高和荣

(厦门大学 公共事务学院，厦门 361005)

民生保障是一个内涵极为丰富的范畴，用来描述整个社会的生活状态，揭示民众的生活水平，体现着社会的治理成效，因而是浸润着治理理念及治理方略的范畴。忽视了治理视角、遮蔽了治理功能，民生将混同于社会保障概念。民生保障在具体实践中发展出多种模式与类型，表现为不同的内容及形式，实现各自的任务与目标。根据责任负担大小、保障水平高低以及民众需求差异等维度，可以把民生保障划分为托底型、基本型、改善型以及富裕型等四种模式类型，这些类型的内涵及外延、责任与待遇以及实现的方式与途径等差异很大。其中，托底型民生是整个民生保障体系中最为基础的一环，贯穿于人类民生保障事业发展的始终，在任何一个阶段乃至全部历史阶段都处于基础性地位，也是最为基本的民生保障模式和类型，具有根本性与前提性属性和特征，依据守住民众基本生活的底线原则所建立起来的托底型民生政策已经成为国家治理体系与治理能力现代化的重要抓手，体现着民生保障范畴及其实践活动的逻辑与历史的一致性。

一、托底型民生的内涵

托底是人类得以生活、社会得以存续的前提与保证。从民生角度看，托底意味着守护民众生存的底线，让他们的生活得以保底。低于底线甚至无底必将导致民众难以生活在这个社会中，个人将无法结合成群体及社会，更遑论组成民族和国家。因此，民生托底就是要守住民众最基本生活的底线，保障好民众最起码的至少是最低的生活需求，守底和保底构成一切社会寻求并评判统治合法性的重要尺度，也是国家与社会治理的重要抓手。托底型民生因而贯穿于一切社会发展过程中，是民生之基、治国之本，在整个民生体系乃至整个治理体系中处于基础性地位。托底型民生由此就成为现代社会保障体系的源头，进而成为其有机组成部分，世界各国建立社会保障体系无不始于托底型民生，并逐步扩大保障对象与范围，提高保障待遇和标准，强化保障责任与担当，进而建成较为完备的社会保障体系；各国社会保障待遇标准无论多高，无一不包含托底型民生。

首先，托底型民生是生活在社会中的每一个生命个体最基本的、因而是不可替代的权利，是作为生物个体所拥有的不可让渡的权利，它着重解决民众最基本的生存问题，成为生存权的基础与先决条件。如果民众连最基本的生活都得不到保证，民众就无法存活在这个社会上，那么生存权的其他方面乃至人的其他一切权利均没有任何存在的价值，自然也就无法体现生存权本身。因此，保障民众最基本生存问题、体现生存权的托底型民生就具有先在性、不可替代性与无法否定性，它是个体生命延续的制度化保证与社会性条件，是个体开展社会化活动的前提，也就是马克思所说的一切人类生存和一切历史的“第一个前提”，这就是：“人们为了能创造历史，必须能够生活，但是为了生活，首先就需要衣、食、住以及其他东西。”(1)《马克思恩格斯选集》，第1卷，北京：人民出版社，1995年版，第79页。离开了生存尤其是最基本的生存，民众的生计甚至连生命都无法得到保证，他们就不可能进行正常的社会活动。所以，托底型民生在整个民生保障体系中处于首要地位，其任务是为民众提供必要的食物、健康及安全，以保障民众最基本的生计，让他们能够存活下来。不仅如此，托底型民生还要从制度设计上保证所有其他群体或个体的获得权利，以备其不时之需。也就是说，托底型民生不仅满足于当下、应给予帮助的群体或个体，使其获得最基本的生活资料，而且也要充分考虑到处于救助边缘的那些群体的最基本需求，从而体现为“权利的一致性”(科尔奈和翁笙和，2003)。

其次，托底型民生是国家对民众最基本生计的责任担当。作为关系到社会存续的托底型民生，其责任担当在不同的历史时期有不同的表征。国家产生以前，民众生计托底主要由家庭以及由此拓展开来的家族或宗族承担，其他社会成员提供志愿性、互助性甚至是互惠性帮助。国家产生后，统治者不仅把托底型民生当其泽被四海的体现，也把它当作治理国家的手段与方式，“保民”成为“国家与社会治理体系的一部分”(高和荣，2019)。解决好托底有助于长治久安，而托不住底则容易引发社会动荡不安，民众甚至揭竿而起。当然，物质生产力不发达条件下，这种托底主要侧重于灾荒或瘟疫时的临时救济，救济对象少，救济范围小，救济标准低。但这样的救济客观上起到了托底与稳定社会功能。进入到现代社会，托底型民生保障被作为民众部分权利让渡国家之后的必要补偿，也是统治者取得统治合法性的社会及民意基础，因而成为政府不可回避的底线责任。托底型民生由此成为国家治理的手段与方式，各个国家的政府无一不强化托底型民生制度供给，开展托底型民生保障制度建设，托底特别是与时俱进式的托底成为所有民生项目的优先政策选项，担负起托底任务成了政府的责任底线与责任义务。如果连托底都无法保障，这样的政府、这样的国家迟早会被民众所抛弃。

再次，托底型民生侧重于解决最基本生活所需要的民生项目。需要是个体开展社会互动的前提，构成人类社会发展的驱动力，也是我们制定经济社会政策的重要依据。人的需要类型很多，不仅有“中间需要”更有“基本需要”，这个“基本需要”又涉及到“健康”、“自主”等维度(多亚尔和高夫，2008)，每个维度又涉及到很多层面，由此构成了需要的集合体。托底型民生就是要关注并着力解决这些众多需要中的最基本需要，尤其抓住与民众生存息息相关的那些需要类型，如切实解决与最基本生存需要相关的衣、食、住、行等生活资料的供应以及年老、疾病特别是突发性不明原因传染病等最基本需求，这些生存与健康项目构成人类赖以生存和繁衍的基础和必要条件，如果得不到满足甚至连最低程度都得不到满足，那么人将无法生存下去。在生存风险日益增多、社会保障与社会福利项目逐步完善的现代社会里，托底型民生所关注的民生项目主要体现在能够解决民众最基本生活需要的物质生活、基本教育、传染病救助、住房及灾害救助等项目。也就是说，涵盖民众最基本生存需要的各类项目必须齐全，能够对应到最基本生存所需要的各个类别以及全部类别。否则，一旦项目不全就会顾此失彼，仍然做不到应托尽托、全部托底。

最后，托底型民生侧重于保障民众最基本的生活。民生项目永恒地存在，而民众的基本生活需求以及由此形成的民生待遇及民生标准则是历史性地变化，不同的经济发展水平、不同的生活消费水平特别是不同时代的生活成本有所不同，因而表现为民生待遇水平的差异性与变动性。作为维系社会存续关键因素的托底型民生要与它所在社会的民众生活需求及生活水平相适应，其待遇水平应该以保障民众最基本的生存需要为宜，确保民众能够存活在这个社会上，为自身的生存与发展累积生命资源及提供生活保障。所以，这样的待遇标准不能像匮乏型社会那样仅仅聚焦于单一项目的托底，仅仅满足维持生命的食物救助，也就是说，托底标准不能过低，项目不能过于单一，过低及过少解决不了民众最基本的生活需求问题，根本“托不了底”。当然，随着生产力的发展、生活水平的提高以及民生保障项目的齐全，所“托”的“底”本身也处于变动之中，它所代表的标准也会适当提高，能够涵盖到人的日常生活的多个方面，实现从最初的单一项目托底向最基本生活的全面托住，从最初的生命维系托底向现在的衣食住行、教育医疗卫生等日常生活给予的最基本保障；由原来的常态性项目托底到现在的常态性与突发性或应急性项目均覆盖的托底。不过，托底的标准不能太高，也不宜太高，否则不仅增加社会运行成本，还会引发新的社会矛盾与社会问题。总之，托底型民生坚持标准和待遇兜底，保障所有人员最基本的生活，以维护社会长治久安。

二、托底型民生标准的划分

从个体角度来看，用来描述满足民众个体生理机能最基本需要的托底型民生，涉及到保障作为自然人维持生命的必需以及作为社会人存活在这个社会上最起码的需要两个部分，是个人通过自己的努力仍然无法解决自身生存问题后国家及社会给予的必要帮助；从社会层面上看，体现整个社会生活状态及生活水准的托底型民生是维持社会有机体正常运行、避免社会动荡不安甚至瓦解的必要性项目组合，在最低层次上形成维系社会正常运行的民生项目体系。因此，这样的需要不仅是维持个体最基本生活的食物供给，涉及到最基本的疾病治疗、居住及教育需求等，还涉及到整个社会的突发性不明原因传染病等在内的灾害救济以及其他临时救济项目。所以，托底型民生既是个人最基本生活所需的总和，也是社会正常运行的必须。

实际上，民生项目的设计、民生类型的划分本质上是一个待遇及标准确定问题，待遇及标准就成了区分不同民生类型的主要标志和重要指标。不同的民生类型有不同的待遇标准，托底型民生的待遇标准就其实质而言主要在于保底、托底，通过保底和托底能够保障民众的生存，守住社会运行的底线。在传统社会里，托底型民生更多地体现在各种临时性的灾害救济，而到了现代社会，它不仅包括社会救助，也包括最低生活保障线或贫困线标准，还包括所有能够解决民众最基本生活需要的措施。所以，托底型民生是一个整体性、综合性概念，是民生项目的组合而非单一民生项目的供给，尽管它不是去解决民众的基本生活需求，更不是满足其体面生活的需求。就解决最基本生活需求这个任务而言，通常有以下三个测量维度：

一是托底型民生标准与各地职工平均工资相挂钩。发达国家把生活救助当成托底的依据，生活救助标准构成了他们的托底型民生依据。由于他们的城市化水平很高，这些国家的托底型民生支出选择与工资水平相挂钩，通常为各国职工平均工资的20%—35%之间(王德文，2015)。其中，欧洲福利国家以及日本等国更高些，有的超过职工平均工资的40%，加上这些国家的职工平均工资水平较高，因而其待遇水平已经超过了底线本身，甚至达到了保基本水平，不仅失去了托底的意义与价值，而且还带来了新的社会矛盾。就我国来说，全国各地职工平均工资大多以国有企业或规模以上企业职工税前平均工资计算，还把单位缴交的“五险二金”纳入其中，加上平均工资的分母只计算正在就业的职工而不包括老人、小孩等其他非就业人员，因而平均工资水平总体很高，如果简单地借用发达国家的占比会产生标准过高问题。这表明，我国的托底型民生标准不宜简单地与工资水平相挂钩。另外，工资只反映个人的收入情况，而托底型民生更多地涉及到消费支出情况，而消费与各地物价水平等最基本生活成本有关。从这个角度看，托底型民生标准不宜与工资收入简单地挂钩。

二是托底型民生与最低生活保障标准密切相关。托底型民生标准是否合理关系到这项民生制度的实施以及民生目标的顺利实现，如果标准过高，则会加重政府的负担，有悖于托底型民生制度的设立初衷。因此，托底型民生标准与我国最低生活保障制度有一定的关系。最低生活保障是政府给予人均收入低于某一标准的家庭现金资助，以保证家庭成员基本生活所需。在很多地方，最低生活保障线通常与贫困线等同起来，成为解决下岗失业人员、无生活来源者、无劳动能力者以及家庭人均收入低于某一标准人员的最基本生活所需的政策措施。从量上看，全国各地最低生活保障标准主要依据当地维持最低生活所需的物品和服务，特别是根据市场价格计算维持吃饭所需的现金费用去确定。除此之外，人们也运用恩格尔系数法确定最低生活保障标准，把占家庭支出总数的60%作为最低生活保障金额救助标准。问题就在于，这种只考虑食品消费而不考虑衣着、医疗、居住以及常态性应急救助支出的最低生活保障标准达不到解决民众最基本生活需要的要求与目标。所以，托底型民生标准虽然与最低生活保障有关，但我们不能把它简单地等同于最低生活保障标准，以最低生活保障线作为托底型民生标准并不能解决民众最基本的生活需要问题。

三是托底型民生与城乡居民八大类消费品和服务价格总和相关。上述情况表明，以解决最基本消费需求的托底型民生标准不同于最低生活保障线。总体上看，托底就是要托起民众日常生活各个方面的“底”，而不只是某一方面的“底”，更不只是食品所需之“底”。如果仅仅解决了一个方面的最基本需求，民众仍然无法存活在这个社会上。从项目上看，托底型民生应该包括民众最基本的日常生活需求种类，如最基本的食品、衣着、家用设施、医疗保障、交通通信、教育、住房以及常态性或应急性救助项目，甚至涵盖突发性不明原因传染病的免费治疗，他们是民众日常生活的必须，理当成为政府制定托底型民生政策的重要考量。这意味着，托底型民生标准不能简单地采取与职工平均工资或者与最低生活保障水平相挂钩的做法，而应该实行与各地城乡居民的食品、衣着、家庭设备用品、医疗保障、交通通信、文娱教育及服务、居住、其他商品和服务等八大类消费品和服务价格总和相关联的办法来确定。不仅如此，这八大类消费项目均由国家统计局对中国大陆31个省份1800个县的16万户采取分层、多阶段按比例概率抽样调查各户各类消费品消耗数量及当地物价计算而来，每个类别的项目包括十分详细的子项目，能够真实地反映民众的生活状态。因此，从消费需求上看，八大类消费品和服务价格作为一个总体性概念，覆盖了居民衣食住行等基本生存需要的全部项目，是任何一个人生活于这个社会上总要消费的项目，可以从消费总额中确定某个比例作为其最基本的生活需要。这样的消费支出比收入即职工平均工资更能够准确反映民众的生活水平，比最低生活保障标准更能全面地解决民众最基本的生活需求。

另外，透过这八大类消费品和服务内部各项目支出的差异，还可以探讨更加合理的民生支出项目、民生支出结构及费用支出比重，确保民生投入能够优先向最基本的民生项目倾斜。例如，2018年中国大陆城乡居民八大类消费品和服务价格中排列前三位的均为食品、衣着、居住及其他，这几项构成了消费价格总和的60%以上，体现出这个时代的民生支出结构性特征，这一数据可以成为托底型民生投入方向及投入结构的依据，引导社会优先解决民众这些方面的需求。同时，这八大类消费品和服务价格指数常常受到CPI、恩格尔系数等因素的影响，能够准确反映社会成员的购买力与生活水平等方面的变化情况，避免了直接将最基本食品开销的三倍划为贫困线或底线的简单做法。结合各地历年来公布的数据，我们可以把城镇居民八大类消费品和服务价格基本需求总和的60%确定为托底型民生费用支出标准，这一标准要超过现行的贫困线或最低生活保障线标准。依据这样的标准能够解决民众最基本的生活需求，并为基本型、改善型乃至富裕型民生保障标准的确立打下基础，进而可以成为全面建成小康社会后的脱贫攻坚重要参考指标。

三、托底型民生标准的测算

究竟托底型民生标准多少为宜？学界对此尚未进行过讨论。我们尝试采用扩展线性支出(Extended Linear Expenditure System，ELES)模型来测算。该模型是在线性支出(LES)模型基础上发展而来，LES模型将居民支出分为维持基本生存需求的支出与超过居民基本需求的支出两部分，对各类商品的消费支出分别建立回归模型。ELES模型对LES模型进行两点改进：以消费者的收入水平代替预算总支出；以边际消费倾向代替边际预算份额。该模型的具体形式为：

(1)

对(1)进行整理，得到：

(2)

yi=αi+βiI+μi

(3)

(4)

本文利用《中国统计年鉴》(2015—2019)的数据，按照人均可支配收入进行分组，将城镇居民八大类消费品人均总消费支出代入模型进行测算，得到八个回归方程，结果如表1所示。

表1 城镇居民八大类消费支出测算结果

注：*表示p值<0.1,**表示p值<0.05,***表示p值<0.01

测算结果显示，在0.05的显著性水平下，2014—2018年城镇居民八大类消费支出回归的大部分估计参数β是显著的，并且各个回归模型的判决系数R2均达到0.6以上。可见，模型拟合效果良好。对这些截面数据进行异方差检验发现，2014—2018年居住支出均存在异方差，2014—2017年家庭设备用品及服务支出均存在异方差，杂项商品和服务在2016年存在异方差。对存在异方差的模型采用加权最小二乘法(WLS)重新估计，权重为残差倒数，结果见表2。

表2 WLS回归结果

注：*表示p值<0.1,**表示p值<0.05,***表示p值<0.01

将测算结果代入公式(4)，得出托底型民生标准的上下限，结果见表3。

表3 托底型民生标准测算结果 单位：元/月

注：a由各年份各省(自治区、直辖市)最低档最低工资标准求均值得出

根据托底型民生标准的划分，我们将满足食品、衣着、居住、其他商品及服务的支出所需要的费用设定为托底型民生标准；而将所有八大类消费品支出设定为托底型民生标准的上限，这是基本型民生待遇标准，也是城镇居民对八大类消费品及服务价格总和的基本需求。由上表3可知，2014年托底型民生标准约为人均总消费支出、也就是基本型民生支出标准的63.2%，2015年为61.66%，2016年为60.52%，2017年为59.09%，2018年为58.27%，五年均值为60.55%。这验证了前文对托底型民生标准的判断，即托底型民生标准占八大类消费品基本消费总支出60%左右。另外，2014-2018年满足城镇居民最低消费支出占八大类消费品基本消费总支出的比例有所下降，五年内下降了4.93个百分点。考虑到名义工资增长率，这个下降幅度是合理的。托底型民生标准与城镇最低生活保障相比，托底型民生标准下限远高于现行的城镇居民最低生活保障标准，与最低工资标准相比，整体在最低工资标准的50%上下波动。从量上看，随着社会经济的发展以及人民生活水平的提升，每人每月基本需求消费从2014年的730元逐步上升到2018年的884元左右，体现了民众最基本生活所需要的“底”一直处于变动之中。

四、托底型民生的建设

托底型民生是整个民生体系中最为基本的一环，在任何国家的民生建设中均处于基础性地位，是各个国家实现长治久安的重要手段，一个民生凋敝甚至民不聊生的国家很难做到长治久安。加强托底型民生建设，就是要理顺民生项目结构及类型，找准其中哪些属于托底型民生项目，各项目的哪个部分属于民生之“底”，明确各类民生项目所托之“底”究竟在何处，标准咋样，能否托住“底”，进而寻求合理的托底型民生支出比例，从而建立起托底型民生标准与民众生活消费水平之间的动态调整机制，并据此开展托底型民生实践活动，这是确保托底型民生事业持续发展的可靠保证。

一是始终重视托底型民生建设。托底型民生是人类社会亘古以来就存在的文化与社会事项，是维系人类社会运行与发展的生活基础，具有与整个人类社会相伴而生的秉性及特征。在“强政府、强市场”的当代中国(2)国内外学者普遍认为中国是个“强政府、弱市场”社会，而笔者一直主张是“强政府与强市场”相统一的社会，两者并行不悖。，重视托底型民生建设就是要把它置于治国之基上加以考量，在任何时候以及任何发展阶段都要予以重视，不仅要给各级民生建设部门留有足够的地位，使之能够有效调动社会资源，而且要给托底型民生项目留有足够的建设资金及服务保证，以便开展托底型民生全面建设。也要将托底型民生置于民生之本上考量，侧重于国家治理体系和治理能力现代化这个维度，探讨在经济总量较大而人均经济总量尚处于中等收入国家水平、且存在着地区及行业不平衡的当代中国如何筑牢民生底线，探讨具有独特生活方式与保障习惯的当下中国，如何在借鉴古今中外民生实践基础上筑牢解决中国人最基本生存需要的民生底线，帮助民众解决其最基本的生存需求问题，从而释放整个社会的发展活力，形成彰显中国民生建设道路与规律的“中国之治”。

二是不断优化托底型民生支出结构。民众的需求特别是最基本的需求不是一成不变的，不仅受到社会生产力发展的制约，也受到整个社会的消费水平与消费文化的影响，还受到物价变动因素的影响。这就要求我们必须对最基本的需求也就是托底型民生支出项目、支出结构、支出总额不断地调整，把解决民众最基本的生活需要作为托底型民生的首要任务，夯实民生保障之基。一方面，要形成城乡居民八大类消费品及服务价格与托底型民生相挂钩的政策框架及实施依据，根据这个价格因素的变动周期性和常态化地公布托底型民生保障标准，使之既能够解决民众最基本的生活需要，又让民众对自己的生活获得积极的心理预期，从而有助于增进社会和谐。另一方面，要加强社会引导与社会投入，根据民众消费结构及消费比例的变化，引导社会投入于民众消费结构中占比最大的部分，投入于民众八大类消费中消费量最大的部分，因为这些是他们更为基本的需要。透过这些，筑牢托底型民生之基，让民众感受到经济社会的发展给自身带来的改善。

三是增强托底型民生保障项目的动态性与开放性。托底型民生努力解决民众最基本的生活需求，它构成了托底型民生的使命与责任。而人最基本的生存需要项目是多样的，不仅有上述八大类消费品的需求，还有民众遭受未知病种侵袭后获得及时治疗的需求，这就需要拓展托底型民生项目类型，将突发性不明原因疾病纳入到托底型民生保障项目，切实增强托底型民生项目的开放性与包容性。一方面，要对各种疾病患者做到应收尽收，避免一些传染性疾病因为没有得到及时收治而传染给他人，进而酿成重大公共卫生事件；另一方面，要做到所有疾病应治尽治，任何中国公民生病后都应享有先免费筛查、治疗后进行费用结算的政策权利，待治疗结束后再划定各自所应负担的比例及额度，对那些处于托底的民众给予医疗救助，对突发性不明原因疾病特别是传染病等予以免费治疗，对医保范围内的病种给予医保补偿，从而最大限度地防止民众因难以负担预估的高额治疗费用而放弃治疗。这就要优化财政投入结构，整合卫生、医保、民政以及疾控中心等部门的职能，确保民众生存之“底”得到有效保证，让民众生活在享有最基本的安全预期和安全保障的环境中。

(本文在撰写过程中得到厦门大学公共事务学院周鼒、叶玲珑老师以及周宇同学的帮助。特此感谢！)