城市更新项目重大法律风险及对策研究

2020-06-01张璐

法制与社会 2020年10期

关键词城市更新项目法律风险拆迁重建

作者简介：张璐，广东金桥百信（黄埔）律师事务所。

中图分类号：D920.4 文獻标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.039

当前的城市更新项目方面的法律纠纷更多发生在拆迁重建方面，国家层面在这一方面尚且缺少统一执行的法律制度，地方法规政策也大多无法汇总统一。深圳曾经系统性的进行了政策更新，但是在拆迁重建方面的各种矛盾纠纷也没有得到根治。下文将主要从城市更新多种项目方面的法律风险进行归类研究。

一、城市更新项目中的法律风险简述

（一）立项阶段的风险

申报条件与改造意愿的不符合是在更新项目时所能遇到的第一道风险。如某一项目在申报之前便自行展开测绘规划工作，制作申报材料。这种方式难以在项目申报之前对相关条件进行梳理，很容易因为申报条件存在缺漏不能获批。在此项目中最终因为改造用地的合法面积比重不符合当地的规定要求，导致申报计划没能得到审批。改造意愿则来自于当地产权人对于申报主体签署具体的改造委托书，这才能够让申报主体进行立项工作。但是当业主因为种种的顾虑不能签订申报委托书的时候，更多的是担心被委托书中的隐藏条款或者表述不清的条款所侵害权益，对自身的具体权益受到侵害[1]。

开发商进行城市更新项目的承接更多的是为了其中的商业利益，当前拆迁高补偿款的现状导致了开发商需要从改造后的项目之中获取更多的利润空间，但是此类利润空间取决于容积率，容积率过高会有审批风险与法律风险存在，所以商业利润的实现有赖于开发商选取地块指标的评估与对当地土地政策的熟悉度。如非农用建设地与商用住地的规划建设等。

（二）核查规划的风险

核查规划阶段首先面对的风险为对单元规划的异议，项目规划完成后的公示阶段很多情况下会出现异议，从而影响到审批进程。单元规划也联系到各种技术指标与方案项目的各种审批流程时间，通过的时间越早，就越能够给业主带来更多的利益，但是公示阶段越多的意义越能够增大审批通过的难度，造成项目风险。

规划阶段的风险最终会反映到政府审批的风险之中，当更新地块法定内容时的调整细化，单元规划的相关要求也要在法定内容框架之内进行拟定，一旦其中存在疑点，就会面临着大量的审批手续。但开发商在利润的驱使之下经常会试图改变法定的强制性内容，这在所有的城市更新项目之中都有存在，项目审批难度就会大大加深。如果项目在深圳，依据当地《城市更新办法实施细则》等有关规定，审批流程控制在一年之内，一旦因为审批难度的增加而被清理出城市更新项目之中，便存在有相当大的后续收尾问题[2]。

（三）拆迁协议的风险

拆迁协议之中最常见的为被搬迁人的确认出现问题。如果申报人本身具有《房地产证》等产权证件，出现产权争议的可能性较小。但是在很多法律实践之中申报人并没有拥有明确的房屋产权，在明晰产权关系以及补偿条款还有日后新分配房屋的产权登记方面都会带来一系列的法律纠纷，甚至会影响整个更新项目的进程。

在拆迁补偿协议之中，其从拟定、审核、签署之中都带有相当的法律风险。补偿协议是最为重要的法律文件，补偿协议的不能够及时有效的签署就会面临着灾难性的法律后果。例如当签约双方的授权文件存在问题，业主临时拒绝签署;责任条款设置不当或存在隐患，业主拒绝履行合同或提出索赔等[3]。

在进行谈判协商时，钉子户的问题层出不穷，有些项目之中个别人拒绝签署已有协议时，整个改造项目进度就会遭受到严重的拖延。其要求为个人完全拒绝谈判、高额不合理赔偿等。实践中总是最后百分之三的产权人需要一年到三年的长期谈判。在面对所有城市更新项目的各种钉子户、钉子单位机构等问题时妥协是对其它已经签署协议的履行人不公平，会引起更大的法律纠纷;长期不能取得谈判进度也会使得城市更新项目无法进行，最终被政府收回城建计划。最为现实的情况是，当少数产权人最终取得了胜利，开发商无法进行项目，最终宣告项目流产几乎无可避免，前期所有投资的人力物力就等同浪费，反而还需要对产权人进行赔偿。

（四）建设回迁的风险

如拆除原有设施、建筑物时原有产权人在期限内拒绝搬迁与结清费用等，在办理房地产权证注销手续时无法提供委托书、产权证明文件与声明书等，在项目建设周期内，开发商无法对产权人提供临时的安置补助等情况。

这些情况一方面会面临着工期的拖延，致使项目计划无法顺利的通过审核手续，最终有着项目临时流产的可能;另一方面当项目陷入僵局，开发商可能会对拆迁协议中原产权人或原产权集体出现无法履约的现象，最终会面临着集体索赔或是临时解约的风险。

二、城市更新项目法律风险对策研究

（一）立项阶段风险防范

如果面临的是建筑改造方面的城市更新项目，以广州市既有历史街区微改造项目为例，业主的种种顾虑是还是来源于业主对于城市更新的相关政策缺乏了解。广州市在2016年发布了《广州市历史文化名城保护条例》等政策文件，所以在历史街区微改造立项阶段需要对项目之中的申报主体与实施主体对业主们召开大会进行讲解，对法律文书和相关政策进行充分沟通。需要在沟通过程中让业主明白委托书是业主同意进行城市更新项目的依据，不是规划书，也不是协议书，不会对业主的具体权利产生影响。尤其是要让业主们了解委托书是由相关部门拟定的法律文书，申报主体并不意味着是最后的实施主体，拆迁协议则是需要业主后续与开发商进行商谈统一签订。对于企业或机关拆迁更新，则需要对当地的非农用建筑地、工业地块的相关当地规定细则进行双方会商，确保不会在立项阶段获取不明确的重要信息。

（二）规划核查阶段风险防范

开发商在城市更新项目进行规划核查时，应当建立一个沟通的渠道或平台。面对居民城市更新项目如改变既有建筑或用地用途时，广州市早在2017年就发布了《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》，依照条例在进行如厂房改造等产业转型项目时，应当与业主进行规划方案方向的实时交流，最好能够提供多套建设方案让业主互相比较，在公示之前就与业主们进行多次的公开商谈，将规划一五一十的讲解给业主，直到业主们对规划已经基本没有了异议，这时再进行规划公示才能够降低异议出现从而拖慢审批进度的风险。

开发商在面对城建更新项目的单元规划工作之前最好能够委托具有丰厚经验的设计单位，参考当地的城建更新项目规划方法，结合当地的规定与政策从而平衡各方的利益，与国土规划单位及时进行沟通，减少审批方面的功能性风险。

（三）拆迁协议风险防范

其实不只是在拆迁协议方面，从立项到审核都带有权属人的确认问题，同样以广州市旧城改造项目为例，项目建设之中如何确认实施主体的确对项目部带来了相当的困扰。在项目实践之中能够利用各种合法手段例如司法机关确认、资料核查与第三方调查声明等方式对主体的实际权利人进行研判。广州市改造项目最终的解决方案包括在对房产进行核算时，要在是否有红色或绿色的《房地产证》、房产未登记、违章建筑等情况。当存在红色《房地产证》之下，仍然存在登记人的现实状况如死亡、失踪、离婚等复杂情况。同样还有登记人是境外人士、权利人为未成年人等等复杂的情况。所以找出真正的实际权利人是防范协议风险的第一步[4]。

拆迁协议本身就具有法律风险，所以开发商对拆迁协议中的每一条细则都研究敲定仔细，同时应当要对现实情况进行反复论证，要严格遵守法律，建立严密的条款，从实践经验之中的法律风险确定风险防控条款。例如陕西某开发商为了贪图利润在文书内设置了违反相关法律的补偿条款，最终被业主发现从而诉诸于法律，使得整个项目最终下马，开发商也随之破产。在协议定稿之后对于签订人的资格审查要极为缜密，从而确保整个签署过程的合法性和有效性。对于协议原则上不得修改，修改也应当诉诸于打印文件，而绝不能进行手动修改，以防在后期的法律事务之中留下漏洞。同时要确立修改流程不会对后续项目的展开造成障碍。

（四）建设回迁风险防范

当开发商应当在协议文书之中明确确立搬迁期限，并且在期限截止前张贴提醒公告，并且能够时刻确认缴费清理状况。另一方面在尚未搬迁之前就应当将该处产权的抵押租赁关系等进行厘清，明确延时搬迁的违约金。对于不配合的原产权人，应当及时提起仲裁或诉讼，提请强制执行。

对于委托书、声明书、证明书等法律文件的真伪需要及时辨别，证实之后需要及时归档。在搬迁协议的签署之中也需要对暂时性补偿、误工赔偿标准等进行界定和明确，但是不能将解约权利归于原产权人，以防后续的法律和执行风险。