潘赛

摘 要： 在全面推进乡村振兴的战略格局中，新乡贤是一支不可忽视的重要力量。文章对浙江省J市乡贤参与乡村治理问题进行聚焦式研究，通过对该区乡贤联合会成立、运行及“阳光四环节”村务现场民主协商实践案例的描述性分析，揭示其覆盖范围、发挥作用、取得成效，并从问题导向出发，以如何更好开展这项工作为目的，从观念性障碍、制度性障碍、平台性障碍三个方面分析了乡贤群体参与乡村治理的现实困境，最后基于对实践中问题与不足的理论分析，提出若干克服局限、可推广经验的路径建议。

关键词： 乡村治理;乡贤制;当代价值;治理逻辑

改革开放40多年来，中国的社会治理经历着从一元治理到多元治理、从集权治理到分权治理、从政府管治到政府服务、从党内民主到社会民主、从人治到法治的发展轨迹，且成绩斐然。乡村治理是我国社会治理中的重要组成部分，它不仅是我国国家治理能力和治理体系现代化的一项重要内容[1]，同时也是实现中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。而在全面推进乡村振兴的战略布局中，新乡贤是一支不可忽视的重要力量。近年来，针对时下乡村治理中较为普遍存在的乡村空心化、荒漠化、精英主体流失化和村级治理边缘化的困境，人们开始从传统的治理方式中寻求破解之道，“乡贤”一词迅速升温。2015年的中央一号文件《关于加大改革创新力度，加快农业现代化建设的若干意见》，“乡贤”首次作为基层文化建设的重要传承内容被提出。运用传统文化资源激发社会活力、弘扬新时期乡贤文化、创新基层治理方式，这一探索在新乡村秩序再造和农村治理中具有较强的实用价值。在以往文献中，基于乡贤的现代作用研究较多，而从制约其发展的问题导向研究较少，并且在乡村振兴的大背景下，乡贤制如何朝着现代化方向发展，取决于现代化进程，也取决于政府的组织与培育。因此，此次研究以基层治理为分析场域，挖掘“乡贤”这一群体的独特优势;以问题导向为重点，梳理“乡贤”参与乡村治理过程中的现实困局，进而探索乡贤在基层治理中发挥作用的有效路径，具有一定的现实价值和意义。

一、案例呈现：乡贤参与乡村治理的实践逻辑与价值体现

（一）案例一：乡贤联合会的成立与运行

2016年以来，J市下辖区通过培育和发展镇、村两级乡贤联合会，整合有德行、有声誉、有成就、有公益心的优秀人士，投身于家乡的建设和治理中。

1.组织结构。理事会是乡贤联合会执行机构，一般下设会长1名、副会长3-5名、秘书长1名和副秘书长3名、理事10-15名，经协会到会会员半数以上举手表决产生;会长、副会长、秘书长、理事每届任期5年。会员入会须提交入会申请，经村、镇党组织逐级审核确认、会员大会（理事会）讨论通过。

2.职能。主要发挥乡贤在地缘、亲缘、人缘以及财富、学识、经验等方面的优势，激发其自治活力，达到凝聚社会共识，推动自治、法治、德治“三治融合”的治理效果。其主要职能有：引智引才引资、提供决策咨询、弘扬优秀传统文化、组织慈善公益活动、维护公序良俗、参与事务管理等。

组织公益事业：金兰基金会由乡贤S（北京大北农饲料科技有限责任公司董事长、总经理）于2013年出资1 000万元成立，主要用于居家养老服务中心建设运营、扶贫济困、扶优助学等社会公益事业。2017年1月30日（正月初三），乡贤们利用回乡机会，资助25名有家庭困难的中小学生，共计发放助学金75 000元。

回乡投资：西溪流经某镇7个主要行政村，之前是让百姓感到厌恶的 “七彩黑臭溪”。 乡贤Z回乡投资西溪旅游度假区全面改造工程，搭桥牵线，让项目工程组和浙江大学专家团队建立了紧密合作，要把西溪打造成最美河流，力争让改造后的西溪恢复自然生态。

3.协商途径。在重大项目和重要事宜决策时，召集乡贤联合会成员充分发挥智囊团作用;邻里矛盾需要协调时，由在场乡贤牵头成立调解应急小组，对于小矛盾上门做好协调、对于棘手问题主动与政府对接，将矛盾化解在基层;此外，还有参与乡村基础设施建设、社会救助等公益性事业。P村按照颂传“古贤”、引进“今贤”、培育“新贤”的思路设立了“乡贤工作室”，其工作室机制为：由基层党组织书记担任召集人，文书兼任秘书长;乡贤要列席本村议事会和村民代表大会，会议讨论期间对拟决议事项提出建议和意见，每半年召集乡贤召开工作会议，交流工作情况，研究具体措施。

如乡贤1，浙江工业大学教授，其父所拥有的一块土地在村里涉水长廊项目中需要被征用，村“两委”多次上门未协商成功，后求助于她，问题迎刃而解。

再如乡贤2，市物资局退休干部，在村里有很高的威望。在“三省堂”“文昌阁”等一些古建筑修缮过程中，部分村民观念保守，村干部做群众工作难度大，思想难以统一，他多次协助村“两委”给村民讲道理、化解误会，起到不错的效果。

（二）案例二：“阳光四环节”的村务现场民主协商

协商民主主要包括三个内容：一是协商什么，也就是协商的内容;二是与谁协商，也就是协商的对象;三是协商的方式和程序。为有序引导公民参与公共事务管理，针对这三个内容，近年来该村积极探索基层民主协商议事制度，在实践中逐步形成了以鄉贤为主体的村民说事、协商议事、监督办事、民主评事等环节的村务协商民主机制，使村民拥有充分的话语权和监督权。

1.协商内容。基层协商民主开展范围为J市各行政村。协商的内容主要是两大部分：一是涉及村里各项重大公共管理事务;二是涉及个别或少数群众重大利益与权利的调整。

2.协商对象。各镇（街、区）设立的“民主协商委员会”是协商的对象，成员人数一般在15-30人，主要由村委和乡贤人士为主体构成。根据协商事件性质特征，每次民主协商邀请3-5名民主协商委员会成员参加。

3.协商方式和程序。第一，提供制度化的参与渠道，规范“村民说事”。“村民说事”参与的主体是群众，即普通群众拥有与村委发起“说事”的主动权和动议权。“说事”的主要内容既可以是个人的、邻里的，也可以是集体的;既可以是建议类的，也可以是监督类的;既可以单人单户提出，也可以多人多户联名。总之，任何有选举权的村民都可对涉及村务的方方面面“说事”，让群众畅所欲言是制度设置的关键。

第二，搭建协商民主的制度平台，完善“协商议事”。“协商议事”是村“两委”与以乡贤人士为主体的“民主协商委员会”就“村民说事”环节所收集的议题以及村“两委”提出的涉及重大村务问题进行会商。主要制度包括：确定每月10日为村务会商日;“民主协商委员会”包括本村乡土乡贤、非公经济人士，市、镇两级“两代表一委员”，基层站所负责人以及群众代表等;做到“三个保证”，一是保证 “村民说事”议案提出人能充分介绍案由，二是保证利益攸关方充分阐述意见，三是保证专业人士能客观提出建议、意见;村委作出关于本村的重大决策在执行前必须经过“监督会商”环节进行协商讨论;决策采取民主集中制，实行少数服从多数的民主决策机制，赞成票超过到会人数的半数，议案进入“监督办事”环节，可解决的当场办理，比较复杂的事项则进行书面登记、备案和责任分解并确定办结期限，未能过半数的，指定专人向议案提出人回复和解释;“协商议事”的结果向村民张榜公布;协商的结果要制订成民主协商建议书，及时向村委送达，并向相关市领导报告，向所涉及的其他部门通报。

第三，实现村务处理快速高效，强化“监督办事”。具体做法为：整合现有的村级党员服务中心、社区便民服务中心等资源，建立“监督办事”会办中心，受理群众需办理事务。根据民事信息内容性质、难易程度，采用“一般”“重点”两级会办机制：“一般民事”由接待员按时限办理;涉及民生等“重点”民事在村务会商日讨论分解后，确定代办工作组进行落实，如村级解决有疑难或困难则提请镇党委研究解决。

第四，实施检验监督机制，推进“民主评事”。“民主评事”是对“村民说事”“协商议事”“监督办事”结果的检验和监督。每月10日既是“村务会商”的时间，也是“民主评事”的日子。“村民说事”具体事项办结后，村委要向“民主协商委员会”和“村民说事”发起人反馈，重大事项办结后如有必要还须召开村民代表大会对办理结果进行表决和测评，测评结果也需要张榜公布。“村事民评”测评实行“百分制”，每次测评的结果按照权重到年终计算综合考核得分，根据得分确定“优秀”“良好”“合格”“差”等不同考评结果。考核结果作为村委年终薪酬发放及评优评先的依据：考核优秀的，镇（街、区）给予一定的奖励;考核结果为“差”的要取消当年度评优评先资格，并由镇（街、区）对其进行诫勉;连续两年考核为“差”的，要求主要责任人提出辞职或依程序罢免。

（三）案例启示：新乡贤的当代价值体现

1.有助于基层矛盾纠纷调解。乡贤作为党委政府和群众之间的桥梁参与民主协商，是一种较好的参与乡村治理的方式。作为第三方，他们可以做一些具体的工作，地位超然、作用明显，在基层矛盾纠纷化解中起到了事半功倍的作用，这在前述两个案例中均有体现。相比于政协、人大，乡贤的自由度更高，不受体制约束，他们有一种比职能更重要的东西，那就是情怀和使命，是对这片土地有岁月难以冲刷的情感。

2.有助于干部走实“最后一公里”。 统计乡贤名单要求在统计前期和过程中进行大量实地调研，以掌握第一手材料。这就促使各级干部必须沉下身子、放下架子，融入群众中，做好细致的体察民情工作。同时，乡贤发挥着桥梁纽带作用，一方面向基层政府反映民众意愿，另一方面向民众传达政府政策，使政府导向、群众意愿能够进行同点、同平台传达和反馈。这不仅有利于走实联系、服务群众的“最后一公里”，而且还有利于基层党委政府增强自身的公信力，增进干群关系。

3.有助于村“两委”规范用权。村务协商民主制度保证了“民主协商委员会”成员和村民对村级事务从决策到实施的全程参与，使村“两委”用权在“阳光”下运行，有效预防了村干部用权的随意性和办事不公、以权谋私、暗箱操作等问题的发生;同时，为村民之间、干群之间搭建了相互交流、沟通的桥梁和纽带，增强了村民对村干部的信任。

4.有助于村民主体地位的体现。现代乡贤主要指的是活跃于广大乡村，与社会最基层的乡民打交道的主体，本身就是乡民的组成部分。村务协商民主制度改变了过去在村级重大事务管理中注重事后公开，村民想参与又不知道往哪里提意见的状况;将事前、事中和事后监督有机结合，使村民真正参与管理村级事务，把尊重村民意愿落到了实处。同时，对涉及村民切身利益的重大事项，由乡贤参与协商寻求解决的方法，使过去一些让镇村干部头痛的老大难问题迎刃而解。

二、困境分析：现代乡贤参与乡村治理面临的障碍

传统乡贤从主导乡村治理到逐渐瓦解消亡是近代社会制度变革的结果，而近些年，新乡贤重新进入公众视野并发挥了治理乡村的作用，乡村治理场域不断发生深刻变化。理清这些变化、分析存在的困境，对进一步建构乡贤参与社会治理的合法性和规范性具有重要意义。调研发现现代乡贤所面临的乡村治理困境主要体现在以下方面：

（一）观念性障碍

1.部分基层政府对乡贤缺乏足够的尊重和重视。乡贤没有作为实际参政的力量，而仅被当成一种招商引资的工具和手段在使用。基层政府自主权较少，疲于应付各类考核，存在“指挥棒影响”和“上级意图是工作导向”的问题。

如某鎮人大主任指出，“现在乡贤发挥作用主要是在招商引资、信息提供上，平时政府任务比较繁杂，这一群体的力量也还没有完全发挥出来。”          2.部分村“两委”有失落和排斥的心理。他们担心精英回归后，村“两委”会失去一部分话语权和影响力。因为在乡村治理过程中，由于乡贤的意见更容易被上级部门采纳和接受，甚至有可能发生架空村“两委”，代为行使村级事务决策权的风险。

3.部分村民担心乡贤的回归会造成一种资源的争夺。因为乡贤在农村项目建设、扶贫开发、资源利用等方面拥有普通百姓无可比拟的优势，可能会出现乡贤垄断乡村公共资源、假公济私、仗势欺人等问题，甚至异化成地方黑恶势力。

（二）制度性障碍

协商民主是乡贤参与乡村治理很好的方式[2]。调研中发现，协商民主运行机制的匮乏会影响“乡贤”参与的力度、制约“乡贤”群体作用的发挥，无法开展及时有效的协商活动，形成具有代表性、建设性的共识。

1.存在“无牛拉车、原地不动”或“五牛拉车、不知所往”的散乱、无序、低效局面。乡镇在协商民主运行中各自为政，采用的手段和方法多种多样但无秩序、无规范，没有主抓部门。如调研中发现，C镇主要是由乡镇人大主任主抓这项工作，但是受时间精力的限制，开展有效的协商活动较少。

如某乡镇干部指出，“有时候乡贤们有开展活动的意向，需要乡镇政府协助，但是考虑乡镇政府的忙碌，他们的热心程度也就下降了。”

L镇某负责此项工作的副镇长说，“乡贤群体很重要，这两年，我们基本上每年两次邀请乡贤回归，为家乡建设出谋划策。不过这个工作一开始是我们副书记在抓，后来到了我们人大主任那，他调走后不知道怎么回事就到我这了。”

2.相关规范化制度欠缺。规范化是协商民主的内在要求。乡贤联合会在政府主导下短期内得到快速发展，但其规范化建设还相对滞后。主要存在以下问题：一是从外部规范化来考量，乡贤联合会性质的界定较为模糊。从法律意义上来看，乡贤联合会并不属于真正的农村社会组织，其法人资格也难以获得，无法在民政部门登记，这就使得其在运行过程中面临着资金管理等难题，有些乡贤联合会筹集到的资金无处安放，只能放在个人账户，存在一定的风险。二是从内部规范化来考量，虽然诸多乡镇都建立了工作章程，但由于乡贤联合会出现的时间不长，总体而言，规范其运行的制度还不健全。虽然，前面案例中的民主协商取得一定的效果，但乡贤联合会的权力边界在哪里、如何对乡贤协商效果进行评价、哪些事情需要乡贤联合会协商治理、协商意见如何转化为决策行为，等等，这些问题尚未解决和规范，乡贤联合会参与乡村治理仍然具有较强的随意性。

3.乡贤协会的组织架构科学性欠缺。主要表现在侧重政治、经济精英，而忽视科技、教育等精英的纳入[3]。以该市某乡镇乡贤协会理事会为例，以下这三类乡贤的人数差异显著（[Χ2]=24.069，p=0.000<0.005）。

如L镇一位法律界乡贤说，“乡贤协会的组织者很重要，不过现在协会里面存在论资排辈现象，村级乡贤协会的理事会中，会长、副会长是当地德高望重的，但是因为精力、年龄等问题，做具体事务可能性不大，而真正能发挥作用的是当地的四五十岁的人，但是这些人在理事会中没有吸纳进去，所以后续开展活动就比较难组织。”

4.筛选的标准科学化、可操作性有待健全和完善。乡贤不等于乡绅、乡商，必须设立一定的标准。目前乡贤的衡量标准往往以权力、金钱为依据，很容易让一些在社会上有作为、有影响力的乡贤被忽视。因此，从长远来看，需要建立一套科学的筛选和评价体系，将乡贤协会逐步发展壮大，能够将各行各业的社会精英都吸纳进来。

如C镇一位筹备乡贤协会负责人说，“希望能以村为单位，按照‘三老和‘三有标准，即老干部、老党员、老同志和经济上有实力、社会上有影响、专业上有特长的热心于家乡建设的能人志士，将摸排责任落实到联村干部、村干部身上，通过上门走访、逐村逐户开展全面摸排等方式划定人选，然后经村党支部初审、区域党委会审、管理处联审、镇党委审核等程序，登记造册，建立乡贤档案。不过，这样的方式在操作的时候也很难把握，摸底还是比较困难。”

（三）平台性障碍

虽然信息技术的飞速发展为传统代议制的民主形式过渡到更高级的民主形式创造了技术条件，但是协商议事的时效性、集中性等却难以把握。现有的乡贤协商议事的平台多为虚拟、应景的，缺少长期有效、切实可行、产生足够效力的发声、发力平台。

如X镇某负责乡贤协会人员说，“目前X镇乡贤协会中有100多人，30%-50%的乡贤是在外的，虽然各个乡镇的乡贤联合会成立，但目前只有微信群建立起来，后续活动的机制平台基本没有跟进。”

三、路径选择：乡贤有效参与乡村治理的策略考量

（一）顶层设计

1.建立权责明晰的主体关系。注重三个坚持：一是坚持党的领导。镇村两级党组织要加强统筹领导和具体指导，明确乡贤参事会的性质、定位。二是坚持村“两委”是乡村治理主体。妥善处理好乡贤参事会与村“两委” 的关系。乡贤作为乡村治理的一种重要而有益的补充力量，应在镇乡党委、村“两委”的引导下参与互动性的协商民主实践，坚持公益性、服务性、互助性[4]。三是坚持协商议事的事务性而非政治性。乡贤参事会的有效运行，参事的事务务必事关民生，以群众关心的难点、热点为重点应对民众的热情和积极有效参与。从案例中村务现场民主协商取得的效果中也可得以验证。

2.积极探索“党委领导，以统战部门为主抓、镇村民主协商会为主渠道、乡贤代表人士为引领”的乡贤统战模式。统战部牵头协调，解决好“队伍由谁来抓”的问题，承担乡贤协商文化的培育和传播任务，营造氛围，完善制度规范，定期对乡贤工作开展情况进行督促检查，建立市、县（区）、镇、村四级力量统合推进机制。

（二）平台搭建

既要重视“官乡贤”“富乡贤”，也不能忽视“文乡贤”“德乡贤”作用的回归。一是注重网络统战建设。大胆探索通过网络参事监督的新形式进行互动式协商，可以将乡贤群体按照地域、专业、功能等分小组开展工作，并通过网络平台及时把意见和建议汇总整理后上报党委和政府，转送有关部门，并及时反馈处理结果。二是论坛汇聚。可以利用市（县）社会主义学院这个主阵地分期举办乡贤论坛，以增加他们参与协商的机会，在条件成熟时也可联系高校，举行乡贤参事议事、治理模式等研讨会，共同探讨乡贤治理中遇到的问题及发展方向。三是组织引导。依托各类议事协商会、民间智囊团、恳谈会、听证会、“民情气象站”等载体，鼓励组织各界乡贤成员参与。坚持“高端协商”“深度协商”，也可形成定期交流机制，跨地区交流学习，通过重大节假日、拜访联谊等形式，争取乡贤对家乡的支持和反哺。四是组建“乡贤宣讲团”。创新推动乡村柔性治理，大力培育选树新乡贤成为人民群众争相学习效仿的德行典范。发挥文化礼堂的作用，把握好节假日等重要节点，依托经济大讲堂、道德大讲堂、法纪大讲堂等平台，让鄉贤以现身说法等方式分享成长心路历程。

（三）制度破题

如何更好地发挥“在场乡贤”的作用、同时统合“不在场乡贤”的力量，真正给有意愿为家乡作贡献的乡贤人士提供支持，需要在一些政策上破题。一是深入推进动态乡贤信息库建设。建立乡贤数据库、编制乡贤名册，真实记录乡贤对国家、社会、家乡的贡献，每年更新一次，动态管理。如该市某县就开发了全国首个乡贤信息管理系统。二是积极探索建立以村民为主体的乡贤监督评价机制。为了破解观念性障碍引发对乡贤回归的难题，可以探索建立以村民为主体的监督评价体系。可以重新定义乡贤身份、赋予回归乡贤选举权与被选举权，为更好地发挥乡贤作用提供制度保障。如在该市某县J村的村“两委”中，村主任就是乡贤，威望较高，开展工作更加方便高效。三是要完善乡贤协会工作机制。进一步做好村乡贤协会章程和运行制度的建立健全，明确会员入会条件和审核机制，制定工作例会制度，规范资金管理使用，实施会务、财务公开。对符合条件的乡贤协会，鼓励其申请民政社会团体登记。

（四）文化自觉

充分激发、不断维系“集体认同感”，让贤达人士心系乡梓，反哺家乡，利于一个地方公序良俗的建立[5]。一是唤起民众对乡贤的情感价值认同。传统乡贤的嘉言懿行能起到精神支撑的作用，依然发挥着“能人效应”，并为“乡贤”一词注入了持久的生命力。因此，重新挖掘传统乡贤文化并浸入现代乡贤事迹，有利于激活民众对“乡贤”情感和价值的认同。二是在建筑景观中、文化形式上注入乡贤符号。走进宗祠，抬头仰望悬满牌匾的巍巍高堂，那些“左丞相”“状元”“四世一品”“婺学中坚”和近十方的“进士”、各式“孝义”牌匾，一股股激越的荣耀之情和自豪感会油然而生。同样，在乡贤馆中陈列了新中国成立以来一批批在国家经济社会建设中作出巨大贡献的优秀后人。正是以这些赫赫高堂的牌匾、一个个宣传的典型事迹所积淀的乡贤文化为表征，让“人杰地灵”的文脉得以传承与发展，这是符号带来的联想、希望、期待和归属。

总之，崇德尚贤是维系社会和谐有序的基本道德情感和推动社会发展进步的强大精神动力。乡贤，这一曾经活跃在中国乡村历史舞台数千年的特殊群體一度淡出公众视野，但乡贤群体并未走远，其文化也从未消逝，而是深深融入中华民族的历史发展进程中。对J市乡贤参与乡村治理的现状进行聚焦式研究，揭示其覆盖范围、发挥作用、取得成效、村务现场民主协商以及乡贤联合会的成立运行，对于乡村治理转型具有一定的促进作用，这一模式也具有一定的可复制、可行性。当然，该市在如何让乡贤群体参与乡村治理有效运转方面还处于探索阶段，值得进一步做动态分析与探究。

参考文献：

[1]郎友兴.让农民的协商民主有效地运行起来：浙江省临海基层协商民主研究[J].中共浙江省委党校学报，2016（5）：41.

[2]孙文涛.“新乡贤”治理模式的可能性路径探讨[D].南京师范大学，2016：15.

[3]王汉生.改革以来中国农村的工业化与农村精英构成的变化[J].中国社会科学（季刊），1994（3）：20.

[4]白现军，张长立.乡贤群体参与现代乡村治理的政治逻辑与机制构建[J].南京社会科学，2016（11）：85.

[5]季中扬.当代乡村建设中乡贤文化自觉与践行路径[J].江苏社会科学，2016（2）：171.