曾欢

摘 要：当前司法实践中，检察机关依法行使不起诉权在保障公民合法权益、促进社会和谐稳定等方面发挥了积极作用，但实践中仍然存在不敢用、不愿用、不会用、配套措施不完善等问题。产生这些现象的根本原因在于办案中顾虑过多“不敢用”、程序繁琐“不愿用”、就案办案“不会用”及担当不足“不当适用”。以问题为导向，提出应转变司法理念、优化现行制度、完善配套措施、加强内外监督等可行性建议。

关键词：不起诉权 客观公正 实证 国家治理 配套措施

不起诉权是检察权的重要组成部分，是检察机关秉持客观公正立场、履行法律监督职责、贯彻宽严相济刑事政策、发挥审前主导作用的职能体现。在当前司法实践中，检察机关依法行使不起诉权在保障公民合法权益、促进社会和谐稳定等方面发挥了积极作用，但仍然存在不敢用、不愿用、不会用以及不当适用等问题，一定程度上影响了检察权的充分、有效行使。如何合理、妥善适用不起诉权，对充分发挥检察机关职能作用、提升人民群众获得感满意度、推进国家治理体系和治理能力现代化都具有重要的现实意义和法治价值。本文将以长沙市望城区检察院2015年至2019年的不起诉权运行情况为样本开展实证研究，总结经验、发现问题、分析原因、思考对策，从基层实践视角出发为检察机关不起诉权适用与运行提供参考。

一、不起诉权的基本内涵与地位作用

公诉权是指国家对犯罪是否依法予以追诉的权力。检察机关享有排他性的公诉职权，公诉权可以说是检察机关的立命之本[1]。在刑事诉讼程序中，检察机关对犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的事实进行审查，对构成犯罪且符合起诉条件的犯罪嫌疑人依法提起公诉，对不构成犯罪、达不到起诉条件或情节轻微不需要判处刑罚的依法决定不起诉。可以说，起诉权与不起诉权就像一枚硬币的两面，是公诉权的一体两面。

依法行使不起诉权，是检察官秉持客观公正立场的制度体现，检察官对没有犯罪事实、不符合起诉标准等案件作出不起诉决定，正是检察机关秉持客观公正立场、保障无罪的人不受刑事追究的充分体现;是贯彻宽严相济刑事政策的制度要求，检察机关一方面对主观恶性大、社会危害大、犯罪情节恶劣的犯罪人坚决追诉，从严惩治，一方面对家庭、邻里等偶发矛盾引起的轻微刑事案件中的初犯、偶犯、未成年人等作出不起诉决定，从宽处理，通过宽严相济、罚当其罪，实现减少对立、化解矛盾的处置效果;是提升诉讼效率、节约司法资源的制度设计。不起诉权的充分运行，不仅能终结部分轻微刑事案件进入审判环节，节约有限的司法资源，还能有效缩短案件在刑事诉讼程序中的流转时长和环节，避免当事人陷入冗长的诉讼程序，减轻诉讼投入和负累。

二、不起诉权运行的实践统计

（一）近五年办案数量总体变化情况

长沙市望城区检察院近5年受理及审结案件数量在2015至2016年小幅下降后，从2017年开始呈逐年上升趋势，其中尤以2018年增长最为迅猛，审结案件数量增长81.8%，2019年办案数量虽同比下降，但相比前3年仍有较大增长。究其原因，一是望城区作为省会长沙的最新市辖区（望城于2011年撤县设区，总人口58.9万），近年来经济社会发展较快，流动人口增加，工程建设、征地拆迁、资源开发等领域矛盾增多，盗抢骗、黄赌毒等案件持续多发。二是人民群众要求加大惩治力度、提高安全感的呼声始终很高。该院曾在全区范围内开展走访调研，听取人大代表、政协委员和基层群众对当前社会治安状况、司法办案工作的意见建议，共发放调查问卷394份，其中要求政法机关加大办案力度、严厉打击刑事犯罪、维护社会稳定的意见有367条，占比达93.1%，高居各类意见之首。为回应群众诉求，政法机关近年开展的各类专项整治行动力度加大，进入刑事诉讼程序的案件数量也相应增长。三是2018年扫黑除恶专项斗争开展后，政法机关加大了对严重影响群众安全感相关犯罪活动的惩治力度，涉黑涉恶等暴力型案件数量增加。

一个值得关注的问题是，随着案件数量的增長，基层检察院刑事检察部门均面临不同程度的“案多人少”问题。2015年长沙市基层检察院中受案最多的浏阳市检察院人均办理审查起诉案件124件，受案最少的望城区检察院人均办理审查起诉案件65件，全市办理审查起诉案件数量最多的检察官年度办案达到157件，平均2.3天就要办理一起案件。长沙市望城区检察院2018年办理审查起诉案件数量最多的检察官年度办案达到110件，比2015年增长69.2%，平均3.2天就要办理一起案件，超负荷办案问题日益凸显。

（二）近五年轻微刑事案件处置情况

长沙市望城区检察院近5年提起公诉后一审判决的案件中，被判处3年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金、免予刑事处罚的轻微刑事案件占绝大多数。其中，被判处缓刑、管制、单处罚金及免予刑事处罚等非监禁刑的微罪人数逐年递增，占全部已判决人数的比例由2015年的23.2%上升至2019年的36.4%，其中2018年高达41.2%。

虽然刑法第100条第2款规定“犯罪的时候不满十八周岁被判处五年有期徒刑以下刑罚的人，免除前科报告义务”，但对于绝大部分被判处刑罚（无论刑罚轻重）的人来说，都必须在入伍、就业的时候，如实向有关单位报告自己曾受过刑事处罚，不得隐瞒。这不仅会给有犯罪前科人员打上负面评价“烙印”，而且会阻碍这些人顺利回归并正常融入社会，他们的家庭亦会因此遭受长期影响。另一个值得关注的问题是，对轻微刑事案件当事人进行羁押和判处监禁刑，会导致犯罪人员之间出现“交叉感染”，不少初犯、偶犯起初还怀有较深的悔罪心理，但是被判处监禁刑后，或因丧失生活自信、茫然自卑而“破罐子破摔”，或因受到其他罪犯的“交叉感染”，与其他前科人员产生心理共鸣，释放后很容易再次实施犯罪。如该院在办理刘某盗窃案中发现，刘某曾是某重点本科大学的一名在校学生，因盗窃同学财物于2011年8月被判处拘役四个月，并被学校开除。因有犯罪记录难以找到稳定工作，从此以打临工和偷盗维持生计，2014年、2016年、2018年在长沙市岳麓区、芙蓉区、望城区多地入户盗窃，先后三次被判处有期徒刑。长沙市检察院曾对2013年至2015年全市有犯罪前科人员再次犯罪问题开展专项调研，调研显示：2013年至2015年生效刑事裁判的被告人共25994人，其中有犯罪前科再犯罪人员共5828人，占裁判总数的22.4%。累犯共3419人，占裁判总数的13.2%，占再次犯罪人员总数的58.67%。二次犯罪的人员3935人，占再次犯罪人员总数的67.52%，三次犯罪的人员1893人，占再次犯罪人员总数的32.48%，且呈现出再次犯罪人员数量逐年上升，再犯罪人员年龄偏低等趋势。对轻微刑事案件的犯罪人一律入罪科刑是否妥当，是否有利于教育挽救犯罪人，值得思考。

（三）不起诉案件办理情况

长沙市望城区检察院近5年决定不起诉的人数及占比较为稳定，基本保持在年度审结案件总量的10%左右。不起诉案件中法定不起诉、附条件不起诉数量较少，且逐年降低。相对不起诉、存疑不起诉数量较多，其中相对不起诉数量占不起诉人员总量的3/4。但相对于起诉人数来说，不起诉数量占全部审结案件人员数量的比例总体偏低，即10名案件嫌疑人中最终有9人被提起公诉，只有1人被不起诉。此外，相对不起诉人数占比居多的情况，虽然体现了检察机关贯彻宽严相济刑事政策、促进社会和谐稳定的积极作为，但相比提起公诉的人员数量，特别是起诉后被判处缓刑、管制、单处罚金及免予刑事处罚等非监禁刑的数量，力度仍显不足。

三、不起诉权运行的现状分析

检察机关依法行使不起诉权，对于贯彻落实党和国家的刑事政策、实现惩罚犯罪和保障人权相统一、化解社会矛盾、维护社会稳定都发挥了重要作用。但仍存在不敢用、不愿用、不会用及不当适用等问题。

（一）顾虑过多“不敢用”

一是怕担责任。对于有被害人的案件，由于担心被害方不同意、不满意，进而引发矛盾、上访或舆情，往往将可以适用不起诉的案件一诉了之。二是怕影响关系。实践中往往考虑公安机关内部考核、乡镇街道综治维稳等因素，为维护良好关系，对可诉可不诉的案件提起公诉。三是怕考核质疑。以往检察系统内部对部分案件的不起訴率会设置一定的警戒指标，当地党委政府有时也会对检察机关不起诉率数值给予关注或过问，来自上级机关的考核和党委政府的问询，往往使得基层检察院在行使不起诉权时顾虑重重。而承办检察官在提出不起诉意见时也往往会被询问该案为什么要作不起诉，担心受到权力寻租质疑的心态也促使检察官宁可选择提起公诉，而这类案件起诉后往往被判处缓刑、管制甚至免予刑事处罚。

（二）程序繁琐“不愿用”

程序繁琐、工作量大的实际情况也是检察官不愿意使用不起诉权的一大原因。一起审查起诉案件如作不起诉的话，首先要制作详细完善的《公诉案件审查报告》，向科室负责人报告后提交员额检察官联席会议讨论，如联席会议同意不起诉意见，经报检委会办公室同意，再制作《提交检委会审查报告》，经检察委员会讨论同意后，最终作出不起诉决定。决定作出后还要制作检委会执行反馈材料，有被害人的案件还必须当面听取被害人意见并制作笔录。与此相对的是，如果案件提起公诉，则只需制作审查报告和起诉书，检察官自行决定即可，如该案适用认罪认罚从宽程序，相关文书还可简化，可谓省时、省力、省心。除此之外，检察机关内部考核对起诉案件与不起诉案件的考核标准基本一致，不起诉案件尽管文书多、流程繁、工作量大，但考核标准却与起诉案件相同，这也进一步加深了承办人对案件不起诉“费力不讨好”的印象，不愿用的思想普遍存在。

（三）就案办案“不会用”

一个时期以来，不论是外界还是检察机关本身，往往只将检察官看作是犯罪的追诉人，是刑事案件的“二传手”，重打击轻保护、重定罪轻量刑的理念仍然存在，可诉可不诉的倾向于诉、可宽可严的倾向于严的思想较为普遍，承办人不深入领会立法本意和政策精神，僵化套用犯罪构成要件，导致构罪就诉、机械办案，案件质效不佳。即使案件作出不起诉决定，承办人也往往是文书一发了之，没有考虑通过以案释法、公开宣告、职能延伸、综合治理等方式，达到办理一案教育一片、治理一方的效果。而由于法律宣传、配套监管等环节的缺失与不足，往往让群众产生只要赔偿和解被不起诉，就能“脱罪免责”，甚至是“花钱买刑”的错误印象，而这又会反过来进一步加深外界对检察机关行使不起诉权的质疑，形成恶性循环。

（四）担当不足“不当适用”

除了上述几类不愿适用不起诉权的情形外，实践中还存在少数检察官将本应当提起公诉的案件以事实不清、证据不足为由提交员额检察官联席会议或者检察委员会研究作存疑不起诉的情况。这种情况的存在，既有承办人审查不严、能力不足的原因，也有承办人担当不够、推卸责任的因素。值得注意的是，对于提交的拟作存疑不起诉案件，不论最终是决定起诉还是不起诉，都是由检察委员会作出决定，承办检察官本人此时已不承担处置责任，办案中是否存在审查不严、推卸责任、意见错误等失职问题，一般也不会受到追究问责，这不仅客观上助长了上述现象的产生，也与司法责任制的改革要求不符。另一个更应引起警觉的问题是，由于相对不起诉普遍缺少统一明确的指导意见和适用标准，这就使得案件诉与不诉存在较大的自由裁量空间;而实践中检察官又存在不敢用、不愿用不起诉权的倾向，结果可能出现相同罪名、同等情形的案件，有人过问、有人“关心”的案件被不起诉，无人问津、无人“关注”的案件被一诉了之的情况，这无疑为权力寻租提供了机会。如不给予重视，原本为维护司法公正而设置的不起诉权可能会异化为少数人牟取不正当利益的交易筹码和司法特权，进而严重损害司法公正和检察公信，甚至动摇检察权生存发展的根基。

四、合理适用不起诉权的对策建议

（一）理念先行，敢用善用不起诉权

张军检察长指出“所谓理念，就是指导、引领我们办好检察案件的思想、灵魂。对检察机关而言，就是习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，就是司法政策、检察政策。理念要与时俱进、常思常新。”[2]进入新时代，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面提出了内涵更丰富、标准更高的要求，检察机关如何合理、妥善行使公诉权，特别是不起诉权，已经成为摆在检察机关面前的一个不容回避的重要课题。身处新时代，面对新形势，检察机关应当坚决树立“以人民为中心”的思想，敢用、善用、合理适用不起诉权，坚持“疑罪从无”理念，树立“可诉可不诉的不诉”理念，通过依法、合理、有效行使不起诉权，化解社会矛盾，促进社会和谐，在推进新时代国家治理体系和治理能力现代化中体现检察机关的责任与担当。如在办理王某某等6人非法捕捞案中，长沙市望城区检察院秉持“谁破坏谁修复”的恢复性司法理念，要求6人购买4.2万尾鱼苗投放湘江，协助6人参加“绿色潇湘”环保组织，开展为期6个月的“守护湘江”公益服务，依法对6人作出不起诉决定。人民网、央视新闻等媒体进行专题报道。

（二）制度优化，合理适用不起诉权

一是完善适用标准。刑事诉讼法明确了五种不起诉的适用情形，但具体适用标准、操作流程目前仍缺少规范。对此，省、市检察院可以根据本地区实际，制定专门的指导性文件，对常见、多发罪名适用相对不起诉的案件统一标准、明确要求。二是优化考核机制。取消检察机关内部对于不起诉率等指标的不当考核，只要符合法律规定，即可适用不起诉。根据不起诉的适用类型、工作量大小、实施效果等设置相应的考核权重，引导检察人员敢用、愿用、会用不起诉权。三是规范工作流程。对不起诉案件的研究、决定、宣告、监管等环节制定实施细则，一方面在程序优化、文书简化方面做“减法”，为承办人减负，一方面在教育惩戒、内外监督方面做“加法”，提升质量效果。如长沙市望城区检察院制定《不起诉案件审查办理指导规程》（以下简称《指导规程》），规定由承办人负责案件实体审查，提出不起诉意见，成立不起诉审查办公室负责案件程序流转，惩戒措施的监督落实，公开审查、宣告的組织开展，通过“审执分离”“流程再造”，既为承办人减少工作量，提高了积极性，又使不起诉案件的教育惩戒措施、公开审查宣告落到实处。

（三）补足短板，完善不起诉配套措施

检察机关作出不起诉决定仅仅只是终结了刑事追诉程序，并非不起诉权行使的终点，更不代表被不起诉人从此“脱罪免责”。虽然刑事诉讼法和人民检察院刑事诉讼规则规定了检察机关对于不起诉案件可以根据不同情况对不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失;对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收违法所得的，检察机关应当提出检察意见，移送有关主管机关处理等七种“起诉替代措施”，但实践中配套措施不会用、不够用、用不好的情况仍然存在，成为制约不起诉权有效运行的一个短板。对此，长沙市望城区检察院施行的《指导规程》明确，案件作不起诉决定前，可以根据案件情况要求拟不起诉人在一定期限内履行包括具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失、向公益组织、公益基金捐赠款项、向社区村组、公益组织提供公益劳动、开展法制宣传教育等八项教育惩戒事项。如该院在办理刘某危险驾驶案中，刘某酒精检测含量为92.1毫克/100毫升，该院要求刘某具结悔过，在微信朋友圈中宣传醉酒驾驶的法律规定，参加交通安全执勤服务20小时，在刘某完成上述考察事项后，经公开审查同意后作出了不起诉决定。此外，该院对拟不起诉案件均委托司法部门开展社区调查，将犯罪嫌疑人的社会危险性和再犯罪风险作为决定不起诉的前置考察条件。

（四）内外监督，确保不起诉权依法运行

在提倡敢用善用、用足用好不起诉权的同时，更应当防止不起诉权的滥用和放纵。一是坚持法定监督。现行刑事诉讼法规定了三种不起诉权的监督制约机制，包括监察、公安机关的复议复核机制、被害人和被不起诉人的申诉机制以及被害人的自诉机制。对此检察机关应当主动接受、积极配合，对不起诉确实有误的依法及时纠正。二是完善内部监督。检委办、案管、检务督查等部门可以通过流程监控、案例评析、文书评选、考核奖惩等方式，监督检察官不断提高不起诉案件的质量和效果。三是接受人民监督。通过让人民群众参与、监督、评价，不断提升人民群众对不起诉权的参与度、对公正司法的获得感。长沙市望城区检察院对拟作不起诉的案件一律实行同步监督、公开审查。首先是承办人提出不起诉意见和考察要求后，将相关材料交不起诉审查办公室，不起诉审查办公室对拟不起诉人进行回访，询问其对案件审查认定的事实是否有异议、是否自愿接受考察条件、承办人是否依法文明规范办案等;其次对监督考察和社会调查符合条件的拟不起诉人，由不起诉审查办公室组织公开审查，公开审查小组由人民监督员、人大代表、政协委员、专家学者等组成（人数为3人以上单数）。承办人向公开审查小组报告案件审查认定、法律适用及不起诉理由，不起诉审查办公室报告教育惩戒考察和社会调查情况，公开审查小组同意不起诉意见的，承办人可作出不起诉决定并公开宣告，不再提交检委会研究;不同意不起诉意见的，承办人可以选择提交检委会研究或依法提起公诉，以人民群众看得见、摸得着、感受得到的方式，确保不起诉权的公正、高效、阳光运行。

注释：

[1]参见陈光中：《刑事诉讼中检察权的合理配置》，《人民检察》2015年第13期。

[2]张军：《关于检察工作的若干问题》，《刑事检察工作指导》2019年第1期。