郭小卉，冯艳博

（河北大学 经济学院，河北 保定 071002）

一、引言

培育和发展产业是脱贫攻坚的关键举措，也是乡村振兴的重要抓手。而产业的发展和兴旺离不开金融的支持，产业扶贫与金融扶贫结合起来才能更好地发挥作用。但我国现行的金融扶贫手段可持续性普遍不足，在一定程度上制约了产业的发展。在金融反贫困的可持续性上，还有待更深入地进行理论探讨和实践检验。

贫困人口、低收入阶层和小微企业等弱势群体收入水平低且波动性强，风险较大且风险识别成本较高。因此，将金融资源投入弱势群体会面临成本高、风险大和回报率低的客观局面，导致金融机构普遍缺乏动力去提供金融服务。如图1 所示，在一般金融市场上，金融服务供求相互作用之后会达到均衡状态（对应均衡价格P0）。而在弱势群体的金融市场上，基于成本收益的考量，金融机构为弱势群体提供金融服务的价格P1必然高于均衡价格P0，低于P1，金融机构亏损，则不再提供金融服务，或者说金融机构高度的社会责任感支撑其继续扶贫，但持续性较差。弱势群体的可负担价格P2 远远小于均衡价格P0，高出P2，弱势群体则无力承担（对深度贫困人口而言，可能P2=0）。P1 大于P2，意味着弱势群体金融服务的供求是失衡的。以可负担价格P2 来看，金融服务需求远远大于供给，大部分弱势群体的有效金融需求无法得到满足。

图1 弱势群体金融服务的供给和需求

在此局面下，增加弱势群体金融服务供给的途径有两条。一是不增加弱势群体的负担，由政府提供优惠政策，包括财政贴息、保费补贴、担保或风险补偿基金等措施来补贴价格P1 或价差（P1-P2），通过政府补贴来激励金融机构增加金融供给，达到供求平衡。该模式由政府主导、以财政贴息撬动金融资源支持产业发展为主要特征，称之为“金融扶贫”。二是通过金融创新降低运营成本来增加弱势群体金融服务的供给，即数字普惠金融模式。数字普惠金融借助于大数据、云计算、智能终端和移动互联网等数字技术来拓展普惠金融，可以有效降低金融服务成本，通过供给侧降成本来弥补供求缺口，实现可持续的普惠金融发展。

近年来，在精准扶贫实践中涌现出多种金融扶贫模式，总体特征为政府主导、以发展产业为目的、以建立风险补偿金和财政贴息为条件，引导银行向贫困户发放扶贫小额信贷，同时建立配套的金融服务体系和风险防范体系，解决金融机构扶贫动力不足的问题。不同的金融扶贫模式在细节上略有差异。如在贷款损失分担上，普惠金融兰考模式由政府、银行、保险、担保“分段分担”贷款损失，以政府承担主要损失为主，不良贷款率不同，对应的分担比例不同[1-2]。金融扶贫卢氏模式中，政府、银行、担保和再担保之间依据贷款对象（贫困户和农业经营主体）来制定贷款损失分担比例[3-4]。隆化“政银企户保”模式由政、银、保按1∶1∶8 比例并设置风险上限的方式分担贷款损失[5]。风险共担是以损失分担的形式将银行的贷款损失控制在可承受范围之内，解决金融机构扶贫动力不足的问题，以政府扶贫资金撬动银行资金，为产业的发展和兴旺提供支持。

风险共担通过机制设计来降低银行贷款风险，保险则以市场方式转移农业产业风险。如山东莱西市以“保险+期货”模式来转移农业产业风险，完善农产品价格形成机制，引导银行为农户提供贷款[6]。兰考模式以政府提供保费补贴的方式构筑了以农业保险为核心，民生保险、产业保险、贷款保证保险为补充的农业保险体系，为农业产业风险兜底[1]。

学者们在肯定金融扶贫显著成效的同时，指出金融扶贫在实践中面临的主要问题：一是脱贫攻坚时期金融扶贫得到了上级财政的鼎力支持，但仅靠县级政府财力无法维持其可持续性[5]；二是产业发展的可持续性和波动性有待市场检验[3]；三是农户金融知识欠缺、金融素养不高，农村信用体系和金融生态的改善需要时间[1,7-8]。

上述文献侧重于金融扶贫成功经验和存在问题的定性分析，缺少以翔实的数据对扶贫小额信贷具体成效的详细评估和贷款风险的充分揭示。本文以阜平县为例，在数据分析的基础上，以更加客观的态度从扶贫成效和可持续发展方面去评估金融扶贫模式，并总结了阜平模式从金融扶贫向普惠金融转变的经验，期望能够促进后脱贫时代贫困地区的金融扶贫转型，为稳定脱贫与乡村振兴提供持续的金融支持。

二、阜平县金融扶贫模式简介

阜平县地处河北省西部深山区，属于国家级贫困县、燕山—太行山特困片区县和河北省深度贫困县。截至2014年年底阜平县人口23万人左右，山场面积占比87%，人均耕地不到一亩，产业基础薄弱。2014 年底阜平县建档立卡贫困人口10.81 万人，贫困发生率54.4%，贫困人口较多，贫困程度较深。2014 年以来，阜平县以被评为金融扶贫示范县和普惠金融示范县为契机，以金融扶贫为主要抓手，以农业保险为突破口，以发展产业和提高农民收入为核心，推进阜平县的农业产业发展和贫困人口的脱贫致富，并逐渐形成了比较成熟的金融扶贫模式。

（一）政府与保险公司“联办共保”保险模式

第一，金融扶贫、保险先行，积极推进农业保险的全覆盖，为农业生产兜底。截至2018 年年底，阜平县农业保险主要包括政策性保险、商业保险和农户平安综合保险三个品类（见表1），基本实现在险种上覆盖阜平县主要种养产品，在参保对象上覆盖绝大多数种养业农户和企业。为激励农户参保，保费由财政补贴和农户自缴相结合。其中，农户平安综合保险保费包括人身意外险10 元和家庭财产险15元，人身意外险最高赔付额达每人5万元，家庭财产险最高赔付额达1.15万元。

表1 阜平县农业保险体系

第二，设立农业保险基金，政府和保险公司“联办共保”。阜平县政府投入3000 万元设立保险基金，由政府保险基金与人保财险公司按5∶5 比例核算保费收入和分担保险赔付。保险基金对60%的农户保费补贴部分实行统保，农户根据自身意愿和能力决定是否缴纳剩余40%部分。县财政将每年的保费结余自动转入保险基金，扩大基金规模，提高农业防灾减损能力。理赔方面，由保险公司、政府和乡村两级金融服务机构共同实地勘察定损，按照实际损失程度赔付理赔金额的95%（免赔额5%）。

第三，“政融保”支农融资项目。中国人保集团与阜平县共同推出了“政融保”保险资金支农融资项目，按照“政府政策支持+保险资金融资+保险风险保障”的模式，见保即贷、保贷联动，为阜平县从事农业生产且加入农业保险的农户和企业提供保险资金融资。保险资金支农融资项目由县惠农担保公司和人保财险阜平支公司共同审核，支农融资额度为10万—1000 万元，支农融资利率为6%（贫困户为5.5%），融资期限为6 个月至3 年，主要用于支持农户生产和农业产业的发展。

（二）政府与银行“风险共担”担保模式

第一，政府主导，建立贷款担保机制以撬动金融资源。阜平县政府成立惠农担保公司，陆续投入资金4 亿元，引导银行按1∶5 比例向农户和企业以基准利率放贷。惠农担保公司为农户和企业贷款提供担保，并按贷款金额的1.5%收取担保费（贫困户免收），5 万元以上贷款需提供抵押物，允许农业保险保单进行反担保。

第二，贷款审查由银行和县、乡、村三级金融服务机构联合进行，贷款条件为“三户联保+加入农业保险”，贷款办理时间不超过一个月，贷后监督由乡村两级负责。惠农担保公司对贷款损失全额代偿，政府设立4500 万元风险补偿基金，用于补充代偿损失。惠农担保公司代偿后，借助于行政资源与金融机构联合组织贷款清收。

第三，县财政对贫困户5 万元以内的贷款全额贴息，对企业按带动贫困户或农户的数量予以差别化贴息（见表2），贴息条件为所带动的农户或贫困户从事该产业户均年增收超过3000 元。贫困户贴息不超过三年，非贫困户和企业不超过两年。

表2 阜平县扶贫担保贷款差别化贴息政策

（三）建成县、乡、村三级金融服务网络，解决金融服务“最后一公里”的问题

为解决信息不对称问题，降低金融服务的运营成本，阜平县整合现有行政资源建成县、乡、村三级金融服务网络，推进普惠金融发展。县级成立了县长挂帅的金融工作领导小组，组建县金融服务中心；乡级成立了由乡镇党委书记任组长的金融工作领导小组，依托财政所成立金融工作部；村级成立了由村支书或村民委员会主任负责的金融工作室。截至2018年年底，阜平县已经建成覆盖全县13个乡镇、209个行政村的金融服务网络，负责基层金融服务需求和供给的对接工作。如核实农户和项目的相关信息、监督资金的使用过程、协调推动扶贫贷款审核、担保、农业保险查勘、定损和理赔以及农户信用体系建设等，全面支持农业保险和扶贫担保贷款的开展。

三、阜平县金融扶贫成效分析

金融扶贫的阜平模式在各级政府和金融机构的大力支持下，建立了比较完善的农业保险体系、贷款担保体系和金融服务体系，取得了明显的扶贫成效。如表3 所示：2015 年年底阜平县建档立卡贫困人口6.08 万人，贫困发生率30.5%；2018 年年底贫困人口1.278 万人，贫困发生率6.93%。三年来阜平县共计减贫约4.8 万人，贫困发生率降低23.5%左右，农村居民可支配收入年均增长速度约为14%。

（一）保险扶贫成效

自2015 年阜平县政府与人保财险公司合作开启保险扶贫以来，阜平县农业保险的覆盖面不断扩大，风险保障力度不断加强。首先，保费补贴提高了农户的参保积极性。四年来阜平县财政累计补贴保费7137.8 万元，其中贫困户补贴2734.54 万元（见表4）。保费补贴大幅度减轻了农户的保费负担，扩大了农业保险的覆盖面。2013 年，阜平县农业保险保费收入仅有173.74 万元，全县承保率约为15%。2018 年，保费收入达4571 万元，阜平县农业保险主要品类保险参保率达到70%以上，大枣、核桃、香菇、肉牛、肉羊参保率超过90%。其次，农业保险对产业风险的保障水平逐年提升。受到保障的产业数目由2014年的4个增加到2018年的21个，基本上涵盖了阜平县的主要农业产业，产业风险保障金额由2014 年的 6.95 亿元增长到 2018 年的 17.3 亿元，增长约2.5倍。再次，保险理赔及时为农户挽回了因产业波动带来的损失，保障了农户生产经营的稳定性。2018 年阜平县农业保险理赔5950 万元，共涉及156个村3.1 万户，其中贫困户0.5 万户获得理赔800 万元。四年来农业保险为农户和企业提供了58.3亿元的风险保障，累计挽回损失1.4 亿元。可见，农业保险兜住了阜平县农业生产经营的风险底线，保障了阜平县农业产业的健康发展。

表4 阜平县2015—2018年农业保险数据

表5显示了阜平县2015—2017年农业保险主要险种的理赔惠及面与理赔金额。从理赔数据来看，农业产业的波动性比较明显，阜平大枣、肉牛肉羊、食用菌等特色产业带来较高收入的同时风险也较大。以阜平大枣为例，2017年大枣理赔17560户次，其中包含贫困户9658 户次，保险理赔为农户减少了898.56 万元的损失。可见，农业保险使得发展产业的贫困户得以稳定脱贫，非贫困户免于因灾、因农产品价格过低而陷于贫困，提高了脱贫质量，有效避免了“谷贱伤农”。

表5 阜平县2015—2017 年农业保险主要险种理赔数据

（二）贷款扶贫成效

发展产业是贫困人口脱贫致富的根本途径，而缺乏资金是产业发展的主要瓶颈。阜平县创设“风险共担”贷款担保机制，有效撬动了金融机构的信贷资金，解决了产业发展的资金瓶颈问题。2015—2018 年间，阜平县各类金融机构累计发放扶贫担保贷款12981 笔、19.9 亿元（见表6）。其中贫困户贷款7.52亿元，非贫困户贷款5.21亿元，企业贷款7.17亿元，覆盖贫困户6312户、非贫困户6486户，企业贷款183 家。贷款覆盖的贫困户与非贫困户的户数比例接近1∶1，贷款金额贫困户占比37.79%，非贫困户占比26.18%。可见，阜平县的扶贫担保贷款没有专门指向贫困户，普惠性更强。扶贫担保贷款中农户贷款占比合计63.97%，企业贷款占比36.03%，这意味着扶贫担保贷款以支持农户为主，重点激发农户脱贫和致富的内生动力。

阜平县扶贫担保贷款基准利率为4.35%，远远低于一般小额贷款18%左右的利率水平。差别化贴息政策进一步降低了农户和企业的利息负担。2018 年阜平县政府共为4580 户农户贴息1057.52万元，其中扶贫资金618.15 万元用于2940 户贫困户贴息，财政资金439.37 万元为1640 户非贫困户贴息。2016—2018 年三年间阜平县财政累计贴息1736.08 万元，其中为贫困户贴息1124.88 万元，为非贫困户贴息611.20 万元。可见，“基准利率放贷+差别化贴息”政策显著降低了金融门槛，缓解了金融排斥，激活并满足了贫困人口等弱势群体的有效金融需求。

表6 2015—2018年阜平县扶贫担保贷款情况

图2 2015—2018年间阜平县各类金融机构累计发放贷款金额占比情况

图2显示了2015—2018年间阜平县各类金融机构的累计担保贷款比例。其中，阜平县农村信用社、中国农业银行和人保财险公司是阜平县金融扶贫的主力军，三家金融机构提供贷款或融资合计达11399 笔、17.3 亿元（含人保财险公司“政融保”支农融资项目），贷款或融资笔数和金额占比约为87%。其中，阜平县农村信用社作为本土金融机构，累计放款2791 笔、7.88 亿元（含企业贷款5.01 亿元），占比约为40%。中国农业银行把阜平县作为金融扶贫联系点，将担保贷款比例放大为1∶8，开发出金穗脱贫贷、金穗小康贷和金穗快农贷等贷款新品种，四年间累计发放扶贫担保贷款5603 笔、5.44 亿元，占比27%。人保财险阜平支公司通过“政融保”保险支农融资项目累计为农户融资3005 笔、3.99 亿元，占比20%。

截至2018 年年底，阜平县各类金融机构累计向12798 户农户发放贷款12.73 亿元，其中，种植业贷款占比56.90%，养殖业贷款占比38.33%，手工业占比0.67%，其他行业占比4.10%（见图3）。种养业贷款笔数和贷款金额占比达95%，意味着阜平县农户贷款主要投向了种养业。其中，约70%的贷款用于食用菌（香菇）种植、牛羊猪和肉鸡的养殖上。而食用菌、肉牛肉羊和肉鸡等产业同样是阜平县近三年农业保险的主要理赔险种，2017 年保险理赔金额占比约为70%（见表5）。可见，农业保险通过兜底农业产业风险保障了农户收入的稳定性，大大降低了扶贫担保贷款的风险。

图3 2015—2018年阜平县种养业累计贷款占比情况

（三）金融+产业扶贫成效

在农业保险和担保贷款的双重支持下，阜平县农业产业快速发展，农业产业化水平明显提升。2014 年以前，阜平县农业基础薄弱、结构单一，以大枣、核桃种植为主，种植面积不断减少。到2018 年年底，阜平县已经培育了新型农业经营主体110 家，带动农户2.1 万户，以食用菌、高效林果、规模养殖、家庭手工业为主的现代农业体系基本建立。

截至2018年年底，金融机构累计为6159户食用菌种植户提供贷款5.3 亿元，建成食用菌规模园区91 个，总产量 3.8 万吨，产值突破 2.8 亿元，辐射带动贫困户2.3 万余户，年均增收6000 元；为391 户农户发放特色林果产业贷款3750.4万元，全县大枣、核桃等特色林果种植总面积达30万亩，覆盖贫困户7200户，年均增收5000 元左右；为4148 户农户发放养殖业贷款约7.2亿元，全县肉牛、肉羊、肉鸡和生猪等规模养殖场达到620家，带动贫困户4000余户，人均增收3600 元左右；为93 户农户发放手工业贷款853.4万元，手工业加工点发展到211 家，覆盖84 个贫困村，拉动就业人员达6000人，年均增收8000元左右。可见，在金融资源的支持下，阜平县农业特色产业得以较好培育和快速发展，并有力带动了农户的脱贫致富。

四、阜平县金融扶贫的启示

（一）农业保险是贫困户稳定脱贫的重要保障

农业产业作为一种弱质产业，在符合市场选择的前提下主要面临两种风险：一是自然灾害、疫病等自然风险；二是丰收期遭遇“谷贱伤农”，即农产品价格风险。农业产业风险使得农户收入波动性增大，导致银行缺乏动力将金融资源投向农业。农业保险可以有效地降低农业产业风险，保障农户的生产和财产安全，解除农户的后顾之忧。保费补贴大大提高了农户的参保积极性，扩大了农业保险的覆盖面。政府与保险公司以联办共保的方式联合为农业产业发展兜底，有力推动了阜平县农业产业发展和贫困人口脱贫，有效降低了脱贫人口因灾、因病返贫等现象，保障了稳定脱贫并提高了脱贫质量。保险不仅能助推扶贫，更重要的是能助力守住脱贫成果。在后脱贫时代，保险在保障性扶贫中将发挥重要的作用。

在政府主导下，阜平县的农业保险不仅仅是只针对贫困户的特惠性保险，而是将广大非贫困户也纳入进来，真正做到了保险普惠。同时，政府对60%的保费补贴部分（基本保障部分）实行统保，剩余的40%部分由农户根据自身意愿和能力来决定是否自费提升保障水平。“基本+补充”式的普惠性农业保险显著放大了财政资金的扶贫效能，激发了农户的脱贫内生动力。此外，保险支农融资的探索使得保险不再单纯地作为一种事后分散风险和经济补偿的工具，具有了与信贷相似的“输血”功能，进一步拓展了保险的功能。

（二）建立有效的担保机制是撬动金融资源的必要条件

联办共保模式兜住了农户生产经营的风险底线，降低了产业扶贫贷款的风险，为吸引金融资源参与扶贫奠定了基础。兜底的作用在于保障基本损失，仅靠保险兜底不足以吸引金融资源投入农业产业。因此，阜平县在“联办共保”的基础上建立了“风险共担”贷款担保机制，设立担保基金为农户贷款进行担保，承担连带偿还责任，对贷款损失进行代偿，并通过行政资源与银行联合追偿贷款损失，解决了银行农户贷款的后顾之忧。“风险共担”担保模式相当于政府与银行分担贷款损失，政府的参与进一步降低了贷款风险，再加上部分社会责任感较强的金融机构对于精准扶贫的积极参与，“农业保险+政府担保”的激励机制与金融机构的社会责任相结合，撬动了金融资源，开启整个产业扶贫链。

阜平县扶贫担保贷款面向全体农户以基准利率放贷，并针对贷款对象的不同属性实施差别化贴息，实现了从特惠金融向普惠金融的转变，同时避免了陷入贴息的福利陷阱。扶贫贷款重点扶持有劳动能力、有产业项目的农户，对于有劳动能力、无相关产业的农户，强调龙头企业带动，由银行直接向企业发放担保贷款。扶贫担保贷款对贫困户全额贴息，非贫困户减半贴息，农业企业按照其带动的农户或贫困户的数量差别化贴息，大大减轻了农户和企业的利息负担，激发了农户的脱贫内生动力和农业企业的扶贫积极性。

（三）县、乡、村三级金融服务体系是推进普惠金融发展的重要力量

传统金融机构在推进普惠金融时遭遇瓶颈，单靠金融机构的力量无法深入农户、获取有效信息以便及时评估风险，或者金融机构的下沉服务运营成本高企，运行效率低下，导致金融机构缺乏动力去推进普惠金融。如果金融机构与政府部门合作，将金融机构的专业性和技术优势与政府的行政资源结合起来，协同推进整个农业保险链、担保贷款链及农户信用档案等普惠金融生态体系的建设，可以降低金融服务成本，提高普惠金融的运行效率。金融机构借助于政府行政力量建立县域三级金融服务网络，推进线下的普惠金融服务，可能是现行条件下推进基层普惠金融发展的有益路径。阜平县的县、乡、村三级金融服务体系在这方面做了有益尝试，并取得了明显成效。

农业保险和担保贷款的基本全覆盖提升了金融的普惠性，“基本+补充”的保费补贴方式和差别化贴息激发了农户的脱贫内生动力，保险支农融资进一步拓展了保险资金的“输血”功能，“农业保险+政府担保”模式撬动了金融资源，解决了产业发展的资金瓶颈问题，三级金融服务体系有效降低了金融机构的运营成本、推进了基层普惠金融的发展。总之，金融扶贫的阜平模式在农业保险、贷款担保和金融服务等方面的经验值得学习和借鉴，同时也为金融扶贫从特惠金融向普惠金融转型提供了有益的参考。

五、阜平县金融扶贫模式的可持续性评估

在政府主导和金融机构积极参与的双重作用下，阜平模式大幅度增加了贫困地区的金融供给，激活并满足了农户的有效金融需求，脱贫成效显著。但金融机构的社会责任与可持续发展往往存在一定的矛盾，而高质量脱贫与乡村振兴又要寻求金融机构的持续性支持。因此，本文继续探讨阜平模式在可持续性方面受到哪些因素的干扰，评估阜平模式能否转型为一种普惠金融的可持续模式。

（一）政府资金来源的可持续性难以保障

表7 2015—2018 年阜平县政府与保险公司金融扶贫收支合计（单位：万元）

阜平模式中政府的主导作用体现在出资设立保险基金、担保基金和风险补偿基金，以及保费补贴、保险理赔和贷款贴息上。政府主导的实质是促进财政政策与金融政策、产业政策的协同，以有限的财政资金撬动金融资源，促进农业产业发展，带动农户脱贫致富。如表7 所示，近两年阜平县政府投入到金融扶贫领域的资金合计均超过了1 亿元。可见，政府财力的充分支持是阜平模式的一个关键参数。阜平县作为国家级贫困县、河北省深度贫困县和普惠金融示范县，在脱贫攻坚时期，受到中央、省和市三级政府财力的重点支持。2018 年，阜平县整合财政涉农资金约4.57 亿元，其中上级拨付资金占比超过90%，意味着阜平县的扶贫资金主要源于上级财政。阜平县近两年来全部财政收入刚刚超过5 亿元，政府投入的金融扶贫资金占到本级财政收入的20%左右。可见，单靠本级政府财力难以支撑阜平县的金融扶贫与保险扶贫。一旦失去上级财政的持续支持，阜平模式的可持续性堪忧。

（二）保险公司财务的可持续性较差

农业产业属于弱质产业，受自然灾害、市场变化等因素影响，波动性较强，风险较大。如表7 所示，2018 年保险公司亏损达689.5 万元，四年间保险公司累计亏损819.73 万元，其中三年保险理赔均超过保费收入，只有2017 年保险公司的保费收入可以基本覆盖保险赔付。联办共保机制使得政府分担了农业保险经营的一半损失，否则保险公司亏损加倍。总体而言，保险公司四年的农业保险经营累计亏损，财务可持续性较差。

农业产业周期较长，阜平县温室大棚、食用菌等相关产业都是从无到有、逐步培育起来的，在产业发展初期风险可能更大一些，成熟期之后风险会降低。因此，可能需要一个更长的周期来评估保险公司财务的可持续性。但就现状而言，与财务可持续性相比，较强的社会责任感更多地支撑了人保财险公司的保险扶贫。如果没有更加合理的激励机制或风险分散机制，“联办共保”模式可能沦为特殊时期的一种临时性保险扶贫措施。

（三）扶贫担保贷款的代偿率较高，担保公司清收压力较大

在“风险共担”贷款担保机制中，惠农担保公司在放贷时与合作银行签订全额代偿协议，所有损失归担保公司，在一定程度上对银行进行了风险隔离。惠农担保公司注册资本1.1亿元，阜平县政府根据每年预计新增贷款余额按照5∶1 的比例追加担保金。截至2018 年年底，惠农担保公司实有担保基金4 亿元，理论上可以撬动银行贷款20 亿元，承担20%的不良贷款损失。在担保公司的可承受范围内，金融机构可以按基准利率收回贷款本息，贷款基本安全。一旦不良贷款超过安全边界，金融机构与担保公司共同承担贷款损失。可见，不良贷款是影响金融机构和惠农担保公司财务可持续的关键指标。

截至2018 年年底，惠农担保公司累计代偿贷款1556 笔、代偿贷款1.538 亿元，代偿贷款占比为13.26%。从代偿情况看，10 万元以内贷款代偿比率均小于5%，但都超过了多数贫困县在金融扶贫中设置的不良贷款警戒线3%。10 万元以上的贷款代偿比例大于20%，并且相对富裕的农户和龙头企业恶意拖欠不还的情况较为严重，超过了惠农担保公司的安全边界。较高的贷款代偿比率在一定程度上挫伤了金融扶贫阜平模式的可持续性，恶意拖欠扶贫担保贷款已经成为金融扶贫工作的隐患。因此，惠农担保公司亟须集合公检法等各方力量采取有效措施严厉打击恶意拖欠扶贫贷款现象，对代偿贷款进行强力清收，以减轻惠农担保公司的代偿压力。

（四）三级金融服务网络的运营效率较低，县域信用环境较差

目前，阜平县以行政资源为依托，建立了县、乡、村三级金融服务体系，但金融服务的专业性与基层行政人员的能力匹配性较差，部分乡镇金融工作部人员专业知识储备不足或责任意识不强、履职不力，不能全力配合保险理赔、贷后监管和贷款清收工作，导致县、乡、村三级金融服务网络运营效率较低。同时，三级金融服务网络与金融机构的协调联动机制不畅，政府相关部门之间、金融机构与三级金融服务网络之间尚未形成有效的合力来推进普惠金融的发展。全县整体信用环境虽有改善，但依然较差。农户对于信用意识和信用行为记录的关注度还比较低，信用观念淡薄。信用奖惩机制滞后，失信成本偏低，信用缺失问题时有发生，日常不讲信用甚至破坏信用的行为较为常见。农户的金融知识和金融素养欠缺，习惯享受以往的财政救济式补贴，存在“等、靠、要”的想法，认为扶贫贷款与扶贫款相同，均是无偿使用且无须归还[1,8]。贷款拖欠不还情况时常发生，逃、赖、废、转嫁债务现象比较严重，甚至存在恶意骗贷现象。

总之，金融扶贫的阜平模式虽然取得了明显的扶贫成效，但在可持续发展方面还存在一些隐患。单靠县级政府财力难以支撑阜平模式的持续发展，较高的贷款代偿比率也削弱了金融机构参与扶贫的热情。在保险扶贫方面，人保财险阜平支公司表现出高度的社会责任感，但财务可持续性相对较差。惠农担保公司对贷款损失的全额代偿使得银行无风险收益较高，扶贫参与动力加强，但同时导致银行追偿贷款的努力程度降低[9]，具体表现为阜平县部分银行催收贷款不及时，客观上增加了惠农担保公司的代偿比例，影响了扶贫担保贷款的可持续发展。在推进普惠金融服务方面，县、乡、村三级金融服务网络的专业性有待加强，与金融机构的沟通协调机制还需要进一步完善。

六、深入推进阜平县普惠金融可持续发展的对策建议

（一）做大做强农业产业，完善农业产业链，降低农业产业风险

产业发展是农户脱贫致富的根本之策，阜平县通过风险共担解决了产业发展的资金问题，通过联办共保兜住了农业生产经营的风险底线，以“政府担保+农业保险”的方式大大降低了农业贷款风险，解决了金融机构扶贫动力不足的问题。但阜平模式不能从根源上降低产业风险，农业产业发展的资金、技术等瓶颈问题解决之后，农产品的深加工、销售等农业产业链问题亟须关注[9]。完善的农业产业链和市场体系是产业扶贫得以长远发展的重要保障，也是产业扶贫赢得农户认可的关键所在。因此，阜平县应因地制宜，坚持市场思维，做大做强主导产业，进一步拓展产业链、提升产品附加值，精心培育和打造本土品牌和特色品牌。借助电商平台、短视频平台等新业态打造完善的市场体系，保障农产品销售渠道顺畅。以金融扶贫的阜平模式推进产业发展，以稳固的产业链和完善的市场体系提升和保障产品效益，促进农户持续稳定增收，切实降低产业风险，建立稳定脱贫机制和防返贫机制。

（二）发展数字普惠金融，进一步提升普惠金融服务体系的效率

第一，促进金融机构与三级金融服务网络的进一步融合，持续提升三级金融服务网络的运营效率，切实降低传统金融机构推进普惠金融的成本。依托县、乡、村三级金融服务体系，开展信用调查、风险评估、贷后监管、保险查勘和理赔等线下业务，深入挖掘农户的金融需求与金融服务的短板和痛点，进一步提升普惠金融的精准性和匹配性。第二，依托金融扶贫阜平模式的现有框架，逐步发展线上的数字化征信、数字化保险和数字化小额信贷，将线上的流程审批和线下三级金融服务体系的调查监督相结合，以大数据和数字技术切实降低普惠金融的运营成本，以数字普惠金融的思路推进阜平县普惠金融的发展。第三，以金融扶贫的阜平模式为基础，借助于互联网金融、电商平台、自媒体平台等新兴业态，在农业生产环节，提供农资采购、农产品种植、加工和销售等全产业链的金融服务，在农村经营、消费等环节，提供信贷、支付、理财、众筹、保险等全产品链的综合金融服务，构建基于产业链和产品链的链式金融扶贫模式，切实推进产业发展和农户脱贫致富[5]。

（三）采取多种手段，加大代偿贷款的清收力度

首先，充分发挥行政资源的本土化优势，由政府出面采用法律、经济、行政、纪律等多种手段组织清收，注重对代偿贷款进行分类施策，建立完备的贷款清偿机制。对于确因农业周期问题造成的贷款代偿，经核实之后可以续贷；依法严厉打击有偿还能力、存在骗取贷款行为或恶意拖欠的老赖，必要时进行起诉；对因生产经营失败、借款人死亡（不在投保范围）等其他客观因素形成的代偿，经核实已经造成损失的，由风险补偿基金和坏账准备金予以核销。同时，应规范惠农担保公司的抵押品登记程序和反担保程序，确保抵押品产生法律效力。其次，完善损失分担机制。借鉴隆化“政银企户保”模式和兰考模式的经验[1-2,5]，健全和规范担保基金、还贷周转金、风险补偿基金的运作机制，实行扶贫担保贷款的熔断制度，并将贷款风险适度地分散给银行和保险，修正激励机制以切实体现“风险共担”。

（四）发展“保险+期货”模式，继续完善农业保险体系

在农业产业链的基础上，探索农产品价格指数保险，由“保成本”向“保收入”转变，规避农产品价格下跌给农户带来的损失，进一步提升保险对农业生产的保障水平；尝试发展“保险+期货”模式，将农产品价格风险在期货市场上进一步分散，完善保险公司的风险分散机制；建立以农业订单为基础的“保险+期货+信贷”机制，保障农户的收入稳定和提升其信用水平[6]；争取将更多的农产品纳入政策性农业保险的保障体系中，减轻县级政府的财政压力。借鉴隆化“政银企户保”模式的做法，将借款人意外保险、政策性农业保险等险种的经营权一并交给保险公司，以其他效益险种的承保利润来对冲保险公司的高风险。持续探索以机制创新和市场化的方式来降低和分散保险公司的承保风险，充分挖掘保险在保障性扶贫中的作用。

（五）进一步完善三级金融服务体系，提升金融服务的专业性和匹配性

以县金融中心为核心，整合惠农担保公司的担保和代偿贷款数据、金融机构的催收贷款与不良贷款数据，以及三级金融服务网络的贷前审查、贷后监管及代偿清收等贷款动态，建立线上的大数据共享平台，以便于三方能够及时掌握贷款进程、拖欠、催收及代偿等情况。同时，建立线下的金融机构与三级金融服务网络的沟通协调机制。由金融机构出面加强对县、乡、村三级金融服务体系工作人员的知识和业务培训，提升其在贷前审查、贷后监管和清收、保险理赔、农户信用调查等方面的业务技能，促进金融机构与三级金融服务网络的深度融合，将县、乡、村三级金融服务网络打造成为金融机构“主动脉”的“毛细血管”，成为线下推进普惠金融发展的重要力量，将行政资源与金融资源有机对接，切实降低金融机构的运营成本。

（六）建立健全农村信用体系，优化县域金融生态

由政府和中国人民银行牵头，协调市场监督管理、税务、国土、扶贫、财政、公安、宣传等部门，建立健全信用记录和信用信息采集机制，逐步完善电子信用档案，搭建信用信息共享平台，创新失信惩罚与守信激励机制。借鉴兰考模式“信用信贷相长”的经验，完善信用信息采集标准和信用评价体系，将农户信用等级与银行授信额度大小或利率高低挂钩，对农户的信用等级和授信额度实行动态调整，激发其守信内生动力。实施整村授信，对于信用村优先给予各项惠农政策，为普惠金融的健康发展创造良好的社会信用环境[2]。同时，在农村地区大力开展金融知识、信用知识和风险教育，提升农户金融素养和信用意识。继续完善守信联合激励和失信联合惩戒机制，逐步建立失信黑名单制度和失信行为数据库，严厉打击非法集资、恶意骗贷、逃废债、老赖等行为，提升社会信用管理水平，规范全县农村金融秩序，优化县域金融生态环境。

作为普惠金融试点之一，阜平模式在金融扶贫经验的基础上，试行了从特惠金融向普惠金融的转变。在脱贫攻坚阶段，作为深度贫困县和普惠金融示范县，阜平县得到扶贫资源与金融资源的重点支持，金融扶贫对象从贫困户扩大到一般农户，金融扶贫开始向普惠金融蜕变。此时，金融机构体现了高度的社会责任感。在金融扶贫的阜平模式中，以保险普惠为农业产业风险兜底、建立贷款担保机制激励金融机构扶贫、融合行政资源与金融资源协同推进普惠金融服务是其可复制、可推广的典型经验。但诸如县级政府财力薄弱、保险公司亏损及担保公司代偿比例过高等因素在一定程度上影响了阜平模式的可持续发展。在后脱贫时代，普惠金融应更加关注政府财力和金融机构的财务可持续性。在社会性和商业性的平衡上，普惠金融的阜平模式还需要进行更多有益的尝试，为稳定脱贫和乡村振兴提供持续性的金融支持。