关键词 公共设施 致人损害 责任承担

作者简介：周倩，上海市松江区人民法院法官助理，研究方向：民商法学。

中图分类号：D920.4                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.028

当前社会经济迅猛发展，公共设施致人损害的情形愈来愈多。然这是一个学派争鸣的课题，尤其是对责任性质、赔偿依据等问题，理论界与实务界、公法领域与私法领域都各执一词。笔者的观点是，根据当前我国法律规定，公共设施致人损害的赔偿责任的法律关系应由民法进行调整，其设置人或管理人承担赔偿责任的理论基础是民法上的安全保障义务，最终应根据过错推定原则，结合其抗辩原因，违反安全保障义务的行为与损害后果之间的因果关系对其赔偿责任进行认定。

一、公共设施致人损害赔偿应由民法进行调整

（一）公共设施致人损害的概念

公共设施是指国家设置和管理的供公众免费使用或用以公用的设施，其设置和管理目的应是为了公共目的， 例如道路、河堤、港口、桥梁、通讯设施等。

公共设施致人损害具备两种情形，即设置瑕疵和管理瑕疵：前者是指设施本身的瑕疵，例如桥体质量及其不合格导致大桥坍塌，原因来自于该设施的所有者、施工者或建造者，甚至是设计者;后者是指设施管理上的瑕疵，例如因未得到完善的维护、保护，或是修缮检修不力等使该公共设施失去通常应具备的安全性。

（二）公共设施致人损害的立法现状

绝大多数国家认为公共设施致人损害赔偿的法律关系应由国家赔偿法律关系调整，但我国并非如此，1995年正式实施与2010年最新修订的《国家赔偿法》都未涉及公共设施致害赔偿的相关规定，但全国人大法工委在《国家赔偿法》草案中作出说明，指出公共设施因设置管理问题产生的损害赔偿不属于国家赔偿，受损害一方可遵循民法相关规定寻求救济。 也就是说，根据当前我国法律规定，公共设施致人损害请求赔偿的法律关系不属于《国家赔偿法》调整范围，应纳入民法范畴、适用民法规定。《民法通则》第121条规定了国家机关或国家机关工作人员可以作为平等主体的一方参与民事诉讼。 《民法通则》第126条规定了建筑物、搁置物、悬挂物的所有人或管理人是因倒塌、脱落、坠落造成他人损害的赔偿责任主体，除非其可证明自己没有过错。 而《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《人身损害解释》）第16条对《民法通则》第126规定进行了细化，规定了所有人或者管理人是以下三种情形的赔偿责任主体，除非其可证明自己没有过错，包括道路、桥梁、隧道等人工建造的构筑物因维护、管理瑕疵致人损害的，堆放物品滚落、滑落或者堆放物倒塌致人损害的，树木倾折、折断或者果实坠落致人损害的等。这其中与公共设施致人损害有关的应是道路、桥梁、隧道等构筑物情形，此类情形下，因设计、施工缺陷造成的损害，除了所有人、管理人需承担赔偿责任外，设计和施工者也需连带承担赔偿责任。上述这条规定也成为有关公共设施致人损害赔偿责任最为直接的规定。可见，从原则上说，公共设施致人损害的赔偿义务主体是该设施的设置或管理机关，受害人应向公共设施的设置人或管理人请求赔偿。

二、公共设施设置人或管理人承担赔偿责任的理论基础是安全保障义务

公共设施设置人或管理人承担赔偿责任的法理基础是其对安全保障义务的违反。

（一）安全保障义务的理论依据

关于安全保障义务，学者们的表述略有差别，但其实质内容是一致的，是指在社会生活过程中，因接触或交往对他人引发一定危险的人，对危险应尽到合理的注意，采取必要的措施防止危害的发生，在危险发生后应采取必要的措施阻止损害的扩大。

安全保障义务的理论依据主要有以下三点：一是危险控制理论，是指安全保障义务人与他人相比对所在场所的危险具有更高的控制力，表现为他最能够了解整个场所的情况，最能够预见可能发生的危险，也最有可能采取必要措施防止危害的发生或阻止损害的扩大，所以，他应当承担安全保障义务。二是经济分析理论，由安全保障义务人来防止和减轻危险的发生，成本最低，安全保障義务人应当承担一定的安全保障义务以节约社会经济成本。三是收益与风险相一致理论，当安全保障义务人从事的是营利性活动，因他们能够从中获益，故会被课以制止危险的安全保障义务，当然，这一理论具有一定的局限性，因为有危险性的活动并不当然带来经济利益。

（二）安全保障义务的法律性质

对于安全保障义务的法律性质，在理论界存在较大争议，主要包括两种学说，即附随义务说和法定义务说。

附随义务说以诚实信用原则为依据，是指没有法律规定，且没有当事人约定的情形下，为了实现合同目的、维护对方当事人权益，依据合同的性质、目的和交易习惯而确定下来且不受特定合同类型限制的义务，义务人违反该安全保障义务即构成对合同义务的违反，产生违约责任，如告知义务、照顾义务、说明义务、保密义务、忠实义务等。

法定义务说也即注意义务说，我国法律框架下的安全保障义务，类似于德国法上的一般安全注意义务、英美法上的注意义务，指行为人为防止给他人的人身或财产造成损害，需尽到合理的注意义务，如果违反这一义务，则构成过失侵权责任，其来源包括法律、习惯以及理性人的谨慎注意。我国当前有相当一部分法律法规对安全保障义务作出了明确规定，例如《侵权责任法》《消费者权益保护法》《公路法》《铁路法》《娱乐场所管理条例》《旅馆业治安管理办法》等等。

对此，最高人民法院认为，安全保障义务的性质原则上应是侵权责任，但若当事人对此作出约定，那么就应以当事人约定为准，这里的约定可以是对法规未规定的内容作出的约定，也可以是比法规规定标准更高的约定。也就是说，违反安全保障义务原则上属于侵权责任，但并不因此排除适用违约责任的情形，以给予当事人更为周全的保護。

（三）公共设施设置人或管理人具有安全保障义务的法理分析

公共设施设置人或管理人并不是我国法律明确规定的安全保障义务主体，但无论从理论依据方面还是法律性质方面分析，均可得出其须承担安全保障义务的结论。

1.从理论依据方面分析

安全保障义务的理论依据主要包括三个方面，对公共设施设置人和管理人来说，他们并未从管理活动中直接获益，故应适用危险控制理论和经济分析理论：一方面，公共设施设置人或管理人对该设施具备控制力，应当预见公共设施可能发生的危险，并采取必要的措施防止或减轻损害的发生;另一方面，将安全保障义务赋予他们也更符合社会经济学。

2.从法律性质方面分析

（1）附随义务角度，可通过卢梭《社会契约论》中的公共契约设想作出广义理解，公共设施设置人或管理人与人民群众形成公共契约关系，一方面，他们通过公共设施为人们提供公共服务，另一方面，他们也有义务保障接受公共服务的人们的安全，如若违反，则构成违约责任，请求权基础就是这一公共契约关系，这也是一种延伸性的附随合同义务。同时，公共设施设置人或管理人在民法领域有义务遵循诚实信用这一帝王条款，履行安全保障义务。

（2）法定义务角度，可将公共设施设置人或管理人的安全保障义务理解为它的一项注意义务，其来源应是理性人的谨慎注意，即一个善良、理智、谨慎之人按照合理的注意标准采取的安全保障措施。合理的注意标准应当是指理性人为避免明显或可能预见的时间而采取的通常的措施，而对于防范发生可能性极小或完全不可预见的事件，合理注意不应囊括在内。然而，惯常的预防措施又不完全等同于合理注意，除依据法律明确或笼统的规定外，是否尽了安全保障义务还应根据当时当地的具体情形加以认定。

综上所述，公共设施设置人或管理人须承担安全保障义务，在违反安全保障义务的情形下，需对公共设置致人损害的后果承担责任。

三、公共设施致人损害的责任承担

（一）归责原则

根据《人身损害解释》第16条的规定，公共设施致人损害的赔偿原则应是过错推定原则，只要受害人证明其受到损害且公共设施设置人或管理人未尽义务，就可直接推定有过错。公共设施设置人或管理人则承担举证倒置责任，须举证证明自己尽到了合理的注意义务，或是另有抗辩原因，才能够推翻过错推定。

（二）抗辩原因

公共设施致人损害的抗辩原因可以有以下几个方面：

一是受害人过错。《民法通则》第131条规定了受害人的过错可以减轻侵害人的民事责任。 这里应分情况分析：若受害人的过错是故意的，则当然可以减轻公共设施设置人或管理人的责任，若受害人的过错是过失，则需要酌定考虑。

二是不可抗力。《民法通则》第107条规定了不可抗力可作为免责事由，例如地震、山体滑坡等致使公共设施致人损害，则可以作为免责事由。

三是第三人过错。第三人过错可以作为公共设施致人损害的抗辩原因，例如第三人故意损坏公共设施致人损害等。

四是公共设施设置人或管理人尽到了合理的注意义务。这主要表现为设置防护设施或警示标志，同时也要区分不同情形分析：在人员非常密集的场所，例如超市门口、繁华大街，即便设置了防护设施和警示标志，也不必然证明其尽到了合理的注意义务;而在非公共场合或偏远地区，一个善良之人能非常容易看到这些防护设施和警示标志，可以认为其尽到了合理的注意义务。同时，即便公共设施设置人或管理人能够证明自己尽到了合理的注意义务，也不当然免责，因为公民相对于公共设施设置人或管理人而言属于弱势群体，应获得倾斜保护。

（三）赔偿范围

公共设施设置人或管理人赔偿范围的确定，应当考虑行为与后果之间的因果关系，即，公共设施设置人或管理人违反安全保障义务的行为与受害人的损害后果之间的因果关系达到了什么程度：如果公共设施设置人或管理人的安全保障义务与损害结果之间存在必然联系，即若其未履行安全保障义务必然导致损害结果发生，则须承担全部损害的赔偿责任;如果公共设施设置人或管理人的安全保障义务与损害结果之间的联系并非充分必要，即还有其他原因导致损害结果发生，则须根据不同原因力对损害后果产生的作用大小来确定责任份额。

注释：

马怀德.国家赔偿法[M].中国政法大学出版社，2007年版，第56页.

全国人大法工委在《国家赔偿法》草案中作出如下说明：“桥梁、道路等公共营造物，因设置管理欠缺发生的赔偿问题不属于违法行使职权的问题，不纳入国家赔偿的范围，受害人可以依照民法通则的有关规定，向负责管理的企业、事业单位请求赔偿。”

《民法通则》第121条规定：“国家机关或国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”

《民法通则》第126条规定：“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外。”

杨垠红.侵权法上作为安全保障义务之研究[M].法律出版社，2008年版，第40页.

王俊英.论安全保障义务及其限度[J].河北法学，2008，26（10），第199页.

《民法通则》第131条规定：“受害人对于损害的发生也有过错的，可以减轻侵害人的民事责任。”