轨道站点和重要片区点状收储；外围新区的收储策略以激活增量为主，结合区域中心和重大项目，成片收储。

土地储备总体布局，遵从生态优先、公益优先的布局理念(图6)。优先保障2.2万亩公园绿地，与城市绿地系统和生态网络规划相衔接，保护生态本底，坚守底线；衔接合肥市城市公共服务设施、市政基础设施专项规划，重点保障3.9万亩公共服务设施用地和0.5万亩市政基础设施用地，完善配置和民生工程，支撑空间建设发展(图7)。充分保障8.1万亩产业用地，为实现全国重要的现代制造业基地、综合性国家科学中心的目标定位提供空间载体和创新平台。有序供应13.4万亩经营性用地，保障城市空间的有序拓展，为城市的开发建设和基础设施建设提供资金保障。

图6 土地储备总体布局图

图7 土地储备重点区块划定图

2.2.3 定时序

土地储备规模预测按照“以需定供、以供定储”的思路，通过对用地需求规模预测来判断用地供应规模，结合土地储备与土地出让系数来确定每年合理的土地储备规模。用地需求规模预测通过建设用地分类需求预测法和多元线性回归法两种方法进行综合预测。

建设用地分类需求预测法主要通过居住、商业用地需求预测总经营性用地需求。合肥历年土地出让类型主要以居住、商业用地为主，居住用地需求规模等于人均居住面积乘以城镇人口增加规模，除以容积率；商业用地需求规模通过建立商业用地累计出让规模与第三产业产值的回归模型进行预测。

多元线性回归法预测主要通过人口、经济、社会投资等密切相关因素的多元线性回归方法预测总用地需求。选取城镇户籍人口、城市固定资产投资、房地产建设投资及国内生产总值等相关程度较高的要素，建立多元线性回归方程，对城市建设用地需求规模进行预测。

为加强土地供应调控力度，计划供应规模应大于需求规模，需求规模与计划供应规模按0.75～0.85系数计算，则未来三年计划供应经营性用地规模区间值为每年9 000～11 000亩。结合土地储备与出让系数，2018年土地收储规模约为10 000～11 600亩，2019年土地收储规模为10 800～12 400亩，2020年土地收储规模为11 200～13 200亩。

2.3 土地储备规划重点关注与思考

保障生态网络安全,坚守历史文保紫线。充分落实生态文明建设要求，以合肥市生态网络规划和绿地系统规划为依据，严格保护生态廊道、生态斑块、滨水绿带、防护廊道等，保障生态安全和基本生态空间不被侵占，构建理想空间格局。坚守文保紫线，计划收储地块,避免和紫线范围冲突，严格保护城市历史文化空间。

尊重城市发展规律,合理引导人口聚集。合理判断人口、产业分布趋势，建设用地有序增长，圈层式扩张，新增工业用地主要向三大开发区集中，城市空间格局初步形成。基于百度热力图的大数据，以现状人口空间分布为基础，合成现状人口热力图，结合近几年合肥市各区的房价变动情况与商品房出让计划，作为新增人口空间流向的参考依据，以相关规划空间结构为支撑，校对调整，模拟至2020年人口分布态势，从而为人口集聚区做出研判，为判断储备重点区域奠定基础，保障精准收储。

优化城市空间结构，推动重点战略平台建设。在“双心、两扇、两翼、五组团”城市总体空间格局的引导下，合肥近期将重点推进滨湖科学城、东部新中心、国家科学中心、滨湖卓越城、少荃湖片区(北航科学城)、空港国际小镇、骆岗机场片区等重点战略片区的建设发展，为加快建设国家级滨湖新区和环巢湖科创走廊等城市目标和重要名片区奠定基础。这些重点战略片区，作为本次规划中优先储备和超前储备的重点区域。

加快三旧改造，挖潜低效用地，盘活土地资源。梳理落实城市危旧房、棚户区(城中村)改造计划与安排，促进城市更新，整合土地资源，推动土地资源集约高效利用，支撑城市民生保障和配套设施建设的需要，提升生活品质与环境；对各区尤其是国家级、省级各开发区内的低效产业用地进行梳理，挖掘释放低效用地，分别采取“功能修补、退二进三、退二优二”等措施。

合理确定储备系数，增强政府调控力度。合肥市历年土地收储与出让系数平均约为1.61，综合比较北京、上海、广州等先发地区和武汉、杭州等相似类型城市土地收储与出让系数，结合合肥近期加大房价调控的实际情况，在合肥市往年土地收储与出让平均系数的基础上，按照年均增加8%～10%的水平对近三年土地储备与出让系数进行调整，2018-2020年合肥市区土地收储与出让系数稳定在1.7～1.9，增加储备系数，适度提高合肥市土地收储规模，能够增强土地储备市场应对各种风险的弹性调控空间，促进土地市场持续稳定发展。

3 结束语

编制土地储备规划，摸清家底，明确储备土地的总量规模、区域分布、结构类型、分期储备重点等，正是在新形势下适应需要而开展的一项规划和土地管理的基础性工作，其根本的目的是更合理地利用土地，发挥土地的最佳效益，有效地保证城市规划的实施，优化城市土地利用结构，实现城市的可持续发展。

合肥市在快速发展过程中，充分发挥了规划引领作用，在上轮合肥市土地储备规划发挥积极作用的基础上，针对新形势下的新要求，通过编制新一轮土地储备规划来积极应对土地储备面临的新变化和新诉求，为生态文明建设大背景下的城市空间格局优化和城市从高速发展向高质量发展转变提供了重要规划支撑。