盛晔

摘 要：自开展行政争议实质性化解专项活动以来，实践中存在案件层级分布不均、行政机关参与度低、程序设计制约检察机关提前介入、化解积极性不高等问题。为更好地维护人民群众合法权益，应牢固树立以人民为中心的发展思想，立足检察职责，建立一体化化解工作机制，充分发挥基层检察院的职能，同时应从构建多元化、规范化、全覆盖的行政争议化解机制，搭建法检协作平台，优化绩效考核内容等多方面加强和改进行政争议实质性化解工作。

关键词：行政争议实质性化解 程序空转 行政检察 诉讼监督

一、 江苏省 N 市人民检察院行政争议实质性化解工作情况

（一）开展行政争议实质性化解活动基本情况

最高人民检察院自2019年10月在全国检察机关开展“加强行政检察监督，促进行政争议实质性化解”专项活动，江苏省人民检察院随后出台了本省专项活动工作指导意见。自开展专项活动以来，江苏省N市人民检察院转变“就案办案”的监督理念，突破只对生效裁判审查的思路，积极探索行政争议化解的有效路径和方法，在监督法院裁判结果是否正确、行政行为是否合法的同时，主动介入行政争议，将当事人受到损害的合法权益得以恢复和救济作为目标任务。江苏省N市人民检察院还尝试行政诉讼检察监督与公益诉讼检察职能相结合，运用调查核实、公开听证等办案手段，以促成行政机关和相对人签订和解协议等方式来化解行政争议。

N市检察院自2015年1月至2019年10月四年多的时间内，一共受理行政申诉案件394件，仅2件抗诉改判，其余案件均以不支持监督决定结案，无一成功化解案件。相比之下，截止2020年2月，自开展专项活动以来N市检察院共受理行政申诉案件17件，成功化解行政争议3件，成效突出。

（二）行政争议实质性化解工作经验

1.多检察职能、多办案举措相结合。依据现行法律，行政诉讼监督的程序制度、责任机制相对比较成熟，既可以受理当事人申诉，也可以依职权主动介入;既可以主动调查核实，也可以引入专业判断。在具体办案时，要立足于法律监督机关的职权，根据需要充分运用调查核实手段，既可以对涉及行政相对人合理诉求的相关事实进行调查取证，也可以对被诉行政行为之外的相关事实进行调查。[1]自开展专项活动以来，N市检察院采取主动介入的办案模式，通过公开听证、调查核实等办案手段，对被诉行政行为之外的相关事实进行调查。仅行使行政诉讼监督检察职能不能有效解决争议时，主动启动行政公益诉讼检察职能。

[案例一]高某訴N市规划局规划许可案。2005年12月27日，N市某房地产公司与N市某区国土局签订《国有土地使用权出让合同》，约定区国土局出让区域内土地给该房地产公司，其中约定新建建筑物的容积应小于2.3，因地块毗邻部队机场，建筑高度限为69.8米。2008年11月12日，该区规划局向房地产公司颁发建筑工程规划许可证，该许可明确1-3号楼地上建筑总层数可为28层，此次许可层数为22层。2009年7月，高某与该房地产公司签订商品房预售合同，购买案涉地块的房屋。2012年3月31日，因部队机场限高调整，市规划局向该房地产公司补发建筑工程规划许可证，许可层数调整为28层，建筑容积率调整为4.84米。高某向法院起诉，认为其购买房屋是规划许可为22层，现实际交付为28层，市规划局2012年颁发规划许可证的行为损害了其权益，要求撤销该规划许可证。法院经审查，认为市规划局作出的行政行为并不违反《城乡规划法》及《南京市规划细则》，判决驳回高某的诉讼请求。

本案从高某2013年8月起诉至2018年11月向检察机关申请监督，历时长达5年。高某申请监督时情绪激动，与行政机关矛盾十分尖锐。承办检察官决定召开案件听证会。听证会上高某表示，不仅其个人利益受到损害，更有可能存在房地产公司偷逃巨额土地出让金损害国家利益，坚决要求检察机关依法履职。

市检察院随即对在案证据进行了全面审查。梳理发现因容积率从2.3调整至4.84，房地产公司应当补交土地出让金，但在长达近10年的时间内都没有补交。同时，规划部门与国土部门在变更规划手续时存在工作衔接问题。根据N市国有土地使用权出让后规划条件变更管理规定，经审批同意规划条件变更的，在核发建筑规划许可证以前，涉及补交出让金的，建设单位应提交补交出让金凭证和土地出让合同补充协议。本案中，市规划部门没有要求房地产先与国土部门签订土地出让合同补充协议，补交土地出让金，而是直接颁发了规划许可证。不仅引发了社会矛盾，更导致巨额国有资产流失并难以追回。检察机关据此向市规划局发出了改进工作检察建议，市规划局回函全部采纳，并表示今后将积极与国土部门做好衔接工作。后案件承办人又将该国有资产流失线索移交公益诉讼办案部门。区检察机关向区国土局、区财政局发出行政公益诉讼诉前检察建议，督促相关部门依法履职。截止2019年8月，该房地产公司补交了土地出让金、利息、违约金等，共计8000余万元。高某得知上述案件办理情况后表示，不再对该案涉诉信访，纠纷就此化解。

2.实体审查、协调救助相结合，破解“程序空转”难题。在行政诉讼中 “程序空转”问题一直比较突出。大量的行政案件反复纠缠法院是否应当受理、立案的问题上，几年甚至十几年都可能未进入实体审理，不仅无法解决实际纠纷，更有可能引发新的争议乃至更严重的社会矛盾。实质解决行政争议正是强调要在司法能力和司法权限内尽可能将争议解决到位、救济到位、监督到位，从而避免“程序空转”，实现案结事了。[2]此次专项活动的开展，就是在立足检察监督职能的本质、坚持法律底线的前提下，运用检察智慧，高质效解决人民群众的纠纷。

[案例二]马某诉某区人社局退休审批案。马某1988年参加工作，病退前系南京某区建筑公司员工，该建筑公司属于县属大集体性质的企业。2000年6月，镇政府向马某核发了职工退休养老证，证载退休时间为2000年3月30日。2012年6月，区人社局根据省人社厅282号文的规定，为马某办理了工龄为15年的养老保险，在逐月领取养老保险金的同时正常发放其职工退休养老金。2016年1月起，区人社局根据新的文件规定，以马某已经办理了新的养老保险，不能再享受双重退休金，停发了马某的职工退休金。由此引发马某以不同行政部门为被告进行的多次诉讼，但被法院或以不属于行政案件，又或以超过2年的法定起诉期限为由，裁定驳回起诉。

市检察院在受理马某提出的多起案件后发现属“程序空转”，没有进入过实体审查。虽然法院裁定驳回起诉并无不当，但是马某因诉求无法解决不断诉讼、信访、上访。承办检察官多次前往省人社厅、区人社局了解相關政策规定，并与区政府、区信访局、街道办事处多次沟通协调。终查明，相关行政部门根据文件精神作出决定，并无不当。但是马某年近80岁，身患多种疾病，生活十分困难。2019年11月，在市检察院提议下，由区人社局牵头召开了多部门会议，共同商议如何化解该纠纷。后马某与区相关部门在承办检察官的见证下，签订和解协议，并表示不再进行涉诉信访，纠纷就此化解。

二、行政争议化解过程中面临的问题

（一）案件层级分布不均

就目前开展专项活动情况来看，因受行政申请监督案件数量的影响，行政争议实质性化解工作主要由市级检察院承担，区级检察院基本不参与化解工作，基层检察院的工作优势没有得到充分发挥。

据统计，2016至2018年以街道办事处（含乡镇政府）为被告的案件1104件，占16.70%;以各区级机关为被告的案件3248件，占49.15%。[3]由此可以看出超过半数的行政争议都是发生在基层。行政案件解决的是“民与官”之间的争议，加上诉讼成本较低，绝大部分原告败诉后会提出上诉、申请抗诉，穷尽救济途径。2015至2018年，本市行政案件上诉率连续三年都在50%以上，这表明发端于基层的行政争议，大部分最终以行政申请监督案件的形式由市级人民检察院受理。另就本市情况而言，原铁路运输法院跨区划集中管辖本市行政案件。但是检察机关却没有明确区级检察院对铁路运输法院裁判生效的一审行政案件如何管辖，区级检察院受理的行政申请监督案件量极少，相应地办理行政争议化解案件数量也少。故自开展专项活动以来，行政争议实质性化解案件基本都集中在市级检察院，化解压力也就集中在市级检察院。

实际上，区级检察院在地域内与行政部门沟通有着得天独厚的优势，且对当地的民生、民情比较熟悉，调查核实、调解工作的阻力往往小于市级检察院，基层检察院的工作优势有进一步发挥的空间。

（二）行政机关及其他主体参与度较低

行政争议化解工作主要由检察机关承担，行政机关、社会力量参与度较低。行政机关作为争议的一方当事人，全程参与争议的发生、处置、诉讼以及信访过程，全面了解争议的来龙去脉。但就目前开展工作情况看，化解工作绝大多数由检察机关承担，行政机关参与度较低，且属于被动式参与。而检察机关想要化解争议，需要掌握案件全面情况，其中仅查阅案涉规范性文件就耗时巨大。例如上述马某案，从2000年至2016年间历经职工养老、养老保险改革、补办养老保险以及新退休金制度，人社部门系参照不同时期的相关文件作出决定。同时因行政机关机构设置复杂、工作职能交叉，法律、法规、规章授权多等客观现状，准确找到承担相应行政职责的主体也是一项挑战。

在现代社会高速发展的新形势下，行政案件的涉案范围越来越广，专业化程度越来越高，尤其是作为检察机关以往办案较多的传统的房屋征收、治安管理等领域，这给检察监督带来了巨大挑战。根据N市近3年审理行政案件的情况分析，行政案件集中在以下领域：城建类1801件，占27.25%;公安类1045件，占15.81%;市场监督管理类742件，占11.23%;国土类721件，占10.91%;人社类706件，占10.68% ;上述五大类约占全部行政案件的75%。[4]此外，环保、文旅、教育、民政、盐务、税务、金融等行政管理领域，以及涉及居民自治、行业协会管理的案件日益增多。在上述背景下，检察机关的化解工作既要快速又要精准还要能覆盖到全部领域，可谓是困难重重。

（三）程序设计制约检察机关提前介入

由于程序设置，在检察监督阶段化解行政争议不可避免存在滞后性，化解成功率不高。行政诉讼检察监督是对法院行政审判的监督，从时间次序上监督阶段在审判阶段之后。检察机关不能提前掌握法院审理时案件双方当事人的情况，而到了当事人申请检察监督阶段，往往双方的矛盾已经白热化。尤其是“程序空转”没有进入实体审查的案件，极易激化矛盾。原本双方矛盾并不大的争议或者原本化解难度不大的争议，在法院长期“程序空转”后，行政相对人的不满积攒，让化解工作更棘手。在铁路运输法院审结的5942件案件中，裁定不予立案656件，占11.04%;驳回起诉1547件，占26.04%， 3年间共有2000多件案件仅仅进行了程序性审理结案。[5]

（四）配套机制不完善

内部考核机制不完善，承办检察官对化解工作积极性不高。化解行政争议所耗费的时间、精力巨大，往往是以抗诉、不支持监督决定结案工作量的数倍，而考核时却不能客观反映工作量，这就有可能导致承办检察官化解工作积极性并不高。如上述马某案件，因马某年迈且行动不便，承办检察官每次驱车数百公里进行调查，调解，耗费数月时间才促成和解，但是在考核时，却与其他方式结案的案件分值相同。

三、对策建议

针对行政争议实质性化解工作中的主要问题，可从以下几个方面进行完善。

（一）建立一体化化解工作机制，充分发挥基层检察院的职能

建立行政争议化解检察一体化工作机制，尽可能发挥基层检察工作职能作用。在区级检察院办理行政诉讼监督案件普遍缺少的情况下，如何把区级检察院行政检察主要工作职能定位于化解管辖区域内的行政争议从而充分调动区级检察院的工作积极性至关重要。建议省级检察院可以考虑制定案件上下流转机制，把省级、市级检察院受理的涉及基层行政机关的监督案件按照地域或者其他模式，通过转办或者交办等逐级流转的方式分流至区级检察院，让工作下沉。这样能有效缩短化解时间，并提升化解的成功率。

（二）构建多元化、规范化、全覆盖的化解工作机制

一是设立检察机关与行政机关常态化协作工作机制。充分发挥行政机关的优势与能动性，建立检察机关与行政机关的良性互动机制，有效提高化解的成功率。可在行政案件高发领域、高发地区与相关行政机关会签工作文件，组建化解工作站，设立定点、定案联络人。将案件沟通会议作为惯常工作模式，梳理化解难点，研究化解方法。定期与行政机关召开联席会议、总结类案发生原因，评估法律风险，研究执法难题、规范文件适用。检察机关可以通过以案说法、以案释法、以案普法，化解一件影响一片的工作方式，推动行政机关执法、执政能力的提升。可以与行政机关共同制定规范的案件化解流程，检察机关作为和解协议的第三方，见证当事人与行政机关签订和解协议，并跟踪监督协议落实情况，督促协议的双方当事人履行。

二是建议在从事化解工作时，尽可能借用“外脑”，邀请社会专业机构、专業人士参与化解。如与知名高校签订战略合作协议，聘请资深专家、学者、律师等担任化解员参与争议化解。

三是建议可参照法院诉前调解的模式，案件受理后先进行一轮化解工作，实现对受理案件全覆盖。上述建议的最终目标是达到化解人员专业化、化解方式社会化、化解主体多元化、化解案件全覆盖的检察化解体制。

（三）搭建法检两院协作化解的可行路径，发挥各自职能优势

改变检察监督化解工作的滞后性，化解成功率不高的现状，亟需搭建畅通的法检两院协作化解平台，发挥审判机关和法律监督机关各自的职能优势，力争将化解关口前移。在办案中，可考虑将行政公益诉讼“4+1”领域的诉前督促履职、行政公益诉讼等检察职能，以及公开听证、调查核实等有效办案手段与法院审判职能结合运用。建议省级检察院可以与省级法院会签系列工作文件，案件在法院审理阶段做到面向检察机关“三提前”：可化解案件提前介入，重大风险案件提前通报，涉诉信访案件提前预警。由法检两院协作，将“程序空转”导致人民群众诉求无法切实解决、矛盾尖锐或者严重影响社会稳定等类型案件进行化解，尽早平息纠纷。

（四）优化考核机制，充分调动承办检察官化解争议的工作积极性

省级检察院在对员额检察官、检察官助理进行工作绩效考核时，可以细化行政争议化解考核指标，将实质性化解成功案件的分值设置高于其他结案类型，目的是让员额检察官、检察官助理有动力和意愿去从事这项工作。时间持续长、工作难度大是化解工作的显著特点。由于不定因素多，化解工作最终不一定能成功，因此绩效考核不能简单地以结果论。如果绩效考核时能划分不同工作阶段，分段计分，合理优化考核设计，即便没有成功化解，但是办案人员也有动力去开展该项工作，长此以往定能形成良好的工作态势。

注释：

[1]参见张雪樵：《坚持司法为民做实行政检察》，《检察日报》2019年10月9日。

[2]参见刘群：《实质解决行政争议视角下的行政履行判决适用研究》，《行政法学研究》2019第2期。

[3]参见南京铁路运输法院课题组：《跨区划集中管辖背景下行政争议实质性化解研究》，《法律适用·司法案例》2019年第12期。

[4]同前注[3]。

[5]同前注[3]。