刘长磊

一、引言

自2014年8月财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）首次要求推广应用PPP模式以来，国家财政部、发改委等国家部委下发了大量的文件、实施条例等，对PPP模式的应用、操作流程、合同体系等做了较为详细的规范，进一步推动了PPP模式的发展和应用。目前，中国已成为全球最大的PPP市场。财政部PPP中心统计数据显示，截至2020年2月末，全国PPP综合信息平台管理库项目累计9457个、投资额累计达到14.39万亿元。

财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财经[2014]113号，以下简称“113号文”）首次提出了PPP项目应当实施中期评估，评估周期规定为3-5年。PPP模式推行至今，已经五年有余，预示着将有一大批PPP项目将进行中期评估。并且自2018年开始，PPP项目将进入规范管理调整期，以中期评估为契机，大量的PPP项目将进行评估和整改。但迄今为止，国家层面尚未出台PPP中期评估方面的制度性文件和实操性办法。因而关于PPP项目中期评估的工作尚处于探索阶段，在实操方面缺少统一的工作指引可能导致PPP项目中期评估难以达到预计效果，无法系统、全面、详细揭示PPP项目运营过程中的问题，使PPP项目中期评估工作难以达到预期效果。所以，本文将结合相关政策文件、文献资料以及在工作中的实践经验，对PPP项目中期评估以及实践中的问题进行探讨。

二、政策研究及文献综述

（一）中期评估相关政策

国家层面关于中期评估的制度要求、评估内容、评价方式等方面的政策较少，还没有形成一整套系统、完整、详细且具有操作性的工作指引。

PPP项目中期评估首次被提出源于113号文第二十九条规定，项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。财政部办公厅发布的关于征求《政府和社会资本合作物有所值评价指引（修订版征求意见稿）》意见的函（财办金[2016]118号），要求中期物有所值评价在项目开始运营后3年到5年内开展，考察物有所值实现程度，作为项目中期评估的组成部分。根据财政部办公厅发布的关于征求《政府和社会资本合作模式操作指南（修订稿）》意见的函（财办金[2019]94 号）相关意见，项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况，验证物有所值实现情况，按效付费执行情况以及项目合同的适应性和合理性，及时评估己发现问题的风险，制定应对措施，并报行业主管部门、财政部门备案。

（二）文献综述

国内目前缺乏对PPP中期评估体系的研究与分析。黄小利等（2017）分析了PPP中期评估的主要内容、评估程序与方法，认为应当从PPP工作的合规性和预期经济技术指标两个方面对PPP项目进行中期评估，其评估体系架构的设定过于宽泛，且不够全面，难以对PPP项目进行充分、系统、深入的分析和挖掘项目运行偏差。杨登伟（2018）从项目投资回报的角度分析，认为中期评估中应当关注运营中的财务风险并予以纠偏，才能实现合理回报。

整体而言，PPP项目中期评估缺少政策层面的指导性意见，国内现有的研究成果存在指导性和实践性不强、涵盖面不全、分析深度与广度不足等问题。

三、PPP项目中期评估体系

PPP项目中期评估体系主要包括确定中期评估的目标、中期评估实施、评价结果分析、提出纠偏建议四个方面的内容（图1）。

1.PPP项目中期评估的目标

由于PPP项目的合作期限至少为10年，实务中通常为20-30年，在较长的合作期限内，由于受到经济环境、法律政策环境、不可抗力等种种因素的影响，项目实际运行的效果与实施方案、计划等难免会出现偏差，履约各方的利益诉讼、项目实施的最初目的得不到很好的实现。PPP中期评估的目标就是对已进入执行阶段的PPP项目的实施过程和效果、物有所值的实现情况、绩效目标实现情况、PPP项目合同履约情况、政府监管体系完善情况等方面进行全面系统的分析，通过与绩效目标比较进行偏差分析，提出下一步目标调整内容和合理化建议，推进绩效目标落实和项目可持续发展。

2.PPP中期评估的内容

根据113号文并结合实务工作中政府方所关注的内容，中期评估的内容应当主要包括项目运行情况、实施的合规性评估、项目合同的履约情况、物有所值的实现情况、按效付费情况以及项目合同的适应性和合理性。

3.总结存在的问题及提出合理建议

在对上述相关内容进行评估后，总结项目执行偏差情况和原因分析，针对主要问题提出改进措施与建议。

上述PPP中期评估体系中，最核心的环节是PPP中期评估的实施，下文将重点分析PPP中期评估中的重点内容和评估方法。

四、PPP项目中期评估内容体系

围绕PPP项目中期评估的目标，根据113号的规定，并结合笔者的工作经验，笔者认为PPP项目中期评估内容的整体框架体系可划分为项目层面、合作层面和产出层面三大部分。一是项目层面运行状况的评估；二是合作层面的PPP的合规性、合同履行情况、合理性和合规性评估；三是产出层面的物有所值实现情况、按效付费执行情况评估。

（一）项目运行状况

项目运行情况应当包括项目概况、项目投融资情况、项目管理情况、项目运营情况等方面的内容，重点评估项目运营情况，及在项目自进入运营期至中期评估基准日的各项产出的数量、各种资源的成本耗用情况以及项目运营的综合收益等。

1.项目概况

（1）项目基本情况。包括项目基本性质、投资额、建设主要内容和用途、涉及范围。

（2）项目采购情况，包括项目政府采购招投标情况、特许经营协议、投资合作协议的签订情况等。

（3）项目的绩效目标、绩效指标值的设定和调整情况等。

2.项目投融资情况

主要包括项目实际投资情况和投资构成、股权结构、融资结构和主要融资成本。

3.项目管理情况

图1 PPP 项目中期评估体系

（1）项目工程建设、设备采购等的招投标情况，项目建设的实际完成情况，包括完成时间、验收及竣工决算情况，项目执行过程中的重大调整事项等。

（2）项目实施机构、项目公司的组建情况。

4.项目产出与效果

（1）相关协议中关于项目产出的约定情况以及实际运营的产出情况，包括项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、产出标准及数量和绩效水平等。

（2）项目综合收益情况，包括项目运营的各项资源的成本消耗、总收益、收入来源（包括政府付费情况、使用者付费情况及可行性缺口补助及其占比情况），项目公司的财务状况等。

（二）合规性评估

自2014年PPP推广应用以来，国家及各级地方政府出台了大量的旨在推广PPP项目应用的各项指引，各地方政府在基础设施建设和公共服务领域大量采用了PPP模式进行投资，PPP模式得到了快速发展。但同时，由于前期各项通知、办法、规章等制度规范着重PPP模式的应用推广，而在应用的规范性、合规性等方面不够健全和完善，导致PPP模式在实际应用过程中出现了诸多问题，与PPP模式的初衷出现偏离，甚至背道而驰。所以自2017年以来，国家集中出台了多项推动PPP规范发展和管理的规定，如财政部《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号，以下简称“54号文”）、《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）等，PPP行业已经进入了强监管期。笔者认为，PPP项目的合规运行是保证PPP项目真正发挥整合社会资源、盘活社会存量资本、提升经济增长动力、促进经济结构调整和转型升级等作用的重要前提。所以，在中期评估过程中，评价PPP项目运行的合规性是最主要的内容之一。

中期评估中的合规性评估应当贯穿PPP项目除移交阶段之外的其他所有生命周期，包括项目识别和准备、项目采购、执行阶段。根据笔者多年的实际工作经验以及国家出台的各项政策、办法等，笔者认为合规性评估主要集中在以下几个方面。

1.前期工作方面

（1）工程建设的合规性

对于新建、概况建项目，主要关注项目前期工作是否按照《政府核准投资项目管理办法》、《建设项目用地预审管理办法》、《中华人民共和国城乡规划法》等文件的规定，履行项目申请、立项（核准）及批复、建设用地审批及建设工程规划许可、环评批复、可行性分析、设计文件或变更等前期工作主要行政审批事项。在PPP中期评估实务工作中，可依据2016年5月19日国务院《关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》（国发[2016]29号）中的相关规定，根据项目实际情况，确定需要审核的关于工程建设合规性的主要事项。

实务中，除新建、改扩建的项目外，部分项目是国有资本进行前期建设，在实行PPP模式后将国有资产权益转移至项目公司。涉及国有资产权益转移的存量项目应当履行国有资产审批、评估程序。根据《企业国有产权转让管理暂行办法》等相关文件的规定，重点审核标的资产是否开展清产核资工作，并委托会计师事务所进行全面审计；是否委托具有相关资质的资产评估机构依照国家有关规定进行资产评估，评估报告是否经过核准；国有资产转让是否经过恰当层级的评估。

（2）“两评一案”的合规性

“两评一案”是指PPP项目的物有所值评价、财政承受能力论证和初步实施方案。113号文规定，PPP项目在识别阶段发起方应当移交初步实施方案；财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作；财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证。

在对“两评一案”的合规性进行检查时，应当关注PPP 项目是否规范开展了物有所值评价和财政承受能力论证，评价方法和程序是否符合规定，专家意见是否缺失或造假，测算依据和数据口径是否统一，是否存在仅测算单个项目支出责任等现象。

根据财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号文，以下简称“92号文”）、财政部《关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）以及财政部《关于印发PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号，以下简称“167号文”）的规定，“两评一案”合规性审核的要点应当包括内容如表1所示。

表1 “两评一案”合规性审核要点

2.PPP合同主体方面

PPP项目合同体系通常由PPP项目合同、股东协议、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等构成。其中，PPP项目合同（特许经营协议）是整个PPP项目合同体系的基础和核心。PPP项目合同通常由政府方与社会资本方签订，项目公司成立后，由项目公司与政府方重新签署正式 PPP 项目合同，或者签署关于承继上述协议的补充合同。由此，PPP项目合同的签订主体包括政府方和社会资本方或项目公司。实务中，政府方通常为项目的实施机构。根据《PPP项目合同指南（试行）》、113号文以及《基础设施及公共事业特许经营管理办法》等文件规定，实施机构应当是由县级以上人民政府授权的有关职能部门或事业单位，社会资本方应当是依法设立并有效存续的具有法人资格的企业，其中包括国有企业，但本级政府下属的融资平台公司及控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。

基于此，在PPP项目合同主体的合规性评估方面，应当评估是否存在本级国有企业或地方融资平台公司作为社会资本方签署PPP项目合同，以及有无以合伙企业等非法人主体作为社会资本方的现象；PPP项目实施机构是否为政府或其指定的职能部门或事业单位，是否存在由企业或群团组织担任实施机构的现象。

除PPP项目合同外，股东协议（投资合作协议）也是合同主体不合规的多发区，主要表现为在存在联合体中标的情况下，社会资本方签约主体不合规。在实务中，常见的情况为两个以上社会资本方组成联合体共同投标，并签署联合体协议，约定由联合体的其中一方作为联合体的代表与实施机构或政府出资代表签订相关PPP项目合同。但根据《采购法》第二十四条规定，两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购。以联合体形式进行政府采购的，参加联合体的供应商均应当具备本法第二十二条规定的条件，并应当向采购人提交联合协议，载明联合体各方承担的工作和义务。联合体各方应当共同与采购人签订采购合同，就采购合同约定的事项对采购人承担连带责任。可见，虽然联合体协议约定由其中一方作为代表作为PPP项目合同的签订主体，但不符合采购法的相关规定。

3.融资方面

（1）资本金比例

根据2015年9月9日国务院《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发[2015]51号），PPP项目资本金比例一般不得低于项目投资概算的20%-25%。另根据国务院《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发[2019]26号），其中，公路（含政府收费公路）、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等领域的补短板基础设施项目，在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控的前提下，可以适当降低项目最低资本金比例，但下调不得超过5个百分点。在PPP中期评估中，应结合项目内容所属行业，评估资本金比例是否合规。

（2）以债务性资金充当资本金

根据92号文列举的应予以清退的情形，PPP项目禁止以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份。关于债务性资金充当资本金，实务中较为常见的“明股实债”。在PPP中期评估过程中，要注意社会资本方中是否存在投资类基金，例如国开发展基金、信托公司、中国政企合作投资基金等，如存在，应查看投资协议中是否约定在投资期内投资基金有权按照固定收益率收取固定回报，并有权在投资期结束后要求项目公司或政府方出资代表回购其投资额。这是典型的以债务性资金充当资本金的情况。

另外，根据国发〔2019〕26号的规定，存在下列情形之一的，不得认定为投资项目资本金：（1）存在本息回购承诺、兜底保障等收益附加条件；（2）当期债务性资金偿还前，可以分红或取得收益；（3）在清算时受偿顺序优先于其他债务性资金。上述投资行为已经构成了国发[2019]26号文列举的情况，不应作为资本金，在PPP中期评估中要充分予以关注。

（3）违规担保

PPP项目投融资模式是以国有资本为杠杆和支点，引入和撬动社会资本，增加社会投资总额，并以政府和社会资本合作的模式进行风险共担、收益共享。但在实务中，存在违法违规举债担保行为，实质上又将融资风险转嫁给政府。

PPP项目的融资模式比较单一，实务中多以债务性融资为主，主要依赖于商业银行的长短期借款，而商业银行对借款担保的要求较高，有些项目通过政府或其职能部门、事业单位担保或政府方出资代表提供担保为项目融资，这不符合相应法律规定。《担保法》第八条规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”第九条规定：“国家机关、学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人。”财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号，以下简称“10号文”）规定，不得通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺。可见，政府部门、事业单位、社会团体以及政府方出资代表是不能作为PPP项目融资担保主体的。在PPP中期评估中，应关注 PPP 项目方案、招标文件和合同条款中是否存在政府及其部门、政府方出资代表为 PPP 项目债务提供任何形式担保。

4.风险分配方面

在一般风险分配框架下，政府方承担土地获取风险、项目审批风险（土地获取和项目审批风险在某些情况下也可由项目公司承担）和政治不可抗力等风险，项目的设计、融资、建设和运营维护风险以及获取项目相关保险的风险由项目公司承担。同时，92号文和54号文也针对在实务中常见的融资风险、运营风险变相转嫁给政府方的问题做出了明确的规定。

根据92号文规定，禁止由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失；禁止政府向社会资本承诺固定收益回报。54号文规定，合同中不得约定由政府方或其指定主体回购社会资本投资本金，不得弱化或免除社会资本的投资建设运营责任，不得向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足，不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担。

5.绩效评价方面

绩效评价方面主要关注绩效评价指标设置的合理性，是否符合92号文以及10号文等文件的规定。

（三）项目合同的履约情况

1.项目融资和财务管理履约情况

（1）是否按照合同的约定及与实施机构确定的融资计划和方案要求在约定期限内完成融资交割或实现项目资金及时足额筹集到位。

（2）除项目设计、建设、运营维护所需之目的外，是否存在以本项目进行融资的行为。

（3）是否存在未经实施机构书面同意而将项目设施或项目收益权进行抵押或质押、出售、转让、出租或以任何其他方式交由第三人使用或设定权利负担。

（4）是否存在融资资金用于与本项目建设无关的其他方面。

2.建设阶段的履约情况

（1）项目建设是否按照合同约定的开工时间进行建设，是否按照约定的完工时间完成项目建设，是否在约定的时间内组织项目竣工验收。

（2）如项目合同中对于工程和施工总包、设备和材料供应等约定采用公开招投标方式选择供应商的，应当评估是否履行了相关的招投标程序，招投标程序履行是否完整。

3.项目运营履约情况

（1）项目产出

项目运营履约情况主要是评估项目是否按照产出说明或投标承诺，确保项目设施建设和运营维护符合约定的技术规范和技术要求。目前，大多数的PPP项目的收益模式为使用者付费和政府可行性缺口补助。虽然项目的运营收益包括通过市场化运营获取的使用者付费，如公交综合场站项目的使用者付费可来源于配套的商业设施，餐厨垃圾处理项目的使用者付费可来源于餐厨废弃物的资源化利用等，但从政府的角度出发，实行PPP模式的实质是从社会方采购基础设施和公共服务，所以笔者认为应当站在政府的角度评估项目产出中涉及公共服务和利益的内容，即公益性义务的承担情况。如餐厨废弃物资源化综合利用项目要评估餐厨废弃物的处理数量、污染物排放指标等是否履行承诺，而无需关注资源化利用是否产生了预期的经济效益；污水处理厂项目要评估处理污水的数量、污水排放技术指标是否符合规范等，而无需考虑通过居民自来水收费获取的间接使用者付费。

（2）项目运营质量

项目运营质量是指项目在评估期内设施是否始终处于良好营运状态并能够以安全、连续和稳定的方式提供符合适用法律和项目合同要求的服务；是否按照约定制定并实施质量保证和质量控制方案、运营维护方案、安全制度等。

4.其他方面

由于每个PPP项目的性质不同，在执行PPP中期评估工作中，应当根据PPP项目合同和投标文件具体设定评估指标。除上述项目融资、建设、运营三个方面外，其他方面的评估内容还可能包括利益相关方的投诉情况及其处理效果、是否发生由于项目公司原因导致的临时接管、评估期限内履约担保的提取和扣除情况、项目公司财务会计制度是否健全，提供财务报表、成本分析和经营情况报告的及时、准确、完整情况、报告制度、信息公开制度的执行情况等。以上各个方面在实际工作中，应根据具体情况合理选取。

（四）项目合同的适应性和合理性

评估PPP项目合同的适应性和合理性是PPP中期评估的重要内容。我国PPP项目的合作期限至少为10年，在较为漫长的过程中，PPP采购阶段订立的合同内容、各方的权利与义务、项目产出等各项约束难免与实际建设与运营情况产生冲突。造成这一问题的主要原因一是相关法律法规及政策环境的变化和调整，二是项目在识别和采购时对项目的预测、判断以及实施方案与实际情况存在客观上的偏差，如环保标准提高导致项目建设支出加大、通货膨胀导致运营成本提高、使用者数量和质量达不到预期导致使用者付费减少影响综合收益等。

因此，此项评估要集中在两个方面：一是根据评估时与项目招标、签订相关协议时两个时点的政策、法律、经济等环境的差异，对合同中影响项目运行的因素进行适当的调整；二是根据合同各方的实际执行情况，在符合项目协议修约的前提条件下，根据项目的实际情况动态调整相关条款，使项目合同条款与项目实施与运营情况更加贴合，在约束相关方权责的同时，在制度上推动项目更好地实现其预期效果。

需要指出的是，在判断项目合同的适应性和合理性时，应考虑在客观的环境和条件下考虑项目合同是否符合实际情况，要区分导致项目实际运营与项目合同产生偏差的原因是否是某一方违约导致，或系由于人为在制定项目实施方案时对于项目预期效果作出过于乐观的估计。例如，在城市净水厂PPP项目中，如果评估时发现实际的需水量与预计的需水量存在严重偏差，导致项目使用者付费不足，不应简单地调整项目产出，而要具体分析实际需水量不足是否是由于客观因素导致，换句话说，分析项目合同的适应性和合理性应当剔除主观人为因素导致的偏差，更多考虑客观实际。

（五）物有所值实现情况

根据113号文和167号文的规定，PPP项目在识别与准备阶段应当进行物有所值评价。物有所值评价包括定性评价和定量评价，其中以定性评价为主，鼓励开展定量评价，究其原因是因为在项目识别和准备阶段，定性评价所依据的数据不充分，比如建设和运营成本等基本是建立在各项假设的基础上测算得出，假设属性较强。在中期评估阶段，由于项目已经开始运营了一段时间，计算PPP值和PSC值的数据支撑比较充实且可靠，所以在中期评估时，物有所值应当进行再评价，且应当以定量评价为主、定性评价为主。

1.定量评价

中期物有所值定量评价应当按照初始物有所值评价方法和实际建设、运营数据对照开展定量评价工作，并确定物有所值量值在初始和中期评价的结果偏离幅度。中期物有所值评价所需的资料主要包括项目初始物有所值定量评价资料、PPP项目合同及其风险分配安排、竣工决算报告、绩效监测报告、项目公司财务报表、运营维护成本分析报告、政府对PPP项目的支出报告等。

在中期评价中，根据实际建设和运营数据，重新测算剩余经营期限的政府运营补贴，政府风险自留支出以及政府配套支出，按照最初的物有所值定量分析方法重新测算PPP值，如果PPP值大于初始PSC值，需要重新调整相应数据，如政府股权支出是否合适，政府运营补贴支出是否合适，是否需要调价，社会资本报价的合理性等；分析风险分配是否合理，随着运营的开始，当初设定的风险分配方案是否合适，政府风险支出是否合适，政府自留风险承担的比例是否合理等。

此外，还需重新考虑初始设定的PSC值是否合适，建设和运营净成本现值中，建设投资是否符合传统模式建设投资支付进度以及建设投资值的选定是否合适，运营成本是否有漏项和虚增值等；竞争性中立调整值中所享受的相应税的优惠在运营3-5年中是否真正享受到了，和最初的计算是否有误等；风险全部成本是否计算合适，比例选取是否合理。

中期评估后，如出现物有所值不值的情况（如使用者付费不足，政府支出偏大等）应调整相应数据。调整数据需根据既有PPP项目合同条款、绩效考核目标等综合考虑，若确实出现偏差较大情况，建议组织再谈判，进行合同变更。同时，还应考虑合同变更后政府支出责任的变化，需要对财政承受能力进行动态的再论证、再分析，确保不突破“财承红线”。

2.定性评价

根据167号文，定性评价的指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标以及项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等补充评价指标。在项目运营过程中，部分指标的核心要素一般不会发生重大变化，如绩效导向与鼓励创新、行业示范性等；部分指标只适用于初始评价，如潜在竞争程度。笔者认为，在中期评价阶段，物有所值评价指标的选择应当系可能随着项目运营中政策、市场等因素的变化而产生偏差的要素，中期评价工作中的定性评价基本指标应当包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、可融资性，补充指标可根据项目情况合理选取，如运营收入增长潜力等。

在中期评价工作中，全生命周期整合程度应当评价项目交由社会资本方运行在实际运营时能否与项目设计、项目实施的目的充分融合、整合。风险识别与分配应当根据项目在实际运行过程中的具体情况，分析初始评价时各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配，如城市餐厨废弃物处理和综合利用项目，保证项目持续运营、获得预期产出的前提是能够收到足够量的餐厨废弃物，而餐饮行业违法处理、甚至私自出售餐厨废弃物、地沟油的情况时有发生，项目公司客观上难以回收足够数量的废弃物，所以政府方也应承担部分该类风险。可融资性是评价项目的融资能力，而融资能力取决于项目的资产规模、经营情况、现金流等，在中期评价中，应当根据项目公司实际运营情况和融资情况进行再评价。

（六）按效付费执行情况

1.绩效评价体系设置的合理性

首先要检查PPP项目合同是否按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价。另外，根据10号文与92号文的相关规定，PPP项目绩效评价体系应当包括建设期和运营期绩效考核内容，建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制。建设成本应参与绩效考核，实际与绩效考核结果挂钩部分占比应在30%以上，不得存在实质上固化政府支出责任的其他现象。

2.按效付费的执行情况

检查评估期内各期付费情况，评价每次付费是否实际对项目产出绩效进行评价，并按照绩效评价体系确定付费金额。

五、后期工作

在完成对上述各项内容的评估后，可以逐项分析项目运行偏差，如分析项目是否存在严重违规问题甚至可能面临退库清理，导致项目不可持续；分析项目取得的效果和效益情况，将项目取得的实际效果和效益状况与绩效目标对比，考察一致性和可持续性；分析项目组织实施和项目绩效的实际情况与目标的差异情况，分析项目实现原定绩效目标的可能性等。在反映项目执行偏差情况和原因分析后，初步形成纠偏的初步计划，提出改进措施建议需要与主要问题紧密结合。本部分旨在形成项目中期评估报告，归纳前述几部分内容的结果，发现的问题并提出相关建议，为下一步结果应用奠定基础。

中期评估结论形成后，项目实施机构、财政部门（或PPP中心）等政府方相关部门以及社会资本方应当联合组织专家对报告的结论和纠偏建议进行评审和论证，并将评审后确定的中期评估报告报本级政府审批。实施机构及项目公司应当按照经审批的中期评估结论及建议进行整改，同时在中期评估中涉及调整可行性缺口补助的，财政部门（或PPP中心）应当同时调整财政承受能力评价，并作为以后安排一般公共预算和确定“财承红线”的依据。