潘刚

现代农业发展，需要新的发展模式。2020年中央“一号文件”明确指出，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系。土地托管就是实现农业规模化生产的重要社会化模式之一。通过土地连片集中经营，实现土地集约化、规模化生产，提高农业生产效率，对于实现农业健康可持续发展具有重要意义。

一、土地托管的作用

（一）土地托管和土地流转概念厘清

土地托管是指部分不愿耕种或无能力耕种者把土地委托给第三方管理，并由其代为耕种管理的做法。土地流转是指土地转租者每年按约定给付流转土地的农户流转费用后，他们之间对于流转土地收益和管理之间就不再有其他关系，土地流转收入相对于土地托管来说要少很多。

（二）土地托管的主要模式

目前土地托管主要有以下几种模式：一是农户间自发托管;二是村集体统一托管;三是合作社参与土地托管;四是涉农企业、种养大户发起的土地托管。

（三）土地托管的作用分析

1.土地托管有效破解了农村种地难的问题

当前，农村劳动力短缺，农业种植成本日益提升，土地呈现细碎化特点，扩大家庭规模经营难以实现，农业副业化明显，土地托管正是适应社会经济发展形势催生的一种模式，有利于开辟农业适度规模经营的新路径，降低农业风险，创新涉农服务组织发展。

2.土地托管有利于重新整合农村资源

土地托管可以使农民得到急盼的服务，实现收入的增长，凝聚更多发展现代农业的资源。农民土地托管后可以放心地走出土地从事非农产业性经营，也可以在农业内部进一步分工，农村资源实现更高效率的重新配置。

3.土地托管有利于发展农业社会化大生产

从土地托管的基本走向看，由于广大农户有着对农业相关服务的迫切需求，土地托管可以对农产品生产过程进行统一管理，从而实现生产流程的标准化和农产品的标准化，增强农業的竞争力。

4.土地托管有利于农业生产节本增效

服务组织集中采购农业生产资料，集中连片开展农机作业，生产效率大大提高，农业生产成本大幅降低，提高了单产和农产品质量。如黑龙江桦南县接受全程托管项目的农户，每亩生产成本减少57.5%。

5.土地托管有利于实现农业绿色发展

土地托管支持服务组织为小农户开展深耕深松、统防统治、施用有机肥、秸秆还田等绿色生产，减少农药、化肥使用量，提高农产品质量，也减少了秸秆焚烧、农药使用不当等农业生产对环境的污染。

二、典型案例分析

黑龙江省桦南县明义乡团结村，2019年初，村委会结合村劳动力短缺、耕地撂荒现象严重的实际情况，村集体研究决定采取走农业产业化经营发展的路子，开展土地托管代耕种植模式，2019年团结村土地托管代耕面积为2250亩，全程托管给农民专业合作社，由合作社对土地进行耕作、播种、收割、销售等工作，农民在家可以通过网络直播看到土地经营隋况，享受“保姆式”服务。这一经营模式推出后，扩大了生产经营模式，降低了生产投入成本，提高了粮食单产和效益。集体代耕种植模式，以种植土豆为例，经测算，每亩增产2000公斤，亩均增收1000元左右。

三、当前农村土地托管存在的主要问题

（一）土地托管较为粗放。当前土地托管缺乏有序组织，没有专门的服务机构和平台，土地供求信息的滞后造成供需脱节，自发形成的托管双方没有履行必要手续，口头约定或并不规范的委托书使得土地托管处于低层次经营状态。

（二）农业基础设施薄弱。农田水利设施配套不到位，原来以家庭为单位的农业生产，土地规模小，对土地平整度、道路、水利等要求不高，托管后土地成方连片，对农业基础设施要求高，加大了土地托管成本。

（三）托管主体存在资金瓶颈。在托管服务过程中，需要大量的流动资金，特别是发展中、后期，随着托管规模的扩大，购买大型农机具需要一定的资金支持。桦南县做过测算，1000亩地从种到收的农机投入最少要60多万元。目前绝大部分土地确权完成登记但还没有颁证，不能进行抵押担保，因此对土地托管发展也会造成一定影响。

（四）土地托管总体规模较低。大部分农村人均耕地不多，农户承包地块分散、集中困难，个别农户思想认识落后，不愿托管或调换地块，这会影响整片土地的利用，加之部分地区尚未形成良好的土地托管运转机制，工作缺乏积极性。

（五）农户法律意识缺失。部分农户虽然签订了协议或合同，但看到土地产出效益提高后，要么涨钱、要么退地，由于缺乏有效的监督约束手段，农民单方面毁约使得土地托管被迫终止。

四、土地托管发展的对策建议

（一）加强对农村土地托管的重视。建议各级政府站在保障国家粮食安全的高度，提高对土地托管重要性的认识，加强对土地托管的服务和指导，加大对土地托管的宣传推介，营造良好的发展氛围。加强对土地托管主体的技术培训，强化科技和人才支撑。

（二）加大农业基础设施建设。鼓励托管主体全面参与集中育秧、粮食烘干、农机作业、预冷贮藏等配套服务设施建设，支持土地托管企业加快农业物联网、大数据、农村电子商务等信息化设施建设。

（三）加大资金扶持。各级财政应在支农资金中安排一定比例用于土地托管的发展，对托管主体给予一定补贴。金融部门应积极创新适合合作社的金融产品，给予信贷支持，提供各种低息贷款，解决合作社融资难问题。

（四）依托托管主体，提高农业社会化服务水平。重点培育托管主体提供“耕、种、收”等主要作业环节的社会化服务，尤其是对于种粮大户、家庭农场，既提高农机具利用率，还能降低经营风险，从而带动更多农户或经营主体发展现代农业。

（五）建立土地托管风险防范机制。托管土地收益实行市场化波动，地方财政建立农村土地托管风险基金，预防化解社会风险。加快建立农业保险体系，有效降低由于干旱、冰雹、暴雨、洪水等恶劣天气导致的气候性风险及火灾、虫灾等灾难性风险。

（作者系黑龙江省农业农村发展研究中心副研究员）

责任编辑/王沫