王阳

摘要：近年来我国社会治理制度创新不断，但是各地实践探索却进入瓶颈期，遇到的共性阻碍有政府和社会组织自身可投入资源不足、社会治理的制度和规范尚未健全、社会组织参与社会治理的活力不足及大数据技术应用管理缺乏有力规范等。借鉴政府管理创新的结构主义理论，采用决策理论评估的方法，将社会治理机制创新纳入政府管理创新系统中，指出实现社会主体和社会治理结构的“新组合”是社会治理顶层设计的完善路径。建议尽快完善社会治理顶层设计，厘清各级政府的权责清单，加强政府社会治理能力建设，引导各方主体有序参与社会治理，推进依法行政和社会治理法制化，持续激发社会治理创新活力。

关键词：社会治理机制;创新;过程评价;政策建议;政府管理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2020.03.009

当前，我国社会主要矛盾发生深刻变化，从物质文化需要向美好生活需要变化，人民不仅对经济生活提出了更高要求，而且政治、文化、社会和生态方面的要求也越来越高。人民群众日益增强的权利诉求对社会治理提出了新要求。随着人民群众以待遇为主的诉求结构转向以权利为主，创新健全利益表达、利益协调、利益保护机制的任务更加紧迫。[1]与此同时，网络社会与大数据技术对社会治理的领域与方式也产生了颠覆性的影响。互联网尤其是移动互联网的快速普及，加深了线上线下的融合及交互联动，不仅在经济、政治、文化、社会、生态等多个领域渗透，还将分散的、零星的、小规模的利益群体联系起来，为社会治理提出了重大课题。

创新社会治理机制是社会治理现代化的题中之义，也是实现社会治理结构合理化、治理方式科学化、治理过程民主化的必由之路。当前，我国社会治理模式已经从政府的单向管理转向政府与社会的双向互动，从单纯的政府监管转向政府与社会的协同治理。[2]切实巩固和进一步深化社会治理机制创新，旨在充分地把握人民群众对美好生活的向往以及对生命财产安全的关切，更好地尊重人民群众参与社会事务管理的强烈愿望，平衡好活力与秩序的关系。

当前，加强和创新社会治理已经确立了明确的方向。习近平总书记指出，要加强社会治理制度建设，打造共建共治共享的社会治理格局。严格按照国家治理体系和治理能力现代化的总要求，社会治理理念思路、体制机制和手段方法不断有所创新，各地在完善社会治理体系、有效破解社会治理难题等方面也取得了更丰富的经验。然而，社会治理机制创新的内涵和属性是什么，在行政体制和制度建设上有哪些进展，进一步推进社会治理机制创新面临的制约和挑战何在，如何巩固并深化社会治理机制创新？对于上述疑问的系统探讨，有助于保持社会治理机制创新的源源动力。本篇论文在回顾和述评已有研究文献贡献的基础上，梳理社会治理五大领域推动创新的制度建设，挖掘广东、江苏、安徽等省社会治理机制创新的探索，重点回答前述疑问，从而面向新形势新要求，以不断提高社会治理水平为目标，就加强社会治理制度建设提出几点建议。

本篇论文共包含四个主要部分，具体安排如下：第一部分论述社会治理机制创新的理论依据和已有研究进展，第二部分总结五大领域社会治理创新的制度建设，第三部分探讨推进社会治理机制创新遇到的关键阻碍，第四部分提出政策建议。

一、理论依据和已有研究的述评

（一）政府管理创新的结构主义理论

社会治理机制创新并非是独立存在和运行的，而是伴随政府管理创新变革，在牵一发而动全身的系统变革中推动出来的。政府管理创新是一个具有层次结构的体系，社会治理结构是其中的一个层面。[3]社会治理创新的实现，一方面有赖于全面推进政府管理创新的“顶层刺激”，另一方面还需要同其他七个层面包括管理人员、方法与手段、运行机制、组织机构、行政体制、政治体制、政府管理的系统哲学和社会假设基础等的“关联性刺激”。根据这一理论，社会治理活力的进一步激发，社会治理结构的进一步多元化，其背后包含了更多的内涵：一是政府职能的转变，即由单一管制方式转到综合管理方式，由注重直接的行政干预过渡到间接的宏观管理，由经济建设型政府转向公共服务型政府。政府的关注也将从结果和效率转向创造出公共价值的目标。[4]二是管理人员素质进一步提高。三是管理方法、手段更加多元和高科技化。四是运行机制更多借用市场化的内容，治理机制强调政府与社会的合作和多元结构。五是组织机构更加精简，扁平化特征明显，效率进一步提高。六是行政体制的责权明晰，重视维护公共政策的开放性与包容性，保护社会主体，维护社会利益。

自组织模式是社会主体追求高层次自我实现的一个突出表现，也是治理过程中主体意识日益增强的一个重要特点。自组织是在政府管理创新不断深入发展下、在地区甚至是社区出现的一种模式。[5]建立在人际关系以及积极参与基础之上的共同体生活，是形成自组织的先决条件。自组织模式强调经济社会活动中各方利益主体、公共机构和行为者，建立一种协调机制，通过制度化的谈判达成共识，建立互信，协调行动。于是，治理成为相关利益主体纵向与横向的互动协商过程，前提是不同行为者的自主自治具有共同利益。在公共产品供给上，政府、市场和社会组织需要共同参与。自组织模式能够弥补政府调控和市场交换机制在效率和活力方面的不足，但是由于自组织之间需要在一个共同认可的规则下开展合作与竞争、选择开放与封闭、理清责任与协作关系，社会层面的矛盾多元化和系统复杂性，使得这个共同规则成为自组织本身所不能克服的难题。[6]因此，政府要建立合作治理结构，就要加强基层自制能力的培育，树立共同体的理念。

（二）已有研究述评和本研究的设计

从政策研究的角度审视，现有的研究文献就社会治理机制创新研究的贡献主要有四個：一是比较深入地论述了社会治理的定位、模式、发展趋向以及与国家治理、治理能力现代化的关系等，对社会治理机制创新的重要意义、作用和历史性价值做了丰富的阐释（如：俞可平，2014;[7]姜晓萍，2014;[8]关爽、郁建兴，2016[9]）。二是以社会治理各领域及治理过程中所依据的各方面制度为对象，开展的内容性、主体性、实施过程性及绩效和影响的研究，强调法治建设和完善制度体系对社会治理创新的重要作用（如：王名、蔡志鸿、王春婷，2014;[10]谢仁海，2017;[11]李晓燕，2018[12]）。三是从社会治理创新的主体展开研究，主体既包括各级政府、社会组织，也包括分城乡和分区域的主体，指出各类主体的能动性、创造力和经济贡献在社会治理创新中的表现和做法（如：王浦劬，2014;[13]刘伟，2016;[14]王才章，2017;[15]张蔚文、麻玉琦，2018[16]）。四是社会治理创新的方法论分析，包括治理工具和手段、治理行为、治理方式方法、治理途径等（如：杜永红，2017;[17]黄麟，2018;[18]孙元明，2018;[19]张丙宣，2019[20]）。已有的研究文献丰富，为下一步的研究提供了详实的素材和资料，是深化研究的必要支撑和基础。

按照熊彼特的创新理论，创新就是要建立一种新的生产函数，从而实现生产要素组合的重构。[21]借用熊彼特的创新理论，社会治理机制的创新就是要建立一种新的社会治理机制，从而把一种以前没有的关于社会主体、社会性要素和社会化条件的“新组合”引入到政府管理创新体系中，以推动政府管理整体创新的高度，来实现对社会主体和社会治理结构的“新组合”，继而更大地激发社会治理活力。这种“新组合”的目的是提高治理效率和增进公共利益。[22]我国社会治理机制创新具有制度创新与实践创新双路径并行、顶层设计与基层探索多主体协同的特点，但同时又显现出实践创新快于理论和制度建设、基层探索快于机制和政策谋划的特征。这就需要尽快将各地尤其是基层实践当中的共性和区域性的普遍问题上升为全国性的主要问题，从而推动主要制度建设。这就需要面向顶层设计提出具体化的建议。然而，现有的研究文献却未能充分做到这一点。本篇论文尝试弥补现有研究的空白，在对当前社会治理制度机制创新进行分析和评价的基础上，为新时期政府完善社会治理顶层设计、加强社会治理创新提出建设性的意见和建议。

由于社会治理机制创新关联多方主体，利益相关者众多，所以本篇论文将采用决策理论评估的方法，首先，吸收和分析全部利益相关者正式或潜在的目标，并形成可“提高治理效率和增进公共利益”的整体性目标;其次，运用描述性方法形成关于社会治理机制创新过程和结果的可靠和有效的信息;再次，将整体性目标作为衡量社会治理机制创新的标准，对两者进行比照，确定创新活动是否按照整体目标进行，以及未能充分实现的缘由;最后，提出化解障碍的政策建议。在完成本篇论文的过程中，课题组曾先后实地调研了解了广东、江苏、安徽等省社会治理机制创新的探索，组织了针对地方政府决策咨询系统人员和有关主管部门的集中访谈。各地的社会治理创新探索各有所长，但面临的问题也带有一定的普遍性。

二、五大领域社会治理创新的制度建设

打造社会治理新格局，实现社会治理现代化，是建设社会文明、促进社会和谐的必然要求。十八大以来，我国进行了一系列的社会治理制度创新，这些部署围绕实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动展开，旨在切实解决影响人民安居、社会安定的重点难点问题，塑造了我国特色党委、政府、社会力量多元共治的架构，着力维护社会和谐稳定，不断提高社会文明水平。

（一）正确处理人民内部矛盾的制度建设

正确处理人民内部矛盾尤其是涉及广大人民群众切身利益的矛盾，是保持社会安定团结良好局面的关键。在预防与化解社会矛盾及风险管理、诉求表达、权益保障、心理干预、矛盾调解等具体领域。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制。这既是科学决策的需要，也是有效预防风险和矛盾的治理需要。2014年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，强调通过加大保障和改善民生力度、提高科学民生决策水平、坚持依法办事等，从源头上预防和减少信访问题;通过健全诉求表达和办理方式、突出领导干部接访下放重点、完善联合接访、发挥法定诉求表达渠道作用等方式，进一步畅通和规范诉求表达渠道。特别强调健全重大决策社会稳定风险评估机制，建立健全冤假错案责任追究制度，严肃查处刑讯逼供、暴力取证、隐匿伪造证据等违法行为，要求自省级至乡镇（街道）级领导干部定期到信访接待场所接访，建立涉法涉诉信访依法终结制度，构成重要政策创新。此后，2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《信访工作责任制实施办法》，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”的工作原则，综合运用督查、考核、惩戒等措施，依法规范各级党政机关履行信访工作职责。

此外，劳动关系是最基本、最重要的社会关系之一，劳动关系是否和谐，事关经济发展与社会和谐。2015年3月，中共中央、国务院出台《关于构建和谐劳动关系的意见》，要求坚持正确处理改革发展稳定关系，坚持共建共享，调动劳动关系主体双方的积极性、主动性，推动企业和职工协商共事、机制共建、效益共创、利益共享，具体包括全面实行劳动合同制度、推行集体协商和集体合同制度、健全协调劳动关系三方机制等。

（二）健全公共安全体系的制度建设

公共安全体系包含安全生产、食品药品安全、防灾减灾救灾、网络信息安全等内容。在安全生产领域，2016年12月，中共中央、国务院出台《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，明确落实了地方党委和政府领导责任、部门监管责任、企业主体责任，着力推进依法治理和建立安全预防控制体系。强化预防治本，健全预警应急机制，加大监管执法力度，及时排查化解安全隐患。推动建立行业公共安全風险评估、化解和管控制度，确保行业发展与公共安全同步推进。针对近年来一些城市相继发生重特大生产安全事故，为全面提高城市安全保障水平，有效预防和坚决遏制重特大安全事故发生，中共中央办公厅、国务院办公厅于2018年1月印发了《关于推进城市安全发展的意见》。

防灾减灾救灾工作事关人民群众生命财产安全。2016年12月，中共中央、国务院发布《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》，要求努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，不断提升全社会的防灾减灾救灾能力。

当前，移动互联网安全威胁和风险日渐突出，并向经济、政治、文化、社会、生态等领域传导渗透。2017年1月，中办、国务院办公厅印发了《关于促进移动互联网健康有序发展的意见》，要求凝聚共识、防范风险、争取人心、保障安全、促进发展，维护用户合法权益，打击网络违法犯罪，全方位推进移动互联网健康有序发展。

（三）加快社会治安防控体系建设的制度建设

2015年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强社会治安防控体系建设的意见》，要求以确保公共安全、提升人民群众安全感和满意度为目标，以突出治安问题为导向，以信息化为引领，以基础建设为支撑，加强信息资源互通共享和深度应用，加快公共安全视频监控系统建设，健全点线面结合、网上网下结合、人防物防技防结合、打防管控结合的立体化社会治安防控体系，形成党委领导、政府主导、综合协调、各部门齐抓共管、社会力量积极参与的社会治安防控体系建设工作格局，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。作为跟进措施，2016年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》，严格落实各地党政主要负责同志是社会治安综合治理第一责任人的制度。

加快社会治安防控体系建设，着眼于提升整体效能，推进立体化、信息化，努力构建全方位的公共安全防控网络，坚决遏制严重刑事犯罪高发态势。统筹城市公共安全综合治理，努力实现城市安全运行。以“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”为目标，深入推进公共安全视频监控建设联网应用。依法打击和惩治黄赌毒黑拐骗等违法犯罪活动，组织开展扫黑除恶专项行动。

（四）加强社会心理服务体系建设的制度建设

党的十九大提出，要加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态。加强和改进思想政治工作，更加注重人文关怀和心理疏导。把社会主义核心价值观融入社会发展各方面，加强社会公德、职业公德、家庭美德、个人品德建设。弘扬科学精神，普及科学知识，开展移风易俗、弘扬时代新风行动，抵制腐朽落后文化侵蚀。推进诚信建设和志愿服务制度化，强化社会责任意识、规则意识、奉献意识。

社会主义核心价值观是社会主义法治建设的灵魂。2013年12月，中共中央办公厅印发《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》，要求区分层次和对象，加强分类指导，找准与人们思想的共鸣点、与群众利益的交汇点，要把践行社会主义核心价值观作为社会治理的重要内容，融入制度建设和治理工作中，要用法律的权威来增强人们培育和践行社会主义核心价值观的自觉性。为此，2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，推动社会主义核心价值观入法入规，强化社会治理的价值导向，实现公共政策和道德建设良性互动，使符合社会主义核心价值观的行为得到倡导和鼓励，违背社会主义核心价值观的行为受到制约和惩处。2018年5月，中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》，要求完善社会组织立法，加强道德领域突出问题专项立法，研究制定信用方面的法律，探索制定公民文明行为促进方面的法律制度。

信用管理是社会治理的基础。2016年9月，中共中央辦公厅、国务院办公厅印发了《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，加快推进失信被执行人跨部门协同监管和联合惩戒机制建设，营造向上向善、诚信互助的社会风尚。信息化是社会治理的有效手段。2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家信息化发展战略纲要》，提出深化电子政务在社会治安、基层综合服务管理、政民互动、信访受理方面的应用，提高社会治理能力。

（五）加强社区治理体系建设的制度建设

社区是党和政府联系、服务居民群众的“最后一公里”。基层是一切工作的落脚点，要加强社会建设，推动社会治理重心向基层下移。完善以基层党组织为核心、全社会共同参与的基层社会治理新格局。

城乡社区是社会治理的基本单元。2017年6月，中共中央、国务院发布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出要形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系。要求各省（自治区、直辖市）按照条块结合、以块为主的原则，制定区县职能部门、街道办事处（乡镇政府）在社区治理方面的权责清单;依法厘清街道办事处（乡镇政府）和基层群众性自治组织权责边界，明确基层群众性自治组织承担的社区工作事项清单以及协助政府的社区工作事项清单;上述社区工作事项之外的其他事项，街道办事处（乡镇政府）可通过向基层群众性自治组织等购买服务方式提供。建立街道办事处（乡镇政府）和基层群众性自治组织履职履约双向评价机制。

为解决群众实际困难，化解矛盾纠纷，维护社会和谐稳定，2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强城乡社区协商的意见》，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。特别是，针对当前中国农村社会正在发生深刻变化，农村基层社会治理面临许多新情况新问题，2017年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》，完善村民自治与多元主体参与有机结合的农村社区共建共享机制。加强农村社会治理，主动从源头化解农村社会矛盾，争取做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”。

三、推进社会治理机制创新遇到的关键阻碍

当前，各地社会治理实践探索进入瓶颈期，面临来自治理主体、制度机制、手段方法等多方面的难题。具体如下：

（一）政府和社会组织可投入资源不足

第一，各地对社会治理的重视程度还不够，很多干部对经济管理业务熟，对社会管理认识不足。从各省份政府发展研究中心或政府研究室的内部机构设置来看，部分省份尚未设置社会治理领域相关处室，即使有，其研究也更多集中在医疗卫生、社会保障等民生保障方面。考核力度小，只有安全生产等一票否决式的负面约束，造成地方干部缺乏动力，社会治理工作依赖于一把手的态度，人走政息时有出现。

第二，基层自治组织缺少开展自治活动的精力，去行政化任重道远。由于基层政府治理力量不足，就需要居委会协助开展工作，使得社区工作人员大部分时间在做行政报表，多数的社区治理工作是在管人。由于工资由财政拨付，工作成绩由街道考核，村（居）委员会工作人员自我和群众认知都是官员，疲于完成交办的任务，缺乏开展自治的动力和精力。

塑造高凝聚力、高包容性、高参与度的社会结构，要求实现政社良性互动和“一站式”服务。为此，应打破过去社区管理上部门条线分割、各管一块的模式，建立新的部门联动、会商协作、全科服务的工作机制。一是准确把握政府职能转变中各方面工作的内在联系，推进同一领域改革相互呼应、相互协调，统筹推进，实现顶层设计与基层探索良性互动。加强社会治理决策支持系统建设，提高对重大改革事项的综合研判和谋划能力，强化专业智库知识和能力支撑。二是完善激励和约束机制，充分调动政府机构、基层自治组织、社区和网格管理单元的积极性和主动性，强化责任意识、服务意识。推进政务公开与问责，确保政令畅通、落实有力。稳步解决基层工作队伍的人员身份编制、工作经费支持、考核评价机制等体制问题。三是充分利用现代信息技术手段，改革完善治理与服务模式。推进“互联网+政务”，提升信息传导和反馈效率。加强部门间信息资源的整合与共享，提高政府运用大数据、云计算、平台网络、移动技术进行社会宏观决策和微观服务管理的能力，提升社会治理智能化水平。

（三）引导各方主体有序参与社会治理

共建治理平台，共治基层事务，共享资源和福祉。合理引入社会和市场机制，支持和约束并举，引导社会力量积极参与公共事务管理和公共服务提供。一是在城乡社区建立基层事务民主议事、自主协调、听证评议的工作体系，建设固定协商场所、专业协商队伍、完善基层自治的制度规范、议事程序和决策机制，有效拓宽基层表达渠道，搭建权益维护平台。依托管理网格和信息技术，推动精细化治理，群众“家门口”问题用“家里人”方式协商解决。二是做强社区服务中心，做实基层管理网格。立足打造“便利生活圈”，按照便于管理、便于服务的原则，科学设定社区布局，完善服务中心辐射面。利用国有资本撬动社会资本和各方力量，为企业和社会组织进入城乡社区服务领域提供便利。提高网格事件处置协作水平，逐步将网上办公、线上服务、在线互动等功能植入网格，发挥好网格在民情采集、邻里互助、民主议事、矛盾沟通、纠纷调解中的第一关口作用。三是加快培育新型社会组织。推进社会组织管理制度改革，下放登记审批权限，简化审批环节。推动传统协会商会脱钩转型发展。建设社会组织培育孵化网络，加大财政扶持力度，拓宽政府采购社会公共服务的种类和范围。严格日常监管，实行专业化分级分类评估，引导示范社会组织更有序、更广泛地参与社会治理。

（四）推进依法行政和社会治理法制化

按照“法无授权不可为，法定职责必须为”的原则，全面推进法治政府建设。一是政府相关职能机构的设置、职能定位、权责清单、职能调整须经法定授权程序，依照法律规定来完成。对社会治理各项工作，逐步构建程序公开、标准公开、结果公开的行为规范，建立规范、透明、法治的监督问责机制。二是健全法律法规和配套政策体系。针对我国城乡社区治理发生的历史性变化，对《城市居民委员会组织法》《社会团体登记管理条例》等颁布时间较长的法律及时修订完善，对网络社会治理、新型社会组织等新情况新问题出台配套制度和政策，做到社会治理各方面工作有法可依，有规可循，执法有据。三是改进执法方式，理顺执法关系。进一步下沉工作重心，前移执法关口，规范执法行为。依托信息化指挥平台，有机整合职能相同相近的执法力量，解决执法中属地与条线、条线与条线之间的权力重叠和责任盲区问题。加强事前风险预警排查和事中事后监管，稳步推动市场机构和社会组织在健康有序的方式下服务社会、参与治理。

说明：本文系国家高端智库选题、中国宏观经济研究院2019年度重点课题《我国社会结构变化及社会治理创新研究》（A2019061023）的研究成果。

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